檢察機關刑事訴訟監督工作模式改革進路新探

文◎徐 暉*

檢察機關刑事訴訟監督工作模式改革進路新探

文◎徐 暉*

刑事訴訟法修正案在原有規定基礎上，新增或修改部分條款，進一步將人民檢察院刑事訴訟監督職能予以具體化和法典化。當前，全國各級檢察機關正在積極探索如何適應新刑事訴訟法的這些規定。筆者認為，改進檢察機關刑事訴訟監督工作模式，是主動順應新刑訴法，充分履行訴訟監督職能的重要切入點。

一、對刑事訴訟監督現有模式的反思

法律監督是憲法和法律賦予人民檢察院的基本職權，檢察機關在長期的訴訟監督工作中，不斷總結實踐經驗，不斷豐富監督理論，不斷創新工作機制，在制度設計的科學性、實踐操作的可行性上，既有正確的理論支持，也經過大量的實踐驗證，形成了中國特色社會主義檢察制度特有的訴訟監督制度基本模式，開辟了訴訟監督工作的新局面，切實為維護司法公正、法制統一，做出不可替代、無以比擬的重大貢獻。

但是，實事求是、解放思想、與時俱進的基本思想路線要求我們，積極審視和反思檢察機關訴訟監督工作，勇于變革、勇于創新，不斷探索和追求檢察機關訴訟監督工作的新發展，才能使我們的訴訟監督工作永不僵化、永不停滯，不斷適應新時期、新形勢對檢察機關訴訟監督工作的新要求、新挑戰。

（一）職能混同

在刑事方面，檢察權包含刑事訴訟職能和刑事訴訟監督職能。刑事訴訟職能包括職務犯罪偵查、批準逮捕、提起公訴，是適用刑法追訴標準、履行刑事訴訟法追訴程序的職能，立與不立、捕與不捕、訴與不訴，都是檢察機關的訴訟職能的體現。刑事訴訟監督職能，應該是對適用刑法追訴標準是否正確、履行刑訴法追訴程序是否合法的專門監督。立法本身并未非常明確地界分訴訟職能與訴訟監督職能，我們有刑事訴訟法，沒有刑事訴訟監督法；刑事訴訟法中，并沒有專篇專章專節的訴訟監督內容，而是在規定訴訟程序的各章節眾多條款，同時混雜規定了訴訟監督條款；甚至在有的條款中，既規定訴訟程序，也規定訴訟監督程序。誠然，在理論上，刑事訴訟監督理應是對刑事訴訟活動的監督，但是，由于沒有專門的立法，僅是在刑事訴訟法中夾雜著刑事訴訟監督的規定，所以，我們不能苛求刑事訴訟法能夠把所有應當監督的對象范圍都列明清楚、把所有的監督程序都規定到位、把所有的監督效力都強調到點上，因此，檢察機關在履行訴訟監督職能時，面臨諸多困難：新刑訴法仍然沒有規定不應當立案而立案的監督程序，檢察機關是否合適對其監督？檢察機關自身的訴訟職能活動，是否超然于訴訟監督之外？理論上認為刑事訴訟監督應該對所有刑事訴訟活動進行監督，但是，實踐中間是否做得到？

（二）主體多頭

檢察院內部，刑事訴訟監督權由偵查監督、公訴、監所、林檢、控申等多個部門行使。有的案件，經過檢察院內部多個部門、多道環節，大家都有權來監督，比如，針對職務犯罪背后存在的管理制度問題，反貪、偵查監督、公訴部門都可以發檢察建議書；公安偵查的普通刑事案件，偵查監督和公訴部門都可以發糾正違法通知書和檢察建議書，這樣就會出現“撞車”現象。反之，也有可能“踢皮球”。

作為檢察人員，其履行訴訟監督職權，更是處在多重困難之中。一是理念沖突。嚴厲打擊、從重從快的壓力與要求，使檢察人員往往首先承擔的是揭露和懲罰犯罪的使命與責任，卻又同時履行訴訟監督的重擔，而在一定程度上，訴訟監督的謙抑性還要求檢察人員不宜過多地干涉偵查、審判的國家權能的順暢行使。二是利益矛盾。打擊犯罪、指控犯罪的責任決定了檢察機關與偵查行為有著天然的利益關系，卻又要履行重在保障人權、維護司法公正的刑事訴訟監督職能，必然使檢察機關的刑事訴訟監督的效果大打折扣。三是權責不明。也是基于前述的檢察院內部主體多頭問題，似乎每位檢察人員都有責任行使訴訟監督權，又難以避免大家互相觀望。另外，訴訟監督的決定與否，卻是行政審批式的層級決定，每位檢察官個體，當然不至于為整個檢察院承擔不履行訴訟監督職能的失職責任。

