論檢察機關與社會管理創新的關系

文◎向芙蓉

論檢察機關與社會管理創新的關系

文◎向芙蓉*

當前，社會管理以及創新提升到一個高度，說明傳統的社會管理理念和模式與新形勢下經濟社會發展的迫切需求還存在著不小差距。檢察機關是法律監督機關，從檢察權的權力屬性上來講，能否成為社會管理及創新的主體，在社會管理中處于什么地位，應該發揮怎樣的作用積極推進社會管理創新，一直是討論的熱點話題。本文從厘清檢察機關與社會管理創新的關系出發，探討檢察機關在社會管理中的職能定位，討論檢察機關如何立足檢察職能、積極推進社會管理創新。

一、檢察機關參與社會管理創新的必然性

一般而言，社會管理是指行政機關的職責，而檢察機關是司法機關，依據公權法定原則，檢察機關參與社會管理沒有法律授權，能否行使行政權的部分職能，是理論上爭議的焦點，也是行文的基礎。筆者認為，這是一個理解的廣度和深度的問題，權力的“合法性”，是指某一事物具有被承認、被認可、被接受的規范性基礎，至于具體基礎是習慣、法律還是道德，則要視實際情況而定。［1］檢察機關法律監督職能的發揮程度，有賴于檢察機關的職權配置是否能夠滿足完成法律監督任務的需求。［2］可以說，檢察機關參與社會管理創新有其必然性，筆者認為有以下兩個原因：

（一）社會管理內涵的多元化趨勢

黨的十七大報告提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,即是對傳統觀念的創新，也從而使社會管理的內涵呈現了多元化的趨勢。社會管理創新也逐漸成為檢察機關履行職責的重要內容、發揮職能作用的重要領域，更是檢察機關應該承擔的重要社會責任。

1．社會管理主體的多元化趨勢。傳統的觀念通常簡單地強調政府是唯一正當主體，社會管理通常只表現為政府對于社會管控和治理。但隨著社會經濟的發展，尤其是發展到如今紛繁復雜、高度文明的時代，而我們國家又處于發展的重要戰略機遇期、社會矛盾凸顯期，社會管理領域出現了很多新問題，單靠政府的調控不能解決很多問題，所以只有借助全社會的力量，解決傳統意義上的社會管理無法解決和觸及的問題。由此，社會管理的主體就不可能僅局限于政府。整個社會需要各種社會組織、個體等各方面成員的參與，對社會的經濟、政治和文化事務的統籌管理發揮多方面的合力。政府具有掌管全社會管理資源的優勢，要對一個主體多元化的管理體系統籌規劃，實現直接管理與間接管理相結合，從而使全社會共同參與的社會管理形成一個有序組合、良性運行的有機整體。社會管理主體外延的擴大本身也是社會管理創新的一個具體內容，檢察機關作為權力機關體系中不可或缺的一環，對在新形勢下的社會管理體系有著特殊的意義。

2．社會管理手段的多元化趨勢。取決于社會管理主體的多元性，不同主體進行社會管理的手段方式方法也不同，具有多樣性。尤其是社會管理是一項變化的系統工程，變化的經濟社會形勢需要各種手段去調控，如政治的、經濟的、法律的、文化的手段，不管是社會管理還是對其創新都又依賴于不同思想、意見和利益訴求的表達、交流、撞擊和解決，都需要實現由單一的行政手段向綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等手段轉變，社會管理方式的創新也會不斷提高全社會社會管理的能力。

（二）檢察權對社會管理的輻射性

從傳統意義上講，檢察機關長期行使法律監督權，不具備典型的社會管理特征，所以從來就不是典型的社會管理主體。但檢察工作本身又確實體現了社會管理及創新的職能，檢察業務的屬性、對象、領域使得法律監督的過程本身就成為了檢察機關參與社會管理創新的過程，檢察機關實行法律監督對社會管理具有輻射性。

1.執法辦案的社會管理屬性。應該說，執法辦案是檢察機關間接參與社會管理的形式。間接參與即檢察機關通過具體個案的妥善解決，在微觀層面上達到化解社會矛盾、恢復被破壞的社會秩序的效果，為社會管理創造良好的法制環境，以維護社會和諧穩定，促進社會在穩定有序的狀態中不斷發展。［3］這是檢察機關參與社會管理的一種價值體現。檢察機關具有三大塊職能：通過批準（或決定）逮捕、審查起訴等各類危害社會治安的嚴重刑事犯罪，從而影響社會關系的各個層次和領域，具有社會管理的屬性；通過查辦職務犯罪尤其是瀆職犯罪，對社會管理領域公權力的實施進行剛性監督，防止國家機關工作人員濫用職權、玩忽職守，更能促進法治政府的建設和公務人員依法廉潔從政，通過重大責任事故的介入調查，促進相關企業將安全生產措施落到實處，職務犯罪的預防具有控制犯罪的社會管理性質，維護權力的穩定，為經濟社會發展提供風清氣正的環境；通過訴訟過程中對偵查機關、司法機關、刑罰執行機關等主體進行監督，促進公正廉潔執法，維護社會公平正義，維護社會和諧穩定。三大塊基本職能通過執法辦案打擊犯罪、控制犯罪，監督公權力依法運行，使執法辦案成為一種特殊的間接式的社會管理。

