檢察機關(guān)刑事訴訟監(jiān)督工作模式改革進路新探

文◎徐 暉*

檢察機關(guān)刑事訴訟監(jiān)督工作模式改革進路新探

文◎徐 暉*

刑事訴訟法修正案在原有規(guī)定基礎上，新增或修改部分條款，進一步將人民檢察院刑事訴訟監(jiān)督職能予以具體化和法典化。當前，全國各級檢察機關(guān)正在積極探索如何適應新刑事訴訟法的這些規(guī)定。筆者認為，改進檢察機關(guān)刑事訴訟監(jiān)督工作模式，是主動順應新刑訴法，充分履行訴訟監(jiān)督職能的重要切入點。

一、對刑事訴訟監(jiān)督現(xiàn)有模式的反思

法律監(jiān)督是憲法和法律賦予人民檢察院的基本職權(quán)，檢察機關(guān)在長期的訴訟監(jiān)督工作中，不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，不斷豐富監(jiān)督理論，不斷創(chuàng)新工作機制，在制度設計的科學性、實踐操作的可行性上，既有正確的理論支持，也經(jīng)過大量的實踐驗證，形成了中國特色社會主義檢察制度特有的訴訟監(jiān)督制度基本模式，開辟了訴訟監(jiān)督工作的新局面，切實為維護司法公正、法制統(tǒng)一，做出不可替代、無以比擬的重大貢獻。

但是，實事求是、解放思想、與時俱進的基本思想路線要求我們，積極審視和反思檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作，勇于變革、勇于創(chuàng)新，不斷探索和追求檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作的新發(fā)展，才能使我們的訴訟監(jiān)督工作永不僵化、永不停滯，不斷適應新時期、新形勢對檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作的新要求、新挑戰(zhàn)。

（一）職能混同

在刑事方面，檢察權(quán)包含刑事訴訟職能和刑事訴訟監(jiān)督職能。刑事訴訟職能包括職務犯罪偵查、批準逮捕、提起公訴，是適用刑法追訴標準、履行刑事訴訟法追訴程序的職能，立與不立、捕與不捕、訴與不訴，都是檢察機關(guān)的訴訟職能的體現(xiàn)。刑事訴訟監(jiān)督職能，應該是對適用刑法追訴標準是否正確、履行刑訴法追訴程序是否合法的專門監(jiān)督。立法本身并未非常明確地界分訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能，我們有刑事訴訟法，沒有刑事訴訟監(jiān)督法；刑事訴訟法中，并沒有專篇專章專節(jié)的訴訟監(jiān)督內(nèi)容，而是在規(guī)定訴訟程序的各章節(jié)眾多條款，同時混雜規(guī)定了訴訟監(jiān)督條款；甚至在有的條款中，既規(guī)定訴訟程序，也規(guī)定訴訟監(jiān)督程序。誠然，在理論上，刑事訴訟監(jiān)督理應是對刑事訴訟活動的監(jiān)督，但是，由于沒有專門的立法，僅是在刑事訴訟法中夾雜著刑事訴訟監(jiān)督的規(guī)定，所以，我們不能苛求刑事訴訟法能夠把所有應當監(jiān)督的對象范圍都列明清楚、把所有的監(jiān)督程序都規(guī)定到位、把所有的監(jiān)督效力都強調(diào)到點上，因此，檢察機關(guān)在履行訴訟監(jiān)督職能時，面臨諸多困難：新刑訴法仍然沒有規(guī)定不應當立案而立案的監(jiān)督程序，檢察機關(guān)是否合適對其監(jiān)督？檢察機關(guān)自身的訴訟職能活動，是否超然于訴訟監(jiān)督之外？理論上認為刑事訴訟監(jiān)督應該對所有刑事訴訟活動進行監(jiān)督，但是，實踐中間是否做得到？

（二）主體多頭

檢察院內(nèi)部，刑事訴訟監(jiān)督權(quán)由偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所、林檢、控申等多個部門行使。有的案件，經(jīng)過檢察院內(nèi)部多個部門、多道環(huán)節(jié)，大家都有權(quán)來監(jiān)督，比如，針對職務犯罪背后存在的管理制度問題，反貪、偵查監(jiān)督、公訴部門都可以發(fā)檢察建議書；公安偵查的普通刑事案件，偵查監(jiān)督和公訴部門都可以發(fā)糾正違法通知書和檢察建議書，這樣就會出現(xiàn)“撞車”現(xiàn)象。反之，也有可能“踢皮球”。

