“單位回潮”現象分析：成因、效應與對策*

湯明磊

（南開大學周恩來政府管理學院 天津 300071）

單位制度是中國特色基層社會重建的重大創造，也曾是我國計劃經濟時代的重要表征。自上個世紀八十年代以來，隨著改革開放的不斷推進，單位組織原先承擔的作為“小福利國家”的各項職能有一部分開始逐漸轉向社會。學界認為總體趨勢“由于民營企事業單位的蓬勃興起，以及國有企事業的非單位化和成建制地取消，單位社會的逐漸萎縮和差地瓦解只是時間問題”，［1］然而轉型期內復雜多變的情況往往令人始料未及，近期的一些事件表明原先的單位體制呈現出較為明顯的回潮現象，這究竟是逆改革而行的回頭路，還是“否定之否定”的提升之路，面對這樣的現象進行客觀的分析與反思是必要的。

一、單位及單位回潮概念

本文討論的“回潮現象”下的單位并非一般意義下對工作單位的略稱，而是政治學意義上的“單位”，具備“基層”法人身份、獨立財務核算系統、全民或集體所有制、一定的行政級別及配置同等行政規格的中共基層委員會等五項特征要素。［2］在傳統單位制度下，國家通過單位覆蓋社會，以此形成國家與社會之間的基本重合關系。

需要指出的是，所謂的“單位回潮”現象并不是傳統政治學意義上單位數量的明顯回升，大量國有和集體企業經過改制、事業單位經過企業化改革后已達到了政府在短期內大幅減少傳統單位體制下單位數量的目的。這里所說的“單位回潮”主要指的是單位在改制過程中向社會交還的那部分職能的回歸以及隨之而來的社會人向單位人身份的再次轉換，具體包括職工福利分房、醫療保險、托幼機構、子弟學校等各種福利的回歸與擴張。

二、單位體制回潮現象概述

（一）社會—政府職能的回歸與加強

“回潮現象”主要指的是單位原先轉移給社會的部分職能重新由單位予以擔負，具體表現為政府鼓勵集體與企事業單位開辦托幼機構、鼓勵或默許單位自建房建設以及公立醫院的重建等諸如托幼教育、住房福利與醫療保障各項職能的復歸趨勢。

這樣的復歸趨勢在近年來表現得尤為明顯。在教育部、財政部于鄭州聯合召開的國家學前教育項目工作會上，教育部就要求各地在推進實施學前教育項目過程中，把擴大普惠性資源作為城鎮學前教育發展的著力點，盡快研究出臺針對集體、企事業單位辦園、普惠性民辦幼兒園的具體扶持、獎補政策，再次明確提出鼓勵企事業單位辦幼兒園，并將其提到了普遍性、權威性的高度。而類似的鼓勵單位蓋保障房、自建房的“福利分房”回潮現象也是不斷出現。

（二）社會人向單位人的再回歸

在職能的復歸后，人員“向單位內”的流動也表現出越來越明顯的趨勢。近年來政府、國企、事業單位的報考人數逐年攀升，吸納的應屆畢業生就業人數也呈現較為明顯的上升趨勢。相較于民營企業、外資企業和自主創業等就業方向，政府與企事業單位在應屆畢業生的擇業去向中顯現出更為鐘屬的優勢地位，選擇財政供養機構的越來越多。下表是歷年國家公務員報考人數與招取比例的情況，報考數量明顯呈逐年上升的走向。

歷年國家公務員報考人數與招取比例的相關數據一覽

縱觀單位制度的變遷歷史，造成單位體制開始轉向弱化的重要轉折點在于70年代末、80年代初，上千萬知識青年返回城市，60年代中期的嬰兒潮也陸續進入就業年齡，使政府面臨嚴重的就業壓力，原有的單位體制根本無法將其全部容納；而應運而生的體制外企業更具活力和前景的發展機制導致了精英人才大量向體制外流失，老弱病殘則滯留在單位內享受勞保和福利，使單位背上越來越沉重的包袱，從而開始走向弱化之路。

時至今日，反對單位“大而全、小而全”的聲音言猶在耳，然而經歷了九十年代創業熱潮后的民眾，擇業的方向已漸漸向體制內單位部門回歸，自然地形成了單位體制回潮現象的社會基礎。

