以多元化民意視角構建服務型公安機關的若干思考

□傅金明

（平湖市公安局，浙江 平湖 314200）

○本刊研究員論壇

以多元化民意視角構建服務型公安機關的若干思考

□傅金明

（平湖市公安局，浙江 平湖 314200）

當前，民意多元化現實更加突出地擺在基層公安機關面前，甚至影響到社會穩定。考量民意多元化是公安機關主動適應民意導向形勢的需要，是開墾民情“荒地”的必要前提，避免“角色模糊”的有效手段，其目標是增加民意認同，優化警務資源配置，維護社會穩定。以多元化民意視角構建服務型公安機關需要探索問需于民、深度研判和分類跟進等方法途徑，還應從平安建設、文化建設、考核評議、合作警務范疇進行拓展。

多元化；民意；服務型公安機關；社會穩定

主持人：潘晶安

打造服務型公安機關是一個老課題，在民意成為公安工作根本導向的大趨勢下，以多元化民意視角重新審視服務型公安機關構建則是一個新課題。當前，民意多元化現實更加突出地擺在基層公安機關面前，甚至影響到社會穩定。要贏得群眾的口碑，必須充分考量各種民意需求，著力于服務型公安機關的有效構建。筆者以為，從多元化民意視角強化服務型公安機關構建是民意主導警務的必然發展趨勢，有利于避免各方面利益的顧此失彼，有利于找準各方面利益的結合點，有利于綜合考量和兼顧各方面的不同需求，也是講大局、講責任、務實求進，切實擔當起基層公安局長重任的必然要求。

一、以多元化民意視角構建服務型公安機關的意義

（一）考量民意多元化是主動適應民意導向形勢的需要。當前，政治經濟形勢發生著深刻變化，社情民意的多元化、復雜化，群團結構組成的多樣性，對公安機關履職能力提出了新的要求。充分考量各種群眾需求，是創新警務機制、改善公安形象、維護社會穩定的重要前提。今年的“三訪三評”深化“大走訪”活動，其實就是順應民意多元化趨勢的重要舉措。當前，群眾對公安機關服務能力的要求越來越高，涉及面越來越廣，讓群眾滿意的難度也越來越大，基層公安機關只有充分重視多元化民意，將服務觸角更加深入地擴展到基層群眾和社會組織中去，在細節方面不斷優化和跟進服務措施，才能更好地提供各類服務產品，才能贏得群眾滿意。

（二）考量民意多元化是開墾民情“荒地”的必要前提。不少基層公安民警擔心，由于自我加壓，公安機關承擔了越來越多的服務職責，這樣是否會過度消耗警力資源，影響公安機關維護穩定的本職。這里有三個問題需要明確：一是我們強調的服務型公安機關不是只講服務不講打擊管控，維護良好的社會治安秩序是服務職責的應有之義，只有對影響社會穩定的少數人實行嚴管嚴查，才能為廣大守法公民服務，因此，服務的概念是廣義而不是狹義的。事實也證明，只有獲得最廣泛的群眾支持，做好社會穩定工作才有最堅實的基礎。二是我們強調考量多元化民意，并不是將少數人的需求簡單相加，而是經過分析研判，找出真正符合絕大多數民意的服務需求。這里需明確，“全能型”服務型公安機關不是我們的目標。三是謀求掌握多元化民意的精準性和方法手段的有效性。民警不走上門或走不進門，社情民意的“荒地”就大量存在。只有最大限度做好社情民意的“墾荒”文章，才能統籌處理多種民意，才不會顧此失彼，才能夠更好地找準和兼顧好各方面的服務需求。

（三）考量民意多元化是避免“角色模糊”的有效手段。按照“角色”理論，每個工作崗位的民警都承擔著不同的角色。由于信息不暢，容易出現“角色模糊”狀態，導致不作為或亂作為現象。同樣，按照“角色”理論，職位越高越容易出現“角色模糊”，領導如果不清楚群眾需要什么，也就不清楚對公安機關的工作應如何改進，其后果必定是決策出現偏差，不能對癥下藥，群眾對公安工作自然不滿意。因此基層公安機關的領導和民警要認真考慮多元化民意，認清自己的角色要求，勇于擔當。

二、以多元化民意視角構建服務型公安機關的目標

（一）增加認同感。沒有公信力，就會失去群眾的“認同感”，“口碑”就會變成“口水”，公安工作就會寸步難行。避免“認同”危機的辦法不限于打防控等工作。只有把群眾放在心中，以多元化民意視角思考問題，才能獲得群眾的信任和支持，從而贏得群眾的認同。

