論積極城鎮化進程中的問題與困境*

袁明寶 朱啟臻

（中國農業大學人文與發展學院 北京 100193）

十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年計劃的建議》提出積極穩妥推進城鎮化，堅持走中國特色城鎮化道路，把城鎮化發展戰略放在經濟結構戰略性調整的重要位置上。城鎮化道路是中國現代化發展的必然要求，對拉動內需和工業化的實現都發揮著重要作用。當前，我國的城鎮化率已達到近50％的水平，城鎮化進程取得了相當大的成就。與此同時，城鎮化在發展過程中遇到了很多問題，主要表現在兩個方面：一是城鎮化進程中的農民工享受不到市民待遇，農民工難以市民化；二是城鎮化帶來了大量失地農民的出現。中國城鄉二元結構的國情和現有的產業經濟結構是導致問題出現的宏觀背景，而當前實施的積極城鎮化戰略則直接帶來了農民工市民化難題和失地農民問題。因此，中國的城鎮化戰略要在符合中國經濟發展水平和國情的前提下穩妥推進。

一、城鎮化的現狀

城鎮化主要是指農村人口向城鎮聚集的過程，是實現現代化的重要標志。從2000年開始，中共中央十五屆五中全會就首次提出要積極穩妥地推進城鎮化進程，之后在每年的政府工作報告、中央一號文件中都會將城鎮化作為一個重點。特別是近幾年來，城鎮化進程不斷加快，國家對城鎮化戰略的探索也不斷深入。2009年底，中央經濟工作會議提出，“要以擴大內需特別是增加居民消費需求為重點，以穩步推進城鎮化為依托，優化產業結構，努力使經濟結構調整取得明顯進展”。2010年，中央一號文件又提出，要以戶籍、土地、社保等方面的制度創新積極穩妥推進城鎮化，提高城鎮規劃水平和發展質量，當前要把加強中小城市和小城鎮發展作為重點?！笆濉币巹澨岢雒鞔_目標，就是要在“十二五”期末城鎮化率達到51.5％。正是有國家政策對城鎮化的大力支持，中國的城鎮化水平在近十年來發生了巨大變化。據統計，2000年我國城鎮化率是36.2％，到2010年城鎮化率達到了47.5％，城鎮化率平均每年提高1.13％。［1］也就是說，城鎮人口從4.6億人增加到了6.3億人，年均增加1700萬。這樣的城鎮化進程在世界上是史無前例的，為中國現代化目標的實現做出了重大貢獻。

中國城鎮化水平的提高主要通過兩種方式：一種是大中小城市眾多就業機會吸納農村剩余勞動力進城務工，其中一部分人得以在城市安居下來；另一種是通過擴大城鎮面積和空間將留守務農人員納入到城鎮系統中來。這兩種途徑在目前的城鎮化進程中都產生了一些問題，也是造成當前城鎮化發展的主要瓶頸。對于第一種情況，源于中國戶籍制度的放松，大量農民可以憑借自身技術和能力到城市謀取生活，從而參與到城市經濟中的利益分配過程中；但問題是城鄉二元結構的“緊箍咒”依然存在，進城農民工很難享受到城市人所有的各種公共服務和社會保障，城鄉之間在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療以及土地、產權等方面的二元化制度在相當程度上依然存在，［2］因此進城農民工并沒有完全實現市民化。當前，我國城鎮化率是46.59％，而城鎮戶籍人口占總人口的比例只有約33％。這意味著有13.6％即1.28億生活在城鎮里的人沒有實現真正城市化。對于第二種城鎮化進程，大多是地方政府推行的單向度行動，城鎮化的主體—農民并沒有在其中發揮出自主性，這種城鎮化對農民來說基本上是被動的；農民即使在空間上轉移到了城鎮，但在本質上卻脫離不了農村和土地。因此，這兩種形式的城鎮化并沒有帶來也不可能帶來徹底的城鎮化，出現城鎮化率“虛高”的現象也就在所難免。