（三）行政主導

訴訟監督大多依賴于檢察官辦案中發現、審查，而是否決定監督，取決于部門負責人和院領導，辦歸辦、批歸批，必然會出現辦案的無權決定，決定的無暇辦案。有些檢察院實行主訴檢察官、主辦檢察官制度，賦予主訴、主辦檢察官一定的訴訟監督決定權，但是，畢竟是對公安、法院的訴訟監督，檢察院領導還是要行使審批權的。當然，在決定行使訴訟監督權的形式是行政式的審批，但是，部門負責人、院領導對事實的判斷、證據的分析與運用、法律的適用，還是屬于司法審查的內容。

（四）系統封閉

雖然，檢察院的訴訟監督工作由多個內設機構開展，所有檢察人員有義務發現和移送訴訟監督案源線索，表面上看來，這是個開放的、多元的工作系統。但是，訴訟監督工作大多數還是有賴于檢察官在辦案中發現，當辦案人未發現訴訟監督案源時，旁人又如何發現得了？訴訟監督的辦理環節基本上限于承辦檢察官、部門負責人、分管領導三點一線，呈現著線性封閉的狀態，除了他們，其他檢察官一般不會插手其間。

（五）標準模糊

辦理訴訟監督案件有無質量標準？一方面，檢察系統內各部門都在探究建立統一的質量標準，比如，高檢院訂立的審查逮捕案件質量標準、起訴（不起訴）案件質量標準、抗訴案件質量標準等等，還有各種案件質量檢查、案件質量評查、案例指導、檢察業務年度考核評比等等，都有一些標準。另一方面，檢察業務系統龐雜，地區差別較大，歷史變革演化等情況，即使對檢察業務進行橫向、縱向的對照，所得出檢察執法辦案質量標準也有不盡科學之處。再加上檢察司法的社會性、政治性等特征，光從法律層面評價案件質量不符合實際，而雜入社會效果、政治效果的評價，得出的案件質量標準就可能過于復雜，從而失去質量標準的指引功能。最高檢在《檢察機關案件管理系統需求報告》中作如是說明：對案件質量評查和業務工作考核評價的內容未做詳細需求，擬待條件成熟時再行補充完善。總的看來，對訴訟監督案件的質量標準模糊不清，簡單的量化指標也難免偏于機械。

二、完善刑事訴訟監督工作模式的路徑選擇

筆者認為，要依法、充分、正確地履行刑事訴訟監督職能，有必要重新梳理、調整檢察機關訴訟監督工作模式。

（一）突出訴訟監督重點對象范圍

理論上認為，刑事訴訟監督有權對所有刑事訴訟活動進行監督。理論認識有助于增強檢察官的訴訟監督意識，但在檢察工作實踐中，想要通過訴訟監督工作解決刑事訴訟司法中的所有問題，顯然是不現實的。我們不能一談充分履行訴訟監督職能，就巴不得擴張監督權力、擴大監督范圍、增加監督手段、強化監督效力，每一項權力，都應有其邊界，都應有其所不能之處。刑訴法已經修正，對于此前有關加強訴訟監督的立法吁求，應該說該予以立法確認的都確認了，該具體的也具體規定了，有的雖然沒有以立法形式確認、沒有規定具體程序，或許出于立法技術的原因，或許出于沒有立法必要，應該說，立法者已經充分考慮，該做的、能做的，都做到了。檢察機關是司法機關，適用法律是其天職，關鍵在于適用法律時要把握有度、準確不偏。筆者認為，檢察機關在履行訴訟監督職權中，應突出三個方面的重點：一是要加大對訴訟中實體、程序方面的嚴重違法的監督，著力解決執法不嚴、司法不公、司法腐敗問題；二是要準確把握、認真貫徹刑事訴訟法確認的基本原則，嚴格執行刑事訴訟法的各項監督條款，比如，當前應該重點解決“尊重和保障人權”原則在訴訟監督中該如何的體現，認真開展妨害辯護人（訴訟代理人）行使訴訟權利監督、對指定居所監視居住的監督、對羈押必要性的監督、對侵犯訴訟參與人合法權益的監督、對非法證據的調查與排除監督等新增加的訴訟監督工作；三是要著力加強對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、執行等重點環節和關鍵崗位的監督，既要強化對公安、法院上述訴訟活動的監督，也要注意解決檢察院自身的各項訴訟活動的訴訟監督問題，尤其是自我訴訟監督，更有助于提高檢察訴訟監督的權威性和檢察機關的公信力。