（二）優化警務資源配置。需要明確的是，以多元化民意為出發點，構建服務型公安機關本身不會浪費警務資源，反而會使公安機關的工作更具針對性和科學性，更能起到事半功倍的作用。不搞調查研究，推出一些低水平、粗放式、不切實際的服務項目，不考慮多元化民意而追求所謂的服務政績才是對警務資源的浪費。把多元化民意需求納入服務型公安機關構建中，主要目的是改變以往“自以為是”，不考慮或少考慮服務對象“心理感受”的那種傳統思維。群眾滿意度體現在群眾接受服務的“心理感受”。構建服務型公安機關是要通過著力營造服務氛圍，切實把讓群眾滿意工程常態化、科學化，真正把以民意為導向的原則內化為民警的自覺意識，盡可能考慮到各種民意需求，完善整改不到位的地方。

（三）維護社會穩定。解決一系列社會穩定問題也亟需以多元化民意為視角。從當前維穩形勢看，如何真正把“民意”牢牢掌控在手中，至關重要。“善治”就是要有好的政策和民意訴求渠道，要創造條件，允許批評和監督，從而進行民意研判，深入做好服務工作。

三、以多元化民意視角構建服務型公安機關的方法

服務型公安機關倡導的價值理念是以民意需求為中心，強調公共利益的實現。構建服務型公安機關不是公安機關大包大攬，越管越多，而是找準一定的實踐途徑，在可控范圍內，盡可能履行好自身的服務職能。

（一）問需于民。這是最基本的實踐途徑。我們的目標是以一個負責任的公安機關形象，積極主動地吸取民意，更加有效地回應群眾真正的需求。這就要求我們必須以公安機關的職責為基點，以自覺的態度，從工作中發現問題，落實措施，提升群眾滿意度。要把民意需求掌控工作常態化，積極主動挖掘和拓寬獲取民意的途徑，掌握不同區域、不同群體和不同時期的民意需求。可采用開門會客，上門征詢或從媒體、網絡論壇、信訪舉報中挖掘等方式收集民意需求信息，特別要重視110報警等警務系統中大量的群眾信息資源。信息的質量和時效，直接決定服務的質量。要把問需于民與問安于民、問癥于民、問苦于民、問計于民、問績于民有機結合起來。

（二）深度研判。研判的目的是發現問題，整改問題，最終是在掌握民意的前提下，提升服務的能力和實績。一是強化以信息研判指導服務的意識。雖然，當前公安機關從上至下都樹立起信息意識，不斷把各種社會資源信息納入公安機關信息系統建設，但是信息內容主要還是局限于打擊破案和預警防范等方面，服務類信息來源少、整合度不夠，對于服務措施的指導性明顯不夠，服務類信息研判意識需大力加強。二是盡快建立以信息研判提升服務質量的機制。如何結合以打擊破案和預警防范為主要內容的信息化建設，推進服務工作，其中職責、范圍和手段有待于進一步建立和完善。平湖市公安局“民情日記”的做法得到了各級領導的充分肯定，取得了一定成效。三是不斷強化民意需求信息預警研判。要強化研判意識，徹底改變缺乏深層次、全方位、多元化等高質量服務信息的狀態。四是切實改善采集信息不及時，轉化不及時的問題。信息具有時效性特點，超出時限，信息就會失效。如平湖市公安局全面收集有利企業發展的各類信息，及時傳遞涉企信息，特別注重經濟犯罪舉報咨詢中心建設，有效地幫扶了中小企業的發展。

（三）分類跟進。多元化民意的提出，就是以多元化為指導原則，按照研判指導的內容，按照分門別類的方法，強化跟進力度，提升服務效果和質量。一是實地考察。這是對決策層級的要求。基層公安機關各級領導要有感知民意需求的敏銳性，對于參謀部門提供的信息研判資源，要有自己的理解和思路，對待一些突出的治安問題，就要深入下去掌握最真實的民意，真正破解難題。二是決策共商。對于一些嚴重影響群眾安全感滿意度的民意需求，要邀請民意代表參與，把民意需求建議納入專項方案，提升不同民意層面的參與度。邀請的方式包括聽證會、辯論會、接待日、開放日等，當前要充分利用網絡功能，將方案公布于網絡，聽取網民意見，一方面修改完善，另一方面接受監督咨詢。三是公開評議。這其實也是陽光執法的要求。對于一些重大的服務改進項目，要善于利用公開評議的手段，讓群眾參與評議評價，把群眾滿意標準作為檢驗效果的根本方法。這樣做不僅可以滿足民意需求，而且可以起到擴大宣傳面和增加美譽度的效果。四是總結反饋。好的做法要延續升華，不足之處要總結汲取教訓，及時調整工作重點和措施方向。