二、“被城鎮化”的農民工

農民工是我國城市化進程中形成的特殊群體，其產生邏輯在于中國城鄉二元分立的社會結構。從上個世紀八十年代開始，農民工現象初步形成，后來隨著國家戶籍制度的改革和人口流動政策的放松，農民進入到城市的門檻越來越低。近些年來隨著國家政策對農業投入力度的增大，實施“以工補農”、“以城帶鄉”的發展思路，大大促進了農業和農村的發展，農民生活水平得到很大提高，也促使大量的農村勞動力轉移出去。農民工的發展不僅為農民群體改善生活條件提供了機會，更重要的是為中國的現代化事業做出了貢獻，這主要表現在農民工進城大都是作為廉價的勞動力出現的，正是中國有著充足的、低成本的勞動力，才建立起來了中國經濟產業的基礎和競爭力。

農民工進城后被排斥在社會保障和公共服務體系外，難以實現市民化。據統計，到“十一五”末，我國農民工總數達到了2.42億人。農民工進城一方面是農民自身發展的需求，另一方面也是城鎮化的必由之路，更是國家現代化的需要。據中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》中指出，未來20年，中國將以每年2000萬人的速度，實現農民向市民的轉變。農民工進城作為中國城鎮化的一條路徑，有其可行性和現實性。對于可行性來說，農村社會中有一部分精英群體可以利用掌握的知識和技能，跳出農門，參與到城市競爭中去，并可以在城市中獲得立足之地。但現實情況是，能夠真正由農民變為市民的群體只是占了少數，大部分人很難在城市獲得穩定的職業和收入來源，不確定性對農民工來說是一種常態。對大多數農民工來說，存在著農民工與市民之間的一條“溝壑”，這主要表現在農民工進入城市后難以享受到市民所享有的各種公共服務和社會保障。具體來說，城鄉社會保障制度在保障水平和覆蓋范圍上都有明顯差距，農民工在勞資市場上的弱勢地位使其難以享受到醫療保險、失業保險以及工傷事故保險等待遇；另一方面，農民工在城市公共服務體系中處于邊緣位置，在子女教育、公共衛生、住房保障等領域都沒有達到市民化的標準。這就導致了農民工雖然在表面上進了城，但卻沒有享受到城里人該有的待遇，使我國的城鎮化大打折扣。中央農村工作領導小組副組長陳錫文認為“很多人是進了城，但沒有享受到市民待遇。人口的城鎮化滯后于土地城鎮化，這是亟待解決的問題”。［3］目前我國統計數據的城鎮人口中，約有1/4實際上并沒有享受到市民待遇。因此，農民工難以市民化就成了城鎮化繼續發展的瓶頸。

農民工在城市遇到困難后，難以回到農村社會，成為“非市民非農民”群體。中國當下的農民工大軍有很多是被迫進入城市務工的，因為農民工原先賴以生存的土地已經被征收或不斷減少，喪失了土地的基本保障作用，農民只能進入到城市尋求生活機會。然而，問題在于農民工進城后又享受不到城市的各種福利待遇，這就使得農民工群體處于社會中的尷尬境地，成為一種邊緣群體甚至是弱勢群體。在中國的城鎮化進程中，農民工群體是主要的生力軍，要使城鎮化水平得到順利發展就必須照顧這一群體的生活需求和生存機會。而在當下最好的模式就是農民工能夠留在城鎮，同時又能夠退回鄉村。這種進入—退出機制是當前形勢下城鎮化發展的必要保障。如果城鎮既留不住農民工，鄉村社會又沒有了農民生存的土地，那么城鎮化進程中的正面效應很快就會轉化成負效應，從而塑造出農民工群體這一影響社會穩定的力量。這種結局的出現很大程度上是因為城鎮化發展過快導致的結果。很多地方政府為了推進當地城鎮化的進程就急切地推動農民進程，主要方式就是征收農民土地以吸引資本或者工商企業進入。而農民在進城后面臨的卻是低工資、低保障的境遇，因為當前中國剩余勞動力眾多，經濟結構仍然以初級加工品為主，缺少利潤豐厚的高端戰略產業，就導致了勞動力市場價格不高，及城市服務業不景氣的結果，最終使得進城農民工并不能獲得體面、穩定的職業和收入來源，從而導致一系列經濟社會后果的出現。