三、“回潮現象”深層原因解構

（一）隱性福利下的“洼地效應”

福利具有洼地效應，從經濟學理論上講，“洼地效應”就是利用比較優勢，創造理想的經濟和社會人文環境，使之對各類生產要素具有更強的吸引力，從而形成獨特競爭優勢，吸引外來資源向本地區匯聚、流動。

九十年代初期國企、事業單位與政府機關曾遭遇過短暫的福利削減期，后迅速扭轉，以其獨厚的福利資源產生的洼地效應吸引經歷創業熱潮后人群的流向，由于傳統意義上的單位內人數的回歸與不斷上升，導致單位不得不收回一些已轉向社會的職能。

究其深層原因，還是歸因于市場化不徹底，計劃經濟模式尚未徹底扭轉，我國改革開放多年來，政府在競爭性領域的退出這一戰略從決策到實施必然有一個過程，退出是逐步的，不可能一蹴而就，國有企業從競爭性領域退出尚在實施過程中，國有事業單位從競爭性領域退出當然也需要時間和有關政府部門來組織實施。

因此在個別部門，如政府機關、高校、部分事業單位、大型國企等，存在著很多隱性福利，表現在福利房、醫療保障、子女上學等。而改革不徹底的原因則是因為單位組織生存的基礎沒有動搖，單位組織仍然處于一種行政隸屬關系體系之中，政府依然對單位組織領導的任免權有強有力的控制。

（二）矯枉過正后的過度市場化

事業單位改革的背景源于上世紀80年代后期政府財力無法應對單位的持續投入所導致的政府壓力，即單位改革的初衷是為了減輕政府財政負擔，這就為改革的不徹底性埋下了伏筆。

在改革的過程中，由于過渡期內（準）公共產品與私人產品的范圍快速變動，導致準公共品的政府和市場提供界限不易劃分，加之政府為了彌補部分事業單位改制損失而允許一些事業單位收費。由于一些地方政府為了追求速度效應，具體工作的實施過程便略顯粗糙。某些服務性質已發生改變的事業單位被轉制成企業，或者保留事業單位性質但實施企業化管理，甚至有一些仍應承擔社會公益型事業的單位為逐利乘機混淆概念，加大經營行為的力度，削弱甚至完全拋棄社會公益目標。

大多數單位在事業單位改革過程中由于政府部門過快過急，為了減輕財政負擔取消對一些單位的財政撥款，改為經費自籌，從而被迫采取了營利性指標。政府有關部門作出這一安排并非根據其公益性大小，而是根據其在市場上的“適應”和“生存”能力，于是出現了不應市場化的機構卻被推向了市場，如浙江、江蘇等地將原國有醫院拍賣，轉制為民營醫院。作為承擔一定社會公益職能的國有醫院不復存在以后，如果又沒有相應的機構能提供這樣的服務，就會成為“回潮現象”的誘因。

（三）保障性政策體系下的默許通道

市場化的不徹底性是導致隱性福利在財政供養機構長期存在的主要原因，然而，政府制定的多項保障政策體系對各種隱性福利的長期默許也是形成單位回潮現象的具體誘因之一。一九九八年國務院下發的《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》（又稱23號文）就規定在符合城市總體規劃和堅持節約用地的前提下，可以繼續發展集資建房和合作建房，多渠道加快經濟適用住房建設，為“集資建房”留下默許通道，在高房價的背景下，部分大型企事業單位的“自建經濟適用房”開始引起廣泛關注。07年初，財政部和國家稅務總局出臺的《關于單位低價向職工售房有關個人所得稅的通知》，也被看作對單位自建房的默許。

目前大部分購置型保障房被不同程度“吃財政飯”的單位，如國家機關、部隊、大學、國有企業、事業單位團購或安排自建，而這些單位的工作人員絕不屬于社會上的低收入階層。現行政策體系設置了多種保障性住房類型，似乎公允地對應了不同收入群體，實際上更多地是迎合形形色色的所謂“夾心層”的訴求，導致保障資源使用分散，喪失了對“保障基本需求”原則的堅持，從而迷失了保障制度的核心目標。

