權力經濟下的公共資源效率及其對策*

陳自芳

(中共浙江省委黨校經濟學部　浙江　杭州　311121)

一、權力經濟下行政主體對公共資源的占有沖動

所謂權力經濟也可以俗稱為“烏紗帽經濟”，是行政權力擁有者為達到特定目標與利益，憑借權力所掌握的公共資源進行運作的一種經濟，是與市場經濟相對應的另一種資源配置方式。即使在西方市場經濟占主體的國家，也或多或少存在行政權力主導的一部分經濟，突出體現為財政收入及國有經濟成分，但我們不認為其屬于權力經濟。一是其覆蓋的范圍較小，政府所掌握的僅占社會總資源較小的一部分。例如在美國，政府所支配的國內生產總值大約占10%。除財政收入外，其他資源，例如土地資源總體上屬于私人所有。二是政府使用的公共資源必須由全體公民的代表——議會以撥款法案的形式加以確認，才有權使用，而不是由行政權力擁有者任意支配。政府對于財政資源所能騰挪的空間是很小的。在這種嚴格制約下，國有經濟才不會蛻變為權力經濟。可見，越是民主力量強大的國家，權力經濟的比重越小。反之，越是集權程度高的國家，權力經濟的比重越大。

在我國，政府權力所支配的經濟具有以下顯著的特點：

第一，規模巨大并且對國民經濟的控制能力強。我國的國有經濟控制著國民經濟命脈，國有企業具有世界上最龐大的規模，并且基本不受到人大等民意機關的制約。在關系國計民生的如金融、石化、電力、鐵路交通和航空，以及重要資源的開發與利用領域，尤其是在高端服務業、意識形態領域國有經濟占據處于絕對支配地位。國有經濟的影響力極強，很大程度上能夠左右整個經濟。私營經濟只能在政府所允許的有限范圍內經營和發展。私營經濟同樣受到權力系統通過政治、法律、行政和經濟各種手段的直接和間接控制，廣義上從屬于權力經濟的體系。

第二，集聚財富的能力極強。國有經濟支配著全社會最主要的公共資源。從財政收入和使用看，雖然計劃內財政收入占國內生產總值比重可能并不如美國(25%左右，我國已超過20%)，但是各種計劃外的稅費則名目繁多，地方政府征收稅費的隨意性很強，基本上是無法統計其具體數據。尤其是城市的國有土地全部歸政府支配，農村土地名義上歸集體所有，但是由于土地征用的不規范，農民土地被隨意征用，轉為國有土地，政府所獲得的收益往往是土地征用款的幾十倍甚至上千倍。土地收益成為地方政府的主要收入來源。據統計，自21世紀以來，我國地方政府從土地獲得的收益已經遠超過同期正式的財政收入總量。

第三，對公共資源的使用較少地受到制約。中國各級政府對公共資源的掌握和運用，幾乎擁有無所不能的權力，具有很強的自由支配權。例如財政預算和財政決算名義上要經過人大批準，但實際上往往是做形式、走過場。各種名目繁多的計劃外、體制外收費，特別是土地財政所獲得的收入，其使用完全由主要政府官員支配，脫離于人大監督之外。

我們可以通過將權力經濟與市場經濟的比較，顯示權力經濟的主要特征(見表1)。

權力經濟的目標是實現掌握權力的集團的利益，在多數情況下是為了官員實現其政績。而當腐敗的官員掌握權力時，權力經濟就成為少數人謀取不法利益的工具。而市場經濟則是通過全社會資源優化配置，實現全社會的利益。因而在權力經濟下，不可能以資源利用的效率為前提，而是以官員的利益(包括營造官員政績和增加官員私人收入)為目標。

權力經濟實現的基礎是政府和某些實權者控制著相當大一部分的公共資源，往往可以不受監督地按照官員的意志進行運作，而在市場經濟的之下，公共資源的使用應該在全體公民或者其代表(如議會)嚴格的控制下使用，實際應用者受到嚴格制約。

權力經濟通常通過行政性運作加以配置和使用，其突出的特點是非公開性與強制性；而市場經濟下資源主要是通過市場交易和競爭行為進行配置，突出的特點是公開性和市場主體的自愿性，行政主體的配置要受到嚴格的制約。

由于權力經濟作為一種市場經濟下異化的資源配置方式，與市場經濟注重資源利用效率的本質屬性相對立，因而會干擾市場經濟的正常運行，產生資源錯誤配置及資源低效率利用的后果。由于公共資源一般由行政權力系統所掌握，因而在權力經濟下，公共資源的低效率利用就成為常態。

