關于檢察機關參與加強和創新社會管理幾個機制的研究

文◎劉鳳強

關于檢察機關參與加強和創新社會管理幾個機制的研究

文◎劉鳳強

全方位發揮檢察職能積極參與加強和創新社會管理是各級檢察機關緊迫而重大的現實任務。根據有關文件精神，檢察機關參與加強和創新社會管理的途徑具有多種可能性，在本文中筆者選擇了檢察建議、專項監督工作機制和鄉鎮檢察室的設置等三個機制進行研究探討，寄希望于對檢察機關參與社會管理創新提供一個視角，以供參考。

檢察建議——社會管理創新的“助推器”

檢察建議是檢察機關在新的時代背景下，參與社會管理創新的一個重要的切入點,一個有效的途徑，對于強化有關單位內部管理，堵塞制度漏洞，加強內部制約監督，促進公權力依法規范行使，有序推進社會管理創新具有重要作用。

但是從實踐看，檢察建議在運行過程中還存在一些不容忽視的問題，制約了檢察建議作用的發揮。一是從檢察建議的適用范圍上看，存在適用不均衡，尤其是重職務犯罪方面建議，輕刑事犯罪方面建議。二是從檢察建議的層次上看，存在重個案建議，輕類案建議，特別是對高層檢察建議重視不夠。三是從檢察建議的作用上看，往往是流于形式，做表面文章。

為了破解檢察建議在實踐中存在的問題，充分發揮檢察建議在加強和創新社會管理中的警示、預防、督促、規范等作用，筆者提出如下建議：第一，實施法律保障，確立檢察建議的法律地位。國家立法機關應當盡快在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中，增加將檢察建議權納入人民檢察院職權范圍的規定。同時，該法還應當界定檢察建議權的概念，并明確履行該項職權的對象范圍、適用程序和方式、建議書的內容、落實保障和補救措施等相關事宜。條件成熟時，應考慮在其他有關法律和法規中，對檢察建議作出具體規定，明確規定被建議單位在接到檢察建議后作出答復的時限、方式、答復的事項、異議的補救措施和無正當理由拒絕應當承擔的責任等內容。第二，注重檢察建議的質量。要深入調研，增強檢察建議的針對性。要注重分析，確保檢察建議的準確性。要加強回訪，確保檢察建議的實效性。第三，完善對檢察建議工作的考核機制。一是把檢察建議考核從目前的對職務犯罪預防工作考核中單列出來，作為一項單項工作對院進行考核，單獨制定考核細則。二是對高層檢察建議設置預警線，明確必須完成的件數。三是在被建議單位對檢察建議是否重視、是否研究整改，整改效果如何等環節加強研究，科學設置考核規則，防止檢察建議弄虛作假。

專項監督工作機制——推進社會管理創新的重要載體

2011年12月1日最高人民檢察院印發的《關于充分發揮檢察職能參與加強和創新社會管理的意見》第9條意見中指出：“完善專項監督工作機制，圍繞農村土地征用、城鎮房屋征收拆遷、企業改制、涉農利益、教育醫療、社會保障、環境保護、安全生產、食品藥品安全、城市公共服務管理、涉法涉訴等方面群眾反映強烈問題，有針對性地加大法律監督工作力度?！惫P者查閱了大量資料，目前對專項監督工作機制的定義幾乎沒有描述。筆者認為專項監督工作機制是指檢察機關立足自身監督職能，針對社會上群眾反映強烈某一特殊領域或某一特殊問題，采用專項活動、預防調查等特殊手段，有針對性的開展法律監督的專門活動。專項監督工作是檢察機關依法行使法律監督權的重要體現，是保障經濟平穩發展的客觀需要，是促進依法行政的必然要求，是積極回應民生訴求維護群眾切身利益的有效措施，是深入推進三項重點工作特別是社會管理創新工作的重要載體。

通過到目前的司法實踐看，筆者認為檢察機關的專項監督工作機制應至少包括兩項內容，即專項活動和預防調查。專項活動主要是從宏觀角度上開展的專項監督，特別是指全國檢察機關緊緊圍繞中央的重大決策部署，完善和落實檢察工作服務大局的措施，積極參與和深入開展的一系列專項工作。如近年來開展的嚴肅查辦危害民生民利瀆職侵權犯罪專項工作、打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動、對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件專項監督活動、工程建設領域突出問題專項治理、國土資源領域腐敗問題專項治理、商業賄賂專項治理、嚴厲打擊“地溝油”違法犯罪專項活動、預防和查辦干擾、破壞選舉職務犯罪專項工作、保外就醫專項檢察、看守所械具和禁閉使用情況專項檢察、“維護人民群眾合法權益、解決反映強烈突出問題”專項檢查活動等等，對于保障民生民利、維護社會穩定、促進經濟平穩發展，規范社會管理起到了舉足輕重的作用。