四、“回潮現象”積極作用評析

（一）擴充優質資源

自政府將傳統單位的某些職能轉移給社會，由“計劃”轉為“市場”后，政府對轉移后的職能的經費投入等便大幅縮減。加之市場競爭日趨激烈，物價指數不斷攀升，一些職能的履行對民營私營者來說困難重重，僅有的一些優質社會資源又被各種有“關系”的人壟斷，單單贊助費就高得驚人，這些情況的發生使得政府不得不將轉移出去的職能暫時又接回手中。

以學前教育為例，在大中城市的部分優質公辦幼兒園招生中，“條子生”數量占有相當比例，甚至會出現一所招120人的幼兒園收到的各種關系條子多達400張的現象。學費贊助費也是漲幅驚人，中國學前教育發展戰略研究課題組一份研究數據表明，我國財政性學前教育經費占GDP的比重10年間一直維持在0.03％至0.05％之間，而與之形成鮮明對比的歐盟19國的學前教育中，學前教育經費在其GDP中的比重平均為0.5％，相當于我國的10倍。還有很多的公辦幼兒園在改制進行時中，或民營化或公辦民助。學前教育始終處于我國財政結構的最邊緣，并在進一步邊緣化。

在社會資源不足的情況下，交由有能力的機關單位、大型國企擴充一些相對優質低價的社會資源，至少可以解決單位內部人員的一些社會需求，在一定程度上起到緩解資源緊缺矛盾的作用。

（二）調節市場價格

在市場經濟體制建立的過程中，相對應的一些監管體系沒有及時地加以完善。隨著我國經濟發展水平的提高，民間資本的數量經過累積而變得龐大，然而由于利益最大化的驅動，民間資本仍缺乏多元的投資途徑。單位在向社會推出這些職能后，相應地在公共供給上也會大幅減少，一些社會資源的稀缺與物價的上漲更加劇了開發商在開發與銷售的過程中盡可能地提高價格等類似現象的發生。

以房地產市場為例，在高房價的背景下，部分大型企事業單位的“自建經濟適用房”開始引起廣泛關注。以遠低于市場的價格出售給內部職工的住房，在當事單位口中被稱之為“自建經濟適用房”；但有房產商則指其實為“福利分房”回潮。實際上，這種單位自建房在全國不少地方均存在。專家指出，從1998年以來，官方的政策始終為這種住房“留有口子”。而在全國高房價的背景之下，這一“公開的秘密”始為人所關注。

雖然像住房職能這樣回歸單位，在監管和執行的過程中可能會出現種種弊端，也不能簡單地界定為雙螺旋式的改革上升或是“回到原點”的徒勞無功，值得肯定的是，這樣的“回潮”至少可以在一定程度保護市民免受高房價之害，進而起到調整市場價格，影響房地產格局的作用。

（三）加強社會控制

透過福利分房、企業辦園和醫改回潮，是單位原先推向社會的職能的一項項回歸。相應地，“單位人”也由單位—市場的多元依賴結構在一定程度上重新轉回單位一元依賴結構。市場經濟發展初期，一下子將過多的職能拋給社會，勢必會造成一定程度的混亂。舉例來說，目前我們事業單位橫跨了政府部門、競爭性企業、社會公共服務等幾個部門，諸如會計事務所、法律事務所、銀行監督管理委員會、某個奶業集團等都屬于事業單位性質，這就違背了政府舉辦事業單位的初衷。矯枉過正后的適度收回職能，加之未受動搖的強有力的行政單位隸屬體系，有利于政府把握對社會的引導方向，在一定情況下能更有效地保障民生。

五、“回潮現象”負面效應探究

（一）加劇分配不公

由于單位體制松動而凸顯的“單位主權”現象，使得政府、單位、單位人之間的依賴出現了程度上的不均衡，某些單位占有的資源不減反增，資源的分配很大程度上以單位為邊界，不同單位對其成員利益的提供常常是差異較大甚至差異懸殊，這也即是“三大差距”中的行業差距問題。