表1　權力經濟與市場經濟特征的比較

公有財產的實際支配權和收益權是各級政府，在各級政府又是由相應的握有實權的官員(一般是一把手)起決定性作用。于是公有產權的最終決策，是由作為實際控制者的相應級別政府主要官員的意志所決定。在政治體制中，一級政府或其相應官員的權利首先是由其“名義權力”在整個權力系統中的位置高低所決定，例如省長的權利高于縣長，省長所掌握實際權力及相應的公有資源就要比縣長多得多，但實際上同等級別的官員所能支配的公有資源的大小卻并不相同，這取決于很多因素，例如該官員的個人威望高低、在權力系統中的人脈關系、與上級政府和官員的親疏程度等等。個人威望和人脈關系越好，其實際行使權力的程度也越高，所能支配的公有資源就越多；與上級權力人物關系越密切，其能從上級獲得的公有資源也越多。

行政權力大小很大程度決定官員對公有資源支配量的多少，反之，官員實際支配的公有資源多少，又是衡量官員實際權力的重要標尺，也是其能夠獲得名義權力提升的重要基礎。其實際控制的公有資源越多，其在決策系統中的話語權就越強，也就更容易受到上級權力主體的重視。我們經常看到在同一個地區中，往往較大的縣的領導可以擔任地級市的黨委常委，并且被提升的機率也大得多；一個官員所管轄的地區和部門能夠取得的財政收入越多，官員的話語權也越強。那么衡量官員控制公有資源數量大小的標志是什么呢，顯然，地區的GDP總量及財政收入大小是一個基本衡量標準，GDP總量及財政收入越大，所控制的公有資源就越多，其升遷的機會就越大。這正是為什么在我們反復強調科學發展觀的今天，經濟總量“規模崇拜”總是無法杜絕的原因。在這種機制下，在很多政府官員眼里，在經濟發展中盡可能多地使自己和本級政府控制更多的公有資源成為基本目標，相反如何有效地使用這些資源實現經濟有效增長和為民眾謀福利的目的，反而成為其次的、甚至是無關緊要的目的了。

在一種缺乏對權力進行制約的半市場、半集權的經濟體制下，市場機制并不會阻礙權力的使用，相反卻可以被權力擁有者利用來作為獲取更多公共資源的工具。地方政府不斷強化資源配置的權力和對經濟活動的干預，使尋租的基礎在許多領域繼續保持甚至擴大，從尋租活動中得利的特殊既得利益者，有相當一部分在前期改革中曾經支持過改革。但是，當改革走到了半途，他們作為增量改革的獲益者，為了維護自己的既得利益，希望維持甚至擴大行政權力廣泛干預市場和經濟體制的“雙軌”狀態，以便繼續利用自己的特殊地位自由自在地弄權尋租，發財致富，而不愿繼續前行，去努力建立規范的、平等競爭的市場。正如社會主義市場經濟理論的奠基者吳敬鏈所說，目前已經出現了他本人在上世紀90年代指出的"規范化的改革往往被有些人說成是‘理想化’乃至‘保守思想’，而花樣百出的'尋租'活動，如鯨吞公共財富的‘產權制度改革’，圈地運動式的‘土地批租’，掠奪廣大股民的金融魔術等卻被這些人以‘改革’的名義歌頌備至，說那是足以富國富民的靈丹妙藥，瞬忽間就風行全國"的奇怪現象。

我國的地方政府既要以下級的身份"顧全大局"，不能搞“本位主義”，又要代表本地方的局部利益即來一點“地方主義”，在一切可能的場合，利用正常的非正常的、合理的不合理的、“可以理解的”和“不能理解的”等種種手段，為地方“爭”。這種形式上是向中央“爭取”實際上是向其它地區“進攻”的競爭，就是區際競爭的典型特征。不管這種“爭取”在理論上多么錯誤、實際中有嚴重的后果，由于在形式上它是一種“以權謀‘公’”而不是“以權謀私”(至多是一種“小公”、局部的“公”，或者是一種“大私”、本地方“全體公眾的私”)，所以，象這樣的“爭取”活動在省際中是可以沒有“后顧之憂”的。