作為檢察人員，其履行訴訟監(jiān)督職權(quán)，更是處在多重困難之中。一是理念沖突。嚴厲打擊、從重從快的壓力與要求，使檢察人員往往首先承擔的是揭露和懲罰犯罪的使命與責任，卻又同時履行訴訟監(jiān)督的重擔，而在一定程度上，訴訟監(jiān)督的謙抑性還要求檢察人員不宜過多地干涉?zhèn)刹椤徟械膰覚?quán)能的順暢行使。二是利益矛盾。打擊犯罪、指控犯罪的責任決定了檢察機關(guān)與偵查行為有著天然的利益關(guān)系，卻又要履行重在保障人權(quán)、維護司法公正的刑事訴訟監(jiān)督職能，必然使檢察機關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督的效果大打折扣。三是權(quán)責不明。也是基于前述的檢察院內(nèi)部主體多頭問題，似乎每位檢察人員都有責任行使訴訟監(jiān)督權(quán)，又難以避免大家互相觀望。另外，訴訟監(jiān)督的決定與否，卻是行政審批式的層級決定，每位檢察官個體，當然不至于為整個檢察院承擔不履行訴訟監(jiān)督職能的失職責任。

（三）行政主導

訴訟監(jiān)督大多依賴于檢察官辦案中發(fā)現(xiàn)、審查，而是否決定監(jiān)督，取決于部門負責人和院領導，辦歸辦、批歸批，必然會出現(xiàn)辦案的無權(quán)決定，決定的無暇辦案。有些檢察院實行主訴檢察官、主辦檢察官制度，賦予主訴、主辦檢察官一定的訴訟監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)，但是，畢竟是對公安、法院的訴訟監(jiān)督，檢察院領導還是要行使審批權(quán)的。當然，在決定行使訴訟監(jiān)督權(quán)的形式是行政式的審批，但是，部門負責人、院領導對事實的判斷、證據(jù)的分析與運用、法律的適用，還是屬于司法審查的內(nèi)容。

（四）系統(tǒng)封閉

雖然，檢察院的訴訟監(jiān)督工作由多個內(nèi)設機構(gòu)開展，所有檢察人員有義務發(fā)現(xiàn)和移送訴訟監(jiān)督案源線索，表面上看來，這是個開放的、多元的工作系統(tǒng)。但是，訴訟監(jiān)督工作大多數(shù)還是有賴于檢察官在辦案中發(fā)現(xiàn)，當辦案人未發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督案源時，旁人又如何發(fā)現(xiàn)得了？訴訟監(jiān)督的辦理環(huán)節(jié)基本上限于承辦檢察官、部門負責人、分管領導三點一線，呈現(xiàn)著線性封閉的狀態(tài)，除了他們，其他檢察官一般不會插手其間。

（五）標準模糊

辦理訴訟監(jiān)督案件有無質(zhì)量標準？一方面，檢察系統(tǒng)內(nèi)各部門都在探究建立統(tǒng)一的質(zhì)量標準，比如，高檢院訂立的審查逮捕案件質(zhì)量標準、起訴（不起訴）案件質(zhì)量標準、抗訴案件質(zhì)量標準等等，還有各種案件質(zhì)量檢查、案件質(zhì)量評查、案例指導、檢察業(yè)務年度考核評比等等，都有一些標準。另一方面，檢察業(yè)務系統(tǒng)龐雜，地區(qū)差別較大，歷史變革演化等情況，即使對檢察業(yè)務進行橫向、縱向的對照，所得出檢察執(zhí)法辦案質(zhì)量標準也有不盡科學之處。再加上檢察司法的社會性、政治性等特征，光從法律層面評價案件質(zhì)量不符合實際，而雜入社會效果、政治效果的評價，得出的案件質(zhì)量標準就可能過于復雜，從而失去質(zhì)量標準的指引功能。最高檢在《檢察機關(guān)案件管理系統(tǒng)需求報告》中作如是說明：對案件質(zhì)量評查和業(yè)務工作考核評價的內(nèi)容未做詳細需求，擬待條件成熟時再行補充完善。總的看來，對訴訟監(jiān)督案件的質(zhì)量標準模糊不清，簡單的量化指標也難免偏于機械。