2．法律監督職能的寬泛性。法律監督不等同于訴訟監督，所以也就不局限于“三大訴訟”的監督的范圍。這可以從兩個方面來理解。一是立法權問題，最高人民檢察院制定司法解釋等規范性文件的職責和權力，能為社會管理提供普遍遵行的規則，這是司法權從制度上對社會管理進行規范，具有管理屬性。二是檢察機關不僅對偵查機關、司法機關、刑罰執行機關的執法活動進行監督，這些主體本身也是監督的對象，這些主體如公安機關、監獄、看守所等本身就是典型的社會管理主體，筆者認為，對社會管理主體的監督本身也是一種社會管理。

3．檢察職能延伸具有管理屬性。這屬于對社會進行直接管理的問題，檢察機關在原來的職能范圍中，實現職能的雙向延伸：一是職能向前延伸，如參與社會綜合治理，開展法制宣傳增強公民法制觀念，預防和減少違法犯罪，體現了控制犯罪的社會管理職能；二是職能向后延伸，如參與社區矯正，探索刑事和解制度，通過檢察建議建議有關單位完善制度加強內部制約、監督，都是事后對犯罪的矯正，體現了改造的社會管理職能。

二、檢察機關參與社會管理創新的適度性

最高人民檢察院于2011年8日出臺了《關于充分發揮檢察職能參與加強與創新社會管理的意見》，提出了總體思路和基本原則，明確要立足于執法辦案參與社會管理創新。筆者認為，檢察機關要立足職能、緊扣職能、準確定位，堅持參與社會管理創新的適度性，?可以從以下三個方面思考。

（一）依法參與的原則

檢察工作推進社會管理創新，必須堅持憲法定位，這是檢察機關的立身之本。如前所述，公權法定，檢察機關參與社會管理創新，就要依法而為。社會管理主體本身不遵守法律的行為將引起其它社會利益主體效仿，便得法律的尊嚴無從維護，法律的崇高地位無從保證，創新不但不能達致到加強社會管理，反而可能導致社會處于更加不確定的無序狀態。［4］推進社會管理創新的立足點、切入點在于依法履行法律監督職責，既不能游離于監督職能工作之外，又不能越俎代庖進行行政事務，要不缺位、不錯位、不越位，堅持適度性，不能隨意創制和亂作為。如要在方式方法上仔細遴選，科學取舍，對通過行政手段、道德手段能解決的問題不宜介入，對依靠社會組織和當事人自治能化解的矛盾不宜啟動訴訟程序，在管理、服務的過程中必須保持適度的消極性、被動性，不能不能隨意地擴大檢察權。［5］

（二）服務與管理并重的原則

社會管理創新不是管得更多，而是管得更好，所以要注重檢察機關參與社會管理創新的手段，檢察機關要確保充分發揮對加強和創新社會管理的司法保障功能，更要注重疏導性工作的使用。檢察機關要改變重打擊輕保護的理念，服務與管理并重。筆者認為，有以下兩個原因：

1．由檢察職能謙抑性決定。檢察權的謙抑性源于刑法的謙抑性，檢察機關在法律監督中需要體現謙抑性，要對人的主體性地位、公序良俗給予足夠的尊重。所以檢察機關在社會管理創新中不能有太過于擴張的趨勢，在管理、服務的過程中必須保持適度的消極性，而通過一些柔性的執法加強對社會的調節作用。如寬嚴相濟的刑事政策、“兩擴大、兩減少”的精神的運用，就是在執法辦案和社會管理之間找到一種柔性的平衡，努力尋找檢察工作在整個社會改革和發展過程中的助力點。

2．從服務與管理的關系考慮。管理與服務是密切聯系的兩個重要概念，是可以相互轉化的。開展社會管理創新工作，首先是管理理念上的創新，凸現司法工作對整個社會生活中的服務作用。如服務大局，也是充分發揮檢察機關服務黨和國家大局的職能；又如對侵犯知識產權犯罪的打擊，同時也為知識產權提供了良好的刑法保障。檢察機關還要進一步優化現有的工作方法和模式，要樹立服務與管理并重的觀念，從而真正彰顯檢察機關在社會管理中不可替代的作用。