我國改革開放之前的地方政府沒有自主的經濟手段可以運用，所能夠運用的最有效的手段就是“跑部錢進”，也就是討好那些擁有資源分配權力的部委，通過建立各種關系來獲得更多的資源。地方獲得資源的多少，不是和當地的經濟發展水平、戰略以及管理水平有關，而是和地方官員的關系網絡、談判力和談判手段、隱瞞和扭曲信息的能力等有關。很顯然，這種競爭并不能稱其為經濟學意義上的競爭，應該稱之為利益爭奪更為恰當。在分權制改革以后，政府和社會也在重構契約關系，市場化的進程使得資源開始流動，有了產品市場和要素市場，對地方政府來說，“跑部錢進”固然重要，但如果把別的地方的資源吸引過來，或者比別的地方爭得更多的資源，豈不是自己的政績會更好？在資源流動的前提下，地方政府如何才能實現這一目標呢？當然得采取經濟手段。最有效的辦法就是降低資源流入當地的成本。比如，招商引資過程中，通過提供優惠的土地、給予財政補貼和稅收優惠等等，來吸引外來資本。這是一種通過付出一定數量的公共資源來取得支配更大得多的社會資源的手段。地方政府之間的這一競爭是典型的橫向競爭。可見，改革之后，地方政府“兄弟競爭”的情形依然存在，但橫向競爭也日趨重要。只不過，這種橫向競爭要比國外的地方政府競爭有趣得多。由于獲取共有資源是低成本甚至無成本的，并且能夠獲取的越多，越是能力高的表現，因此所有的官員都爭相控制公有資源就成為共同的競爭目標，各種投資饑渴癥的表現，以及各種“釣魚工程”是最典型的：不管需不需要，合理不合理，先報上大計劃，拿下項目再說。在實施過程中層層加碼，從而達到盡可能多地占有公有資源的目的。

在低成本地獲取公有資源以后，對資源的使用過程，無論是否有效利用，甚至是否需要用，當事者通常采取的態度是必須盡可能地按時用完，因為如果不能在計劃期間內用完。人們會認為你實際上不需要那么多資源，就會對今后再次爭取資源控制權十分不利。即使所獲得的資源已經夠用，也往往要有意擴大建設規模，以顯示所取得的公有資源還不夠，從而為以后爭取更多的資源控制權奠定基礎。所以諸如“年終突擊花錢”、政府采購“買高不買低”等現象也就層出不窮，當然這種慷公家之慨的現象背后，恰恰隱藏著政府官員可以從受益的市場主體那里獲得各種回扣、傭金乃至賄賂的好處，導致腐敗叢生。越是腐敗，消耗公有資源的動力就越強。

二、權力控制下的資源利用低效率機理

在權力控制下的公有資源使用效率與官員對于資產的控制數量及其與官員私人利益的關聯性相聯系。其一，由于官員控制公共資源的目的主要是提高自己在政治體系中的地位而不是首先致力于有效地利用資源,在邊際效用遞減的規律下，官員越是能夠大量地支配公有資源，就有越多的資源可能被低效利用。其二，官員越是能夠從所支配的公有資源中獲得其私人利益，就越可能通過損害公有效率而獲取自己的私人利益，同樣導致公有資源的效率不斷降低。

如圖1所示，橫坐標為地方政府及官員對公有資源的控制和占有量，縱坐標所反映的是公有資源效益或官員收益。圖中的AB線表示公有資源使用的總收益，它應該是公有資源使用的效益，即為全體人民所享受的利益(圖中的CD線)，和在公有資源使用過程中官員私人獲得的收益(圖中的EF線)兩者的總和。可以看到，AB線理論上是一個持續上行的曲線，公有資源使用的數量越多，總收益也應該越高。

圖1　政府官員對公有資源的占有量與公有資源利用效率的關系

但是反映公有資源使用效益的狀況并非如此。由于政府官員以政績目標和私人利益為目的，無限追求占有公有資源，導致實際使用過程中公有資源不合理配置而效益的下降。圖中CD表示公有資源的使用效率隨著官員所占有數量的增加呈現倒U形曲線變化。即在初期，特定官員主體對公有資源占有量增加的同時，公有資源由于規模化使用，效益得以提高；但到一定數量(N點)后，公有資源由于被過多占有和使用，邊際效率轉而下降。圖1中的EF線表示官員的私人利益的變化，在N點之前隨著其所支配和管理的公有資產效率的提高逐步上升應該是合理的(如獲得的業績獎勵等)。但是在N點之后，其所管理的公有資產邊際效益下降，私人利益反而大幅上升。圖中EF線越往右越上翹，表示官員的私人利益越高。官員利用公有資源謀取私人利益，是公有資源效率下降的重要原因之一。在這里，N為官員使用公有資源的效率由上升到下降的臨界點，這一點也應是特定官員占有公有資源的適度數量。

如表2所示，我們以土地、財政、國有企業、礦產資源、自然環境及人文資源這些公共資源為例看權力經濟的特點，雖然產權形態各不相同，但是由政府作為產權代表，其產權不明晰是共有的特征。擁有一定權力的政府及官員為提高自己的地位，圍繞著資源的支配權進行爭奪，但卻并不真正對資源的利用效率負責，從而導致各種資源利用低效率的現象。