綜上所述，基于中國國情的特殊性產生了城鎮化進程中獨特的農民工群體，這一群體是介于農民和市民之間的尷尬群體，很容易成為非農民非市民的階層。因此，為了更好地實現農民工的市民化，不僅需要在宏觀制度上做出改革和完善，如戶籍制度和社會保障制度等，使得農民工能夠享受到與市民同樣的待遇，還需要中國產業結構的不斷優化升級，只有在中國經濟發展到一定水平、產業結構實現升級的前提下，才能為進城農民工支付較高工資和福利待遇，從而使得農民工能夠在城市空間完成勞動力的再生產，實現市民化的目標。

三、城鎮化進程中的失地農民

當前，中國城鎮化水平的提高除了農民工自主參與到城市經濟發展過程中外，還有一個方面就是通過擴大城區面積來實現農民的就地“城鎮化”，這主要表現在近幾年不斷擴大的強征、強拆現象，使得農民與土地完全分離。農民工進入城市務工經商雖然暫時享受不到市民的真正待遇，但卻可以參與到城市經濟的生產、消費系統中去，能夠為城鎮化的發展做出一些貢獻。而正在全國如火如荼展開的城鎮面積擴充，卻只是實現了土地的城鎮化，而人口的城鎮化只是空談。據統計，在新一輪城鎮化中，農村土地特別是郊區土地被大量征用，多達4000萬—5000萬的農民失去土地，很多人變成了三無農民，還有一部分農民“被上樓”或“被城市化”。這種城鎮化的選擇路徑必然違背了城鎮化發展的本意，不僅沒有帶來城鎮化的加速發展，反而造成了農村社會中的貧弱階層以及農村社會中的不穩定因素。

城鎮化很大程度上變成一種土地的城鎮化，而缺失了人口的城鎮化。城鎮化進程必然伴隨著土地的占用和農民的進城，這也就是土地的城鎮化和人口的城鎮化，真正的城鎮化是要同時做到土地和人口的城鎮化。當前，我國正在加快進行的城鎮化卻只有土地的城鎮化，而忽視了人口的城鎮化。即為了擴大城鎮空間的面積，農村的土地不斷被征用，農民脫離了與土地的關系，成為無地農民；另一方面，這種城鎮化進程中的農民大都是被迫上樓和進入城鎮的，這就決定了農民在進入城鎮后很難享受到任何城鎮居民的待遇，而且農民在進城后會面臨著較高的生活壓力，在沒有土地的基本保障后，農民的生活成本遠遠高于農村，最終使得農民在進城后的生活質量下降、生活環境惡化。所以當下進行的城鎮化很大程度上是畸形的，其并不能為中國的真正城鎮化做出太多貢獻。

城鎮化的發展常態主要有兩種模式：一是依托優勢資源或者特色產業，不斷提高勞動力吸納能力，從而擴大城鎮建設速度和規模；二是利用靠近大中城市的區位優勢，依托大城市的輻射能力逐步擴大城鎮規模。而當前很多地方的城鎮化并沒有考慮這兩個前提條件，不顧當地的實際發展水平大力擴大城鎮化建設面積，這就使我們對城鎮化的目的和目標進行反思。為什么城鎮化在不能取得實際效益的情況下還要不斷進行，是什么因素促使中國的城鎮化建設在畸形運作？

就全國來看，通過擴大城鎮面積來實現城鎮化水平的提高，主要有以下幾個特點：首先，城鎮化的建設大部分是由政府和資本主導的行為，城鎮化的主體—農民并沒有參與進來，而是完全被排斥在外，甚至土地被征用、房屋被強拆。這種城鎮化建設是有違農民意愿的，雖然農民也愿意進入城市生活，但前提條件下是要給農民在城市生活下去的保障。而當前的城鎮化大都沒有考慮農民的需求和意見，只是成為地方政府和資本單向度的謀利行為。城鎮化發展蘊含著巨大的利益空間，地方政府在政績和利益驅動下勢必會加快城鎮化的步伐，而資本也同樣具有天然的謀利沖動，最終導致城鎮化成為地方政府和資本合謀的手段、工具。