二、完善刑事訴訟監(jiān)督工作模式的路徑選擇

筆者認為，要依法、充分、正確地履行刑事訴訟監(jiān)督職能，有必要重新梳理、調(diào)整檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作模式。

（一）突出訴訟監(jiān)督重點對象范圍

理論上認為，刑事訴訟監(jiān)督有權(quán)對所有刑事訴訟活動進行監(jiān)督。理論認識有助于增強檢察官的訴訟監(jiān)督意識，但在檢察工作實踐中，想要通過訴訟監(jiān)督工作解決刑事訴訟司法中的所有問題，顯然是不現(xiàn)實的。我們不能一談充分履行訴訟監(jiān)督職能，就巴不得擴張監(jiān)督權(quán)力、擴大監(jiān)督范圍、增加監(jiān)督手段、強化監(jiān)督效力，每一項權(quán)力，都應有其邊界，都應有其所不能之處。刑訴法已經(jīng)修正，對于此前有關(guān)加強訴訟監(jiān)督的立法吁求，應該說該予以立法確認的都確認了，該具體的也具體規(guī)定了，有的雖然沒有以立法形式確認、沒有規(guī)定具體程序，或許出于立法技術(shù)的原因，或許出于沒有立法必要，應該說，立法者已經(jīng)充分考慮，該做的、能做的，都做到了。檢察機關(guān)是司法機關(guān)，適用法律是其天職，關(guān)鍵在于適用法律時要把握有度、準確不偏。筆者認為，檢察機關(guān)在履行訴訟監(jiān)督職權(quán)中，應突出三個方面的重點：一是要加大對訴訟中實體、程序方面的嚴重違法的監(jiān)督，著力解決執(zhí)法不嚴、司法不公、司法腐敗問題；二是要準確把握、認真貫徹刑事訴訟法確認的基本原則，嚴格執(zhí)行刑事訴訟法的各項監(jiān)督條款，比如，當前應該重點解決“尊重和保障人權(quán)”原則在訴訟監(jiān)督中該如何的體現(xiàn)，認真開展妨害辯護人（訴訟代理人）行使訴訟權(quán)利監(jiān)督、對指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督、對羈押必要性的監(jiān)督、對侵犯訴訟參與人合法權(quán)益的監(jiān)督、對非法證據(jù)的調(diào)查與排除監(jiān)督等新增加的訴訟監(jiān)督工作；三是要著力加強對立案、偵查、審查逮捕、審查起訴、審判、執(zhí)行等重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，既要強化對公安、法院上述訴訟活動的監(jiān)督，也要注意解決檢察院自身的各項訴訟活動的訴訟監(jiān)督問題，尤其是自我訴訟監(jiān)督，更有助于提高檢察訴訟監(jiān)督的權(quán)威性和檢察機關(guān)的公信力。

（二）實行訴訟監(jiān)督專員督導制度

檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)分散在各個擔負訴訟任務的部門，而且，訴訟監(jiān)督工作要通過辦案來實現(xiàn)，辦案是檢察機關(guān)實行訴訟監(jiān)督最有效的手段，是在審查批捕、審查起訴、查處犯罪中，實行訴訟監(jiān)督。所以，試圖把訴訟監(jiān)督權(quán)從這些訴訟職能部門分離出去，希冀于專門的訴訟監(jiān)督部門來行使訴訟監(jiān)督權(quán)，基本上行不通。筆者認為，當前之計，可以設立訴訟監(jiān)督督導專員，實行訴訟監(jiān)督專員督導制度。