而預防調查則主要是從微觀的角度開展的專項監督，具體指檢察機關為了準確把握職務犯罪的成因、特點和規律，尋求有效的治理對策，針對一定領域、系統、單位及其權力運行中容易發生職務犯罪的危險環節而實施的實證研究、綜合分析等有關活動。其目的是及時發現導致職務犯罪發生的體制、機制、制度和管理監督等方面產生的原因，把握職務犯罪的變化趨勢和發案規律，向有關領導機關和管理部門、單位提出改進建議和預防對策。筆者舉一個實證的例子來說明預防調查在促進依法行政，規范社會管理方面發揮的重要作用。在某縣，由于采砂活動存在不規范的問題，發生了幾起溺水死亡事件，造成了不良的社會影響。針對這一現象，當地檢察機關主動出擊，在積極初查是否存在瀆職犯罪的同時，開展了關于全縣河道采砂情況的預防調查。通過深入采砂場、走訪相關部門和溺水死亡當事人家屬等調查手段，發現采砂業主違反禁采制度，沒有及時回填沙坑是造成溺水死亡事件的主要原因。根據這一情況，檢察機關及時向當地水務部門發出了嚴格辦證從源頭遏制無證開采、加強監管從過程中防范違規違法、加大行政處罰力度及時糾正違法行為的檢察建議。當地水務部門高度重視檢察機關的建議，采取一系列措施加強對全縣采砂業的管理。特別是根據建議，在采砂場設置警示牌和警戒帶，有效防止意外傷亡事件再次發生。

專項監督工作在今后的實踐中需要不斷總結提高和完善手段措施，應注意把握好兩點：一是明確專項監督工作重點，把農村土地征用、城鎮房屋征收拆遷、企業改制、涉農利益、教育醫療、社會保障、環境保護、安全生產、食品藥品安全、城市公共服務管理、涉法涉訴等方面群眾反映強烈問題作為專項監督重點，切實保障民生民利。二是將專項監督工作納入考評，制定科學的績效考核標準，把開展專項監督工作是否有利于依法規范行政執法推進社會管理創新、是否有利于促進改善民生和經濟發展、是否有利于維護社會和諧穩定作為專項監督工作根本評價標準。

鄉鎮檢察室——檢察機關延伸法律監督觸角的有效平臺

實踐證明，鄉鎮檢察室是檢察機關堅持重心下移、檢力下沉,檢察職能向農村延伸的有效途徑,在化解農村社會矛盾、滿足群眾合理訴求、預防農村職務犯罪和提供優質高效法律服務等方面發揮著重要作用。但是鄉鎮檢察室的設置正處于探索階段，在發展中還需進一步完善。在鄉鎮檢察室未來發展中應重點把握好兩個問題：一是認真規劃，科學設置。最高人民檢察院應通過司法委員會向全國人大提交一個修改檢察院組織法的建議，明確在鄉鎮設立檢察室的規定。同時，高檢院要進一步對派駐檢察室建設的選址、機構設置、人員配備、辦公設施、經費保障等方面作出明確規定。基層檢察院應因地制宜，根據當地擬設立鄉鎮檢察室的布局、數量報同級人大常委會批準并向當地編委申請增加機構編制，機構規格與基層檢察院的內設機構相同，原則上可與人民法院派出法庭對應設置。二是加強監督，規范管理。派出檢察室的歷史發展告訴我們：檢察室不能濫設，檢察室的權利不得濫用，否則，是對檢察權的不當行使，有損檢察機關形象和執法公信力，甚至會影響到檢察室的生命力。檢察室不得自行處理信訪舉報案件線索，舉報線索要由派出院統一管理，屬派出檢察室處理范圍內的，由派出院安排檢察室處理。堅決杜絕派出檢察室演變成為獨立的、不受監督的“第二檢察院”；堅決杜絕派出檢察室不經匯報私自接受舉報、進行初查直至立案偵查，不斷強化檢察院對派出檢察室的監督力度，使檢察室的工作統一于派出檢察院的工作之中。

總之，檢察機關要增強政治責任感和歷史使命感，把“參與加強和創新社會管理的過程，作為檢察機關尋求司法理念轉變和執法手段創新的過程”，要根據最高人民檢察院相關文件規定和社會需求，積極探索延伸法律監督職能的觸角，拓寬檢察機關參與創新社會管理的工作領域，勇于充當社會管理創新的參與者、推進者、維護者，為不斷提升社會管理效率水平，保障社會安定有序，促進構建社會管理新格局做出積極貢獻。

*河北省承德市雙橋區人民檢察院研究室主任［101400］