（二）實行訴訟監督專員督導制度

檢察機關訴訟監督權分散在各個擔負訴訟任務的部門，而且，訴訟監督工作要通過辦案來實現，辦案是檢察機關實行訴訟監督最有效的手段，是在審查批捕、審查起訴、查處犯罪中，實行訴訟監督。所以，試圖把訴訟監督權從這些訴訟職能部門分離出去，希冀于專門的訴訟監督部門來行使訴訟監督權，基本上行不通。筆者認為，當前之計，可以設立訴訟監督督導專員，實行訴訟監督專員督導制度。

1．訴訟監督督導專員的角色定位。督導專員主要負責督促、指導開展訴訟監督工作。督導專員由檢察委員會選任，隸屬檢委會領導，向檢委會負責，對檢委會述職。督導專員日常事務性工作依托于檢委會秘書處。對于檢察機關的案件承辦人、部門負責人、分管領導之間三點一線辦案層級封閉系統而言，督導專員是代表檢委會介入該系統，專司訴訟監督督導工作的一個工作點。督導專員與偵查監督、公訴等業務部門之間，是專司訴訟監督督導工作與具體辦理訴訟監督工作的關系。互相之間不存在行政上的隸屬關系。但是，鑒于訴訟監督一般要依靠辦案來實現，所以，督導專員應當一定程度地介入訴訟活動。

2．訴訟監督督導專員職數配備。當前，檢察工作任務日益繁重，檢察官人手緊缺，對各項檢察業務都配備督導專員，顯然不切實際。以基層院位例，可以配備3至5名的專、兼職督導專員。對于訴訟監督重點部門，比如偵查監督部門、公訴部門，督導專員應常駐該部門，主要職責是代表檢委會督導訴訟監督工作，也應參與辦理部分審查逮捕、審查起訴案件，但承擔訴訟任務并非其主要職責。對于專司刑罰執行監督的監所檢察部門，可以由其負責人兼任督導專員。對于控申、反貪、反瀆等訴訟監督任務較輕，以及其他可能移送訴訟監督案源線索的部門，可以設立1至2名訴訟監督督導專員，統一督導訴訟監督工作。

3．訴訟監督督導專員的履職方式。以公訴部門督導專員位例，督導專員可以采取與案件承辦人一起訊（詢）問、審查卷宗、共同出庭等方式，介入審查起訴工作。當然，一位督導專員不可能參加所有案件的辦理、所有程序的執行、所有公訴人的職務活動，督導專員應該是有所選取地參加，比如，針對可能有訴訟監督案源的案件、針對以往較少發現和辦理訴訟監督案件的公訴人等。督導專員通過參與公訴辦案，當公訴人未發現訴訟監督案源時，督導專員可以通過《辦理訴訟監督案件建議書》的方式，書面提醒公訴部門辦理訴訟監督案件。公訴部門認為應該辦理的，直接通知承辦人辦理。公訴部門認為存在疑義的，應組織部門會議，由部門會議組成人員、案件承辦人與督導專員共同討論。經討論，如果督導專員對公訴部門不予辦理的意見有不同看法的，應向檢委會秘書處提出《督促辦理訴訟監督案件報告書》，經檢委會議題審查程序，直至提交檢委會討論決定。應該說明的是，督導專員不能直接指揮、領導公訴人或者公訴部門辦理訴訟監督案件，而是提醒、督促其辦理。當互相之間意見不統一時，可以就訴訟監督建議的內容進行適用法律方面的討論、辯論，直至檢委會作出決定。

（三）科學評價考核訴訟監督工作

筆者認為，設立訴訟監督督導專員、實行訴訟監督專員督導制度，對督導專員和各業務部門 （包括檢察官）實行雙向背離評價考核，類似于鯰魚效應的負激勵措施，不失為解決這一難題的可行辦法。根據這種制度原理，仍以公訴部門及其督導專員為例，如果督導專員的書面建議數量與公訴部門最終的訴訟監督案件數量呈大幅度對應的正比例關系時，我們就可以公正地評價公訴部門自身沒有做好訴訟監督工作。另一方面，當督導專員提出的訴訟監督建議文書偏少，而公訴部門無須督導卻有大量的訴訟監督案件時，這個督導專員的履職情況就可能要打問號。對于整個院而言，各業務部門以及督導專員的工作業績的歷史縱比、與同類院的橫比，都會呈現出清晰、明確的結論，使得領導者采取人事、評先等杠桿措施解決存在的問題。

總之，運用上述的突出訴訟監督重點對象范圍、實行督導專員制度、采取負激勵評價等辦法，結合原有旨在推動訴訟監督工作的、行之有效的管理機制、辦案制度，綜合推進檢察機關訴訟監督工作模式改革，不斷適應新時期、新形勢對檢察機關訴訟監督工作的新要求、新挑戰，為維護司法公正、維護法制統一，做出積極的貢獻。

*福建省福鼎市人民檢察院研究室［355200］