四、以多元化民意視角構建服務型公安機關的拓展思考

（一）納入平安建設范疇。維護建立安全穩定的社會治安環境是構建服務型公安機關的首要任務。穩定是硬任務、是第一責任，發展是硬道理、是第一要務。沒有平安的環境，就沒有發展的可能，就無法完成保障民生重任。要以服務為載體提升平安建設實效。一是抓住重點，創建平安。充分考慮不同區域、不同群體和不同時期的民意需求，全面掌握轄區治安狀況，按照“老百姓最痛恨什么，就重點打擊什么；老百姓反映什么問題最突出，就集中整治什么問題；哪個階段治安問題較為突出，就集中哪段時間開展集中整治”，切實把注意力集中到廣大人民群眾關心的社會治安重點、難點問題上。近年來，平湖市公安機關針對“兩搶”（搶劫、搶奪）、“兩車”（摩托車、電瓶自行車）、“兩盜”（盜竊居民財物、盜竊單位財物）等犯罪案件突出問題，進行了有針對性地集中打擊和預警防范，取得了明顯成效，有效提升了群眾的安全感和滿意度。今年，根據嘉興市公安局黨委統一部署，結合平湖市實際，平湖市公安機關又把打擊涉企涉眾型經濟犯罪和打擊多發性侵財型犯罪（簡稱“兩打”）作為全年的重頭戲。二是圍繞大局，服務發展。在不違背現行法律政策的前提下，要大膽探索、勇于實踐，加大改革力度，不斷推出服務經濟新舉措，真正做到“經濟發展推進到哪里，公安服務的觸角就延伸到哪里，經濟建設需要公安機關提供什么樣的服務，就千方百計提供什么樣的服務。”針對欠薪逃匿事件多發現狀，平湖市公安局開展了深入調研，發現企業主惡意欠薪逃匿的是少數，大部分欠薪逃匿企業主系經營不善而陷入困境，為此，推出強服務、解企憂、保穩定幫扶中小企業八項制度，從幫扶、挽救和穩控角度，著力幫助企業走出困境、健康發展，“全力幫扶”也是欠薪逃匿預警防范機制建設的新理念，很好兼顧了企業、職工等各方面利益。三是考量民意，遏制風險。重大事項社會穩定風險評估制度已經成為地方黨委政府推進重大項目，堅持“穩定第一”原則的一項常態制度，在遏制群體性事件等維穩工作中起到重要作用。實踐也已證明，民意需求考慮得越多越全面，項目推進越順利，越有利于減少群體性事件風險，維護社會穩定。基層公安機關需要做的是，充分聽取各方需求，努力提升在風險評估過程中的話語權，把民意作為項目評估的重要考量指標。這也是服務大局和保障群眾權益的內在要求。

（二）納入文化建設范疇。文化導向的作用在于穩定價值觀。黨的十七屆六中全會闡述了文化改革的發展方向，公安機關要以此為指導，更加強調服務型公安機關的文化導向，更加突出多元化民意視角，深入開展公安文化建設。一是價值觀引領。什么是公安機關的價值標準？群眾安全、滿意就是公安機關成功的價值標準。要實現群眾滿意的最大化，需要充分考量多元化的民意，推出“最優化”的服務。二是領導力建設。首先要從領導層面樹立服務意識，把服務的價值取向牢牢根植于公安機關的“領頭羊”層面。其次，要以強有力的領導力打破舊有工作理念和模式，切實為基層減負減壓，讓基層民警有更多時間和精力來關注社情民意。再次，要不斷加強創優評先的導向作用，使民警將關注民意需求，開展優質服務與實現自我價值緊密結合起來。三是制度性強化。一種文化導向的建立必先有規定后有“自覺”。以往制度建設難以形成文化導向的關鍵是制度之間缺乏系統性和連續性，是一種“碎片”型的管理模式。因此在制度建設過程中，要一以貫之地強調服務這一核心意識，強化核心導向，保證制度的連續性。