對處于一些福利較好的單位外的“社會人”，這樣的差距尤為明顯。對他們而言，“單位回潮”對改善他們的資源獲取方式與途徑沒有絲毫助益，甚至使得原本的“經濟問題”演變成了“特權問題”。在土地公有制的名目下，各行政機關和企事業單位長期無償或極低價占有土地使用權，事實上成了“土地單位所有”。缺少地價機制的約束，單位往往申請占有更多的土地，許多所謂的公辦機構，事實上都成為單位的“自留地”，從而對單位外公民的權益造成了損害。

例如目前的自建房政策雖然能在一定程度上緩解部分人的需求，但在具體執行過程中卻漏洞不斷。這種住房作為對困難職工的補貼措施，在實際中卻成為了新形式的福利分房，甚至因其低價使房主獲取了巨大收益。廣州有媒體報道，少數單位職工，將分配的自建房轉手，贏利最高可達上百萬元。從保障制度的理論邏輯上講，設置“購置型保障房”有不合理的因素存在。設立住房保障制度的目的，是對最困難的、自身無法按照市場價格解決“基本住房需求”的社會成員進行救助。但是一旦能夠按照市場價格解決自己“法定基本住房（標準）需要”的，就不應再成為亟需保障的對象。

（二）滋生特權尋租

單位部分社會職能的回歸導致了單位領導的行政化及其對社會資源壟斷的回潮。政府公共財政的責任，就是通過二次分配，建構醫療、住房、教育、勞保等社會保障機制，讓企業健康運行；即便是吸納使用社會資金，也是要通過市場機制和監管，讓流動資金積聚起來投資公共服務。如果公共資源分配上投入不足，開放社會資金投資匯集缺少辦法，在一次分配時就以企業能力進行資源的自我分配，勢必會加強單位領導的“特權”。

受計劃經濟體制影響，我國傳統意義上的單位仍依據主管機關的地位高低，分為中央、省、地、縣等級別。在生產要素上實行“差別待遇”，在生產關系上則保持嚴格的控制。由“單位主權”導致的腐敗產生的主要體制性原因就在于疊床架屋的機構、多頭管理和限價政策帶來的尋租空間，使掌握短缺資源的官員大肆利用手中的權力進行設租。通過尋租活動，部分人得以擁有稀缺資源，并進一步成為準身份化趨勢的受益者和支持者。

（三）固化階層流動

當代中國社會階層分化的基礎性推動力量，是改革所帶來的所有制結構的多樣化及隨之產生的分配形式的變化。這種變化帶來的是自流動資源起包括流動空間乃至流動人員的全面而深刻的變遷，市場經濟的發展打破了單位制全面歸屬關系，使階層間流動得以進行。

然而，最近“準身份化”趨勢的回潮導致單位部分社會職能的回歸，由此引起的后果是流動資源的削減和固化資源的增加，這樣的變化會相應地引起流動空間的削減，最終造成流動人員數量的減少。人事關系、戶口、組織關系、住房分配等本就未得到徹底解決的阻礙社會流動的“柵欄”在這次的回潮中反而得到一定程度的加強。這種由職能的增加導致人員回歸的回流必然會影響到即將擇業的人群選擇，從而導致單位外流動人口的持續減少。

（四）延緩公共服務體系構建

目前，我國日益擴大的公共服務需求和嚴重不足的公共服務供給形成矛盾，這種不足來源于政府公共財政對基礎設施與社會投資的過多關注。經濟社會轉型期階層關系的變化實質上意味著公共服務對象的變化，如何確保不同階層的公民在經濟、政治和社會地位等方面“有尊嚴”的平等，［3］并建構面向全體公民的統一化公共服務體系成為各級政府面臨的新課題。

單位部分社會職能的回歸導致分配方式由二次分配轉為一次分配，在一定程度上使不同階層、不同行業和不同群體間收入差距擴大的趨勢得以加強，雖然在實然層面實現了部分統一，卻違背了應然層面上財權與事權、財力與職責的匹配，違背了“以服務限差距”的總體思路。某些單位的福利特權使得不同群體間的公民獲得的公共服務嚴重不均衡，有些已經獲得了較為完備的支持性公共服務，而部分卻連基礎性公共服務還未獲取。