（三）協調一致原則

檢察機關并不像行政機關、黨群組織及其它社會組織一樣直接對行政相對人、組織成員等的行為或者相關社會關系進行規劃、控制，而均需要通過與其它機關的配合協調，通過制發檢察建議、提供咨詢等方式參與社會管理，以達到完善社會管理的目的，這是檢察機關參與社會管理的一個重要特點。［6］檢察機關的法律監督往往體現在對特定法律監督程序的發動，必然要與其他被監督主體進行有效互動，如通過檢察建議書，對社會管理領域違法執行公權力但尚未構成職務犯罪的行為進行柔性監督，并沒有強制力，需要對方的自動參與。我們始終強調檢察機關不是社會管理的典型主體，就源于檢察機關在參與社會管理創新的過程中，需要協調好各種關系，這關系到檢察機關參與社會管理創新價值定位的效果的問題。檢察機關要加強與其它社會管理主體尤其是司法行政機關的聯系，建立協調配合機制，配合的程序也決定了檢察機關參與社會管理創新的深度、廣度和力度。

三、檢察機關如何參與社會管理創新

立足職能是檢察機關參與加強和創新社會管理的根本定位，?檢察機關執法辦案，從根本上說，就是解決矛盾沖突、協調利益關系、修復社會關系，也是檢察機關參與社會建設、促進社會管理創新的基本途徑。

（一）發揮檢察機關執法辦案的基礎性作用

執法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是新時期檢察機關積極參與社會管理創新的基礎性工作。如依法打擊影響社會和諧穩定的刑事犯罪，全面貫徹寬嚴相濟的刑事政策，營造和諧穩定的社會環境；突出查辦管理創新領域的職務犯罪，深入開展個案預防、行業預防和專項預防，推進懲防一體化建設，營造廉潔高效的政務環境；強化訴訟監督在督促的保障社會管理中的作用，改進監督方式方法，不斷增強監督實效，從而營造公平正義的法治環境。

（二）延展法律監督領域

檢察機關不僅應當嚴格依法履行法律賦予的職責，還應當通過適當拓寬檢察工作職能，積極參與社會管理創新。延展法律監督領域，是以檢察監督權內涵為基礎，對原有檢察效力沒有或者無法涉及和觸及的行政管理領域，通過檢察監督、檢察建議等方式，達到參與和促進社會管理創新的目的。如探索行政執法監督，對行政管理中存在的漏洞和問題，通過檢察建議、糾正意見等形式督促依法行政；探索民事行政公訴，避免公共利益得到損害；推進行政執法與刑事司法信息共享平臺建設，加強刑事司法和行政執法的銜接和互動；建立對重大安全責任事故、重大環境污染事件、食品安全案件同步介入調查、聯動的工作新格局。

（三）不斷完善檢察機關自身工作

1．推進履行職能方式的創新。既要依法堅持過去行之有效的手段和方法，加大執法辦案力度，也要與時俱進，尋找重點、有的放矢，創造性地推動工作，如推行檢務公開，認真做好不立案、不捕不訴、不抗訴案件的釋法說理工作，化解矛盾，促使當事人服判息訴；認真廣泛開展送法“進社區、進企業、進學校、進農村”活動，有效保障社會管理的法治化；關系個案后的各個因素，努力促進執法辦案效果的最優化，力爭達到執法效果的最佳和最大化。

2．內部資源的整合。檢察機關參與和促進社會管理創新，還依賴于檢察機關內部管理的創新，檢察機關應通過整合內部資源，優化職權和資源配置，統籌形成合力，增強推進社會管理創新的有效性和高效性。如優化各業務職能，將檢察機關內部的一些管理職責相近的職能進行整合，避免因分工過細，而使統籌難度加大；強化大信訪機制，充分發揮各部門化解社會矛盾的合力；構建大預防格局，將職務犯罪預防工作與查辦工作有機結合，將職務犯罪預防工作與推進社會管理創新工作統籌部署。

注釋：

［1］梁家峰：《法治的合法性追問》，《北京行政學院學報》2004年第4期。

［2］梁鳳娣、顧文虎：《檢察建議基本理論問題研究》，《中國檢察官》2009年第6期。

［3］李建超、李斌：《社會管理創新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

［4］李建超、李斌：《社會管理創新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

［5］王田海：《檢察機關在社會管理創新中的職能作用》，《人民檢察》2011年第4期。

［6］李建超、李斌：《社會管理創新的法治保障》，《中國檢察官》2012年第5期。

*廣東省東莞市人民檢察院［523129］