三、強化權力制約、提高資源利用效益的對策

(一)強化法律手段與網絡信息公開，通過公共問責以制約權力經濟

改變權力經濟泛濫的根本是強化對政府的制約，建立對于權力的嚴格問責制度。沒有對政府失職的懲戒，就不可能有政府對全體公民負責的行為。在西方國家已經形成了權力制衡的體系。直接路徑是由選民的選舉行為問責政府，選舉過程決定了政府官員的上臺或者下臺；間接路徑是由選民選舉的議會通過倒閣、彈劾、質詢和調查等程序問責政府的經濟責任。強制路徑則是通過立法和執法行為，用法律來制約政府的經濟行為。例如美國出臺了《政府績效和結果法》，采用績效和結果為本的管理模式，嚴格保障政府對于公共資源管理的效率。在我國，普遍采用的是行政問責，即由一個行政機構(通常是審計部門)來對另一個行政機構(平級或下級)進行經濟責任審計，對公共資源浪費行為進行問責。但實踐證明，政府之間的制約如同用左手砍右手，往往效果并不理想，官官相護現象層出不窮。借鑒西方國家的經驗，用法律強制和信息公開的方式來進行經濟問責，效果可能比行政問責要理想。

其一是運用法律手段制裁權力經濟所形成的公共資源損耗。例如在法國，官員的失職和行政損耗公共資源的行為一旦被公民舉報，根據法律會自動啟動調查程序，如果發生經濟責任，有關官員會被迫自動下臺，以免連累政黨名譽或使政黨敗選。法律也規定了各種預防措施，以保護公共資源。在我國，有待于制定針對嚴重經濟責任的更可操作的法律規定，例如應詳細規定政府或官員造成公共資產損失超過一定額度應給予怎樣的法律懲治等。

表2　政府力圖控制和爭奪的公共資源及后果

其二是信息公開。向全體公民公開浪費公共資源的現象，是最直接、有效的方式。例如美國國會1976年制定的《陽光下的政府法》要求一切行政會議除法定的例外情況，都應公開舉行，公民可以旁聽；而《電子信息公開法》的制定，標志著美國政府信息公開從被動公開變為主動向公眾發布信息。目前，通過網絡公開信息更是被廣泛應用，十分便捷和有效。近幾年我國的網絡輿情極為活躍，對于政府起到重要的制約作用，一些政府嚴重失職和損失浪費現象都得到了較有效的制止和處理。充分說明需要更好地通過互聯網等最為公開的方式鼓勵公民揭示浪費公共資源的現象。我國政府應該切實對于在網絡上公開消極和腐敗現象加以支持，以形成良好的社會氛圍，促進政府行為的規范和有效。

(二)將公共資源的利用效率與政府、企業領導人利益及社會地位掛鉤

針對公有資源占有量擴大過程中私人收益和公有資源使用效率的矛盾，應該在對官員行為的評價及升遷的標準中，大幅度地提高其使用公有資源效率的權重，使官員的私人收益和公有資源使用效率的變化緊密掛鉤，而不是決定于其對公有資源的支配量。這時，官員的私人收益曲線(見圖1中的EF線)就與公有資源的效益線(CD線)基本同步，在占用公有資源數量達到效率最佳點N以后，官員的私人收益因其支配使用了過多的公有資源而下降，官員就會改變其行為方式，停止進一步占有公有資源的行為，這就有可能改變傳統上因體制問題而形成的官員對公有資源占有量無限最大化的偏好，而是以效益為前提進行權衡，從而使官員對公有資源的

支配到達一個適度數量(N點)即適可而止。在圖1中，QF'線反映了官員由于過度支配公有資源、使用效率下降而導致私人收益下降的趨勢。事實上理性的官員不會長期這樣做，因而我們在圖中以虛線表示。這樣的制度安排可以改變公有資源在行政體系內被盲目爭奪，出現供不應求與低效利用并存的不合理現象，從而使公有資源得到合理配置。

(三)深化改革，形成產權明晰、利益機制突出的經濟運行體系，是抑制和消除權力經濟負面效應、有效利用資源的保障

在各領域進一步完善公共資源產權實現形式，同時促進公有制企事業單位的改革，明晰經營管理主體對公有產權的責任，以產權利益為動力形成集約化生產和資源有效利用的良好機制。只有當真正能夠代表產權利益的經濟主體有效運作時，權力主體才不能為所欲為地占有和支配公共資源，集約化利用才有根本的基礎。值得重視是如何完善公共資源產權利益的實現方式。在發達國家廣泛實行的資源稅，就是通過對開采利用自然資源的市場主體征稅的方法，實現國家在資源上的產權利益，同時形成對開采利用當事人的行為制約，避免其濫采濫用資源。應擴大資源稅征收范圍，將那些必須加以保護開發和利用的資源都列入征收范圍；以資源消耗量為計稅依據并適當提高單位計稅稅額，同時制定必要的鼓勵資源回收利用、開發利用替代資源的稅收優惠政策，使資源稅真正成為發揮環境保護功能的稅種。

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