其次，畸形城鎮化帶來了大量失地農民。地方政府雖然會給予被占地農民一定經濟補償，但這種補償并不能像土地一樣發揮長遠的保障作用。農民群體具有短視、理性算計的特點，在面對大額土地補償的誘惑下，大多數農民都愿意將土地拿出來以變現出貨幣效益。短期來看，這可以維持相對寬裕的日常生活，長期來看則斷送了農民再生產的資本和條件，農民成為無地農民。而這時農民在發生困難后只會向政府尋求幫助，也容易造成大量因土地問題帶來的上訪問題，增加了社會不穩定因素，并最終威脅到政府的合法性。

總之，在當前工業、商業和金融三大資本過剩的情況下，城鎮化進程本質上是地方政府與資本合謀以地套現的過程，是各方利益集團進行地租再分配的過程。這不僅滿足了上級政府要求的城鎮化建設指標和GDP考核任務，同時也滿足了資本追逐利益的要求。這種城鎮化進程就沒有考慮到地方經濟發展水平，很多地區的城鎮化根本不具備承接產業轉移的區位、產業配套和要素價格優勢，因此只能以犧牲農民土地來支撐城鎮化建設，［4］這種城鎮化進程必然不會長遠和可持續。因為農村的土地不僅能滿足城鎮化建設對土地的需求，更重要的是保障農民的基本生存。在當前農民難以進城定居享受市民待遇的情況下，土地成為保障其基本生活和生存的底線，如果農民再被強迫離開了土地，那么農民群體就會面臨著長遠的生存困境，使得生活境遇更加困難。失地農民的產生實際上就是當前積極城鎮化戰略的必然結果，這一戰略雖然為農民打開了一條通向城市的道路，但卻掐斷了農民返回農村的道路。這樣，農民被城鎮化后就不再可逆，即不能回到農村并從農業中獲取他們的另一半收入，勢必就更加依賴在城鎮的就業機會。但城鎮中的就業機會是相對有限的，不可能為每個農民提供就業崗位，而且中國當前的經濟結構主要集中在勞動密集型的加工制造業，對外貿經濟的依賴度極高，容易受到世界經濟波動的影響，一旦發生世界性的經濟危機，出口勢必減少，相當一部分加工企業就面臨著倒閉，最終使得沿海和大中城市的就業機會大幅減少。這樣就會產生一部分既不能維持在城鎮生活又回不到到農村的群體，他們就只能居住在城市中的貧民窟里，不僅生活質量大大下降，對社會的不滿情緒也會不斷積累起來。［5］據統計，印度有34％的無地農民，其城市化的數據增長就是依賴大建貧民窟的方式來實現的，而中國的城鎮化戰略就必須要避免這種結局的出現。

四、城鎮化：路在何方？

城鎮化確實是現代社會發展的必然結果，城鎮化的發展和實現也是中國社會發展和實現現代化的重要渠道。中國當前的城鎮化是在城鄉二元結構下展開的，也就是說農民群體仍然占了社會的大多數，要使城鎮化得以實現，只能通過讓農民上樓或進城等手段。然而要使農民上樓或進城，需要做好相應的配套制度改革，不僅是解決橫亙在城鄉之間的戶籍制度，更要建立起相應的社會保障體系和公共服務制度。只有將這些配套制度建設好，才能夠使得農民上樓或進城后有切實的生活保障，使其不再“下樓”或者回鄉無門。這只是在理想類型的角度上討論城鎮化的實現之路，而在城鎮化的具體實踐過程中卻嚴重脫離了這一前提基礎。因為現在進行的城鎮化大都是以犧牲農民土地為代價的，即通過拆遷、強占等方式將農民土地集中起來，這樣城鎮化率是提高了，但農民卻成為了無地農民。雖然上了樓進了城，但農民并沒有真正成為市民，沒有穩定的職業和收入來源，也沒有城市人可以享受的各種社會保障和公共服務，而且農民還被社會所歧視。最關鍵的是農民在進了城后沒有土地的基本保障，城市生活成本高于農村，農民生活比進城之后更困難。這樣，城鎮化實質上帶來的是農民生活環境的惡化而非改善，城鎮化率的提高也只能具有數字上的意義而全無現實意義。