六.對策分析

（一）剝離不合理的單位福利特權

由于市場化改革的不徹底性與隱形福利特權的長期存在，“單位回潮”屬于正常的顯現。雖然單位特權滋生問題可以由強有力的監管得到緩解，但終不是根本解決之道。應考慮從源頭上解決單位特權問題，最終單位不宜直接承擔教育、醫療、住房等資源的福利分配問題，完成從“管理型單位”向“利益型單位”的轉變。

目前只有效益好的機關單位、大型國有企業具備優質、低價的福利資源，縱然可以進一步強化它們自身的吸引力，可對社會和市場而言，卻只能是增加不公，離社會資源均衡化越來越遠。而單位特權的獲取，最終來源于政府的授權。在授予相關單位一定職能后，政府也需要明確這只是暫時順應形勢的權宜之計，是一種緩沖與過渡。即使在過渡期內也應加強監管和審批，細化操作流程，限定單位內特殊困難群體，嚴禁單位利用“口子”和“邊界”大行特權，為內部員工謀取過多福利。

（二）加大民生投入、轉變職能，建設服務型政府

雖然當今過渡期內社區功能缺位、社會保障機制尚不完善，然而單位問題最終解決之道仍在于加大財政對社會保障與教育、醫療、住房等方面的民生投入，進一步拓寬社會保障資金渠道，在增加財政投入的基礎上，積極探索國有資產收益擴充社會保險基金的操作方法。

從長遠上，中央政府應該把社會保障和民生工程逐步統一起來，“以服務限差距”，合理搭配稅收返還和轉移支付政策，通過建立普惠性公共服務體系來保證社會資源的均衡化方向。

與此同時必須加強機制設計與監管，比如使單位自建房盡快納入地方社會住房保障體系，使其經濟適用房的功能真正落實，也使民眾能切實享受到公共服務體系帶來的惠民之處。

單位體制同構性的弱化與單位組織唯一性的衰減，的確意味著社會的發展已經出現了突破單位體制的跡象；然而，正如近期出現的“單位回潮”現象一樣，單位體制的遺留影響還在存續，我們顯然不能對這種突破估計過高，要適時地合理地將單位的職能一項項還給社會，而不是在“弱化”與“回潮”間搖擺不定，政府需明確自身的目標，建立健全公共服務體系，真正實現間接管理。

（三）按公益程度進行事業單位改革

雖然社會公益事業主要由政府提供，但政府也不應排斥由其他的組織來承擔一定的職責，如非營利組織是對政府職能的補充。在投入資金不完全充裕的情況下，如果根據產品和服務的公益性的強弱對公共產品來進行劃分，公益性強的產品采取直接組織，公益性相對稍弱的產品進行間接組織（交由非營利性組織），能使政府在繁復的改革過程中理清頭緒，將分別承擔行政職能、生產經營和公益服務的單位予以區分、保留和改制。

七、結語

單位制度變遷的過程是改革開放的縮影，也是中國社會“從身份到契約”主導性運動的寫照。中國在加快步伐向“契約社會”轉型的過程中，教育制度、公務員制度、選舉制度的改革，無不在削弱身份的優勢，使利用身份獲取利益的余地大大縮小。［4］然而，單位回潮現象卻似乎預示著“從契約到身份”回流趨勢的加強。

任何社會都會是一個契約與身份共存的復合體，它不是非此即彼的，而是或多或少的。“從契約到身份”在這樣的背景下作為一種彈性補充適時的出現，是一種正常的現象，然而本文界定意義下的“單位回潮”現象不應該成為“從身份到契約”運動大背景下的一種持續性的所謂以保持公平為歸旨的輔助，原因在于其實質是單位隱性特權的固化。在正視單位制度仍保留的巨大影響力的同時，政府真正應該完善的是市場經濟體系與民主法制建設的進程，盡可能地彌補和消除契約制度上的剛性缺陷和文化上的柔性障礙，用手中的權力和資源，為社會提供更好的服務和保障。

［1］華偉.單位制向社區制的回歸——中國城市基層管理體制50年變遷［J］.戰略與管理，2000，（1）.

［2］朱光磊.當代中國政府過程（第三版）［M］.天津：天津人民出版社，2008.247.

［3］朱光磊.城市公共服務體系建設綱要［M］.北京：中國經濟出版社，2010.39.

［4］朱光磊等.當代中國社會各階層分析［M］.天津：天津人民出版社，1998.40-41.