（三）納入考核評議范疇。運用科學的考核評價杠桿來體現價值導向。在考核評議導向中，要樹立三個理念。一是否定的理念。對于不適應形勢發展的考核機制一定要敢于否定。以往，為追求群眾安全感和滿意度的高分，一些地方群眾“被安全”和“被滿意”等情況時有發生，漂亮的數據統計和群眾的真實感受難以統一，反而引發群眾的不滿。為此，要轉變理念。要真心誠意從群眾安全角度出發，更加自覺地注重“小案”的快偵快破，更加突出偵破及時性和整治快速性，最大限度減少群眾損失。二是辨證的理念。用辨證的觀點來強化考核。練兵思路要從“民警盼什么、民警缺什么、我們就練什么”轉變到“群眾盼什么、群眾缺什么，我們就補什么”，并改善考核體系，讓考核圍著民意轉，讓練兵圍著群眾需求轉。要把考核評價權更多地交給群眾，真正提升群眾的話語權，滿足群眾的監督需求。要把公安機關的服務職能想清楚，不斷分類細化涉及群眾安全感和滿意度的各個方面，有重點地強化治理和改善服務。如在群眾關注的夜間安全以及交通、消防安全等方面持續推出管控措施，在居民身份證辦理，出入境辦證，機動車上牌、年檢，駕駛證年審等各個方面不斷推出便民措施。當然，實踐證明的許多好思路和好方法也要繼承和發揚，不能一味不切實際地求變求新。三是動態的理念。根據民意多元化易變性特征，要有發展和動態的理念。要把群體、時空、地理等作為考量因素，真正把考核評價作為動力源和壓力源。這就需要預警研判的措施跟進，提出針對性考核思路。各個層級都要有自己的研判意識、研判機構和跟進舉措，既要注重大局的穩定性，又要顧及轄區的多變性，正確處理好局部與全局的關系，正確統籌好當前和長遠的關系，謀劃好靜態與動態的關系，因人而異、因事而變、因地制宜，因勢謀略。要暢通信息的報送渠道，甚至要開通“綠色通道”，時時處處留意民意、掌握民意。

（四）納入合作警務范疇。強調“合作警務”的關鍵是為防止公安機關警務壓力和權力的無限膨脹。公安機關應通過借勢、借力、借資源，不斷提升服務實績，有效防止顧此失彼、忙而無序而導致主業失控的現象，使各項工作得到互相促進。要尊重并指導第三方以及社會組織作用的發揮。

一是調動社會組織的積極性。專業社會組織有著專業的人才和專業的服務技能，是有效彌補公安機關服務“短板”的重要資源。許多社會組織有著良好的社會服務功能，通過他們可以有效緩解群體、家庭、社區和社會的許多服務需求，避免矛盾積累。這些組織能在民生需求和政府政策的傳導上發揮出公安機關沒有的優勢，是公安機關滿足不同民意需求的重要借靠力量。許多社會組織本身有著參與公安機關服務管理的迫切需求。要強化警察公共關系建設，尊重他們的參與積極性。

二是推動社會組織的有序發展。當前，社會組織參與公安機關服務管理的積極性并沒有被廣泛調動，甚至許多組織游離于政府主管部門與公安機關的管理范疇之外。對于這些組織，只要正確引導，就能為我所用，其提升公安機關服務管理能力和實效的作用不可小覷，但是，一旦掌控不好，也會走向反面。在廣泛吸取民意過程中，要善于排查各類社會組織與協會，幫助其建立完善的制度，并加強管理，提供平臺，以此作為緩解和解決社會矛盾，滿足民意需求的重要途徑，切實把大量的社會矛盾和問題化解在基層和萌芽狀態，維護社會穩定。

三是提升社會組織的實效性。對于一些沒有注冊登記的協會組織，不能簡單地以“非法”組織來看待他們，要善于利用他們的資源，延伸公安機關的一些服務管理的措施。只要公安機關做好指導和相應的管理工作，就能讓這些組織為我所用，為現實斗爭服務。當然，對于不守規矩的社會組織，則要依托相應主管部門加強管理，甚至禁止和取締。社會組織、協會如各類車友俱樂部、攝影協會、交友協會、愛心協會、驢友協會、培訓協會、讀書協會等都是可以充分利用的社會組織，公安機關不僅要積極向其拓展服務內容，還要主動參與并幫助他們辦好各類公益活動，把以多元化民意為主導的服務型公安機關構建不斷引向深入，為社會穩定提供堅強支撐。

［1］井敏.構建服務型政府理論與實踐［M］.北京：北京大學出版社，2006.

［2］包迪鴻，徐力.組織行為學［M］.杭州：浙江人民出版社，2007.

［3］許義平.公共服務的組織與分工——81890制度結構分析［M］.北京：中國社會出版社，2011.

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1674-3040（2012）03-0085-04

2012-02-20

傅金明，中共浙江省平湖市委常委、市公安局局長，本刊平湖市公安局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：田 禾）