城鎮化戰略要尊重宏觀的經濟結構和微觀的農民需求。就當前形式來說，農村人口數量仍然龐大，城鎮發展水平和基礎設施建設難以滿足農民進城的需要。第六次全國人口普查的結果顯示，居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68％；居住在鄉村的人口為674149546人，占50.32％。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮人口增加207137093人，鄉村人口減少133237289人，城鎮人口比重上升13.46個百分點。［6］雖然鄉村人口在不斷減少，但因其基數巨大，城鎮接收消化進城農民工的能力卻是有限的。據統計，現有一億五千萬農民工被包括在城鎮人口中但卻沒有享受到真正的城市人待遇。之所以出現這種結局主要是因為當前推行的城鎮化戰略忽視了兩個方面的問題，一個是中國宏觀的經濟結構和發展水平，另一個是農民微觀的生存需求。這樣的城鎮化只會將其作為謀利的手段，而沒有成為實現現代化的手段，也就使得相對穩定的城鄉關系不斷惡化。因此，城鎮化的發展要建立在城鄉協調良性互動的基礎之上?！笆濉币巹澃殉擎偦俣却_定為每年0.8％，這低于許多人的預期，但也是城鎮化理性發展的必然趨勢。城鎮化的發展不應建立在垃圾GDP和經濟泡沫化基礎之上，而應該在保證質量和民生的前提下穩步推進。

推行穩妥的城鎮化戰略，反對激進的城鎮化進程。當前推動中國城鎮化發展的主要方式就是推動農民上樓或進城，從而將農民占有的土地集中起來進行城鎮建設，但這卻不能從根本上解決城鎮化問題。在城鎮化進程中，地方政府和資本很容易形成合謀的利益集團，從中謀取利益或權力，農民在這一過程中只是成為利益受損者。一方面，農民被迫離開賴以生存的土地，不再能獲取穩定的農業收入，而參與到具有極大經濟風險的市場潮流中去；另一方面，農民工在進城后面臨著“就業無崗、社保無份”的尷尬處境，難以真正融入到城市生活中去。所以，中國城鎮化的未來發展之路不應再建立在犧牲農民利益的基礎之上，十二五規劃作出的實施穩妥的城鎮化戰略正是在這一方面的努力和探索。中國的城鎮化有著特殊的國情，要在尊重社會經濟發展水平的基礎上實施穩妥的城鎮化戰略。

城鎮化戰略要與新農村建設結合起來。城鎮化戰略并不是孤立的，而是一個系統性的工程。在建設有中國特色的城鎮化道路上，更應該考慮城鎮化的系統性。具體來說，就是指城鎮化進程要與新農村建設結合起來，從而實現城鎮和農村的協調、共同發展。城鎮化發展并不代表著農村社區和農民群體的消失，在中國存在著巨大農村人口的形勢下更是如此。發展有中國特色的城鎮化道路，不僅包括大中小城市和小城鎮協調發展，還包括城鎮建設與新農村建設協調發展。只有將這兩個協調發展結合起來，才能有望實現真正的城鎮化戰略。然而在很多學者和官員眼中，城鎮化就是代表著農村和農民的消失，在中國當前現實情況下，這種思路尤其不可取。因為，在當前中國的產業結構還未完成優化升級、“中國制造”還未變成“中國創造”的情況下，農民工不具有轉換成市民的產業基礎與經濟基礎，也存在著完成勞動力再生產的困難。所以，新農村建設要在城鎮化建設中發揮一定作用，實現農村生活條件的提高和基礎設施的完善，在這種條件下實現農村的就地城鎮化，從而解決城鎮化過程中產生的農民工市民化問題和失地農民問題。

［1］人民網［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/GB/1026/14353309.html.

［2］項繼權.城鎮化的“中國問題”及其解決之道［EB/OL］.中國鄉村發現網.

［3］http://www.chinanews.com/cj/2011/03-29/2937687.shtml.

［4］賈林州.我們需要什么樣的城鎮化［J］.綠葉，2011，（3）.

［5］賀雪峰.反對積極城市化戰略［N］.南方周末.2008-05-14.