1．訴訟監(jiān)督督導專員的角色定位。督導專員主要負責督促、指導開展訴訟監(jiān)督工作。督導專員由檢察委員會選任，隸屬檢委會領導，向檢委會負責，對檢委會述職。督導專員日常事務性工作依托于檢委會秘書處。對于檢察機關(guān)的案件承辦人、部門負責人、分管領導之間三點一線辦案層級封閉系統(tǒng)而言，督導專員是代表檢委會介入該系統(tǒng)，專司訴訟監(jiān)督督導工作的一個工作點。督導專員與偵查監(jiān)督、公訴等業(yè)務部門之間，是專司訴訟監(jiān)督督導工作與具體辦理訴訟監(jiān)督工作的關(guān)系。互相之間不存在行政上的隸屬關(guān)系。但是，鑒于訴訟監(jiān)督一般要依靠辦案來實現(xiàn)，所以，督導專員應當一定程度地介入訴訟活動。

2．訴訟監(jiān)督督導專員職數(shù)配備。當前，檢察工作任務日益繁重，檢察官人手緊缺，對各項檢察業(yè)務都配備督導專員，顯然不切實際。以基層院位例，可以配備3至5名的專、兼職督導專員。對于訴訟監(jiān)督重點部門，比如偵查監(jiān)督部門、公訴部門，督導專員應常駐該部門，主要職責是代表檢委會督導訴訟監(jiān)督工作，也應參與辦理部分審查逮捕、審查起訴案件，但承擔訴訟任務并非其主要職責。對于專司刑罰執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)所檢察部門，可以由其負責人兼任督導專員。對于控申、反貪、反瀆等訴訟監(jiān)督任務較輕，以及其他可能移送訴訟監(jiān)督案源線索的部門，可以設立1至2名訴訟監(jiān)督督導專員，統(tǒng)一督導訴訟監(jiān)督工作。

3．訴訟監(jiān)督督導專員的履職方式。以公訴部門督導專員位例，督導專員可以采取與案件承辦人一起訊（詢）問、審查卷宗、共同出庭等方式，介入審查起訴工作。當然，一位督導專員不可能參加所有案件的辦理、所有程序的執(zhí)行、所有公訴人的職務活動，督導專員應該是有所選取地參加，比如，針對可能有訴訟監(jiān)督案源的案件、針對以往較少發(fā)現(xiàn)和辦理訴訟監(jiān)督案件的公訴人等。督導專員通過參與公訴辦案，當公訴人未發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督案源時，督導專員可以通過《辦理訴訟監(jiān)督案件建議書》的方式，書面提醒公訴部門辦理訴訟監(jiān)督案件。公訴部門認為應該辦理的，直接通知承辦人辦理。公訴部門認為存在疑義的，應組織部門會議，由部門會議組成人員、案件承辦人與督導專員共同討論。經(jīng)討論，如果督導專員對公訴部門不予辦理的意見有不同看法的，應向檢委會秘書處提出《督促辦理訴訟監(jiān)督案件報告書》，經(jīng)檢委會議題審查程序，直至提交檢委會討論決定。應該說明的是，督導專員不能直接指揮、領導公訴人或者公訴部門辦理訴訟監(jiān)督案件，而是提醒、督促其辦理。當互相之間意見不統(tǒng)一時，可以就訴訟監(jiān)督建議的內(nèi)容進行適用法律方面的討論、辯論，直至檢委會作出決定。

（三）科學評價考核訴訟監(jiān)督工作

筆者認為，設立訴訟監(jiān)督督導專員、實行訴訟監(jiān)督專員督導制度，對督導專員和各業(yè)務部門 （包括檢察官）實行雙向背離評價考核，類似于鯰魚效應的負激勵措施，不失為解決這一難題的可行辦法。根據(jù)這種制度原理，仍以公訴部門及其督導專員為例，如果督導專員的書面建議數(shù)量與公訴部門最終的訴訟監(jiān)督案件數(shù)量呈大幅度對應的正比例關(guān)系時，我們就可以公正地評價公訴部門自身沒有做好訴訟監(jiān)督工作。另一方面，當督導專員提出的訴訟監(jiān)督建議文書偏少，而公訴部門無須督導卻有大量的訴訟監(jiān)督案件時，這個督導專員的履職情況就可能要打問號。對于整個院而言，各業(yè)務部門以及督導專員的工作業(yè)績的歷史縱比、與同類院的橫比，都會呈現(xiàn)出清晰、明確的結(jié)論，使得領導者采取人事、評先等杠桿措施解決存在的問題。

總之，運用上述的突出訴訟監(jiān)督重點對象范圍、實行督導專員制度、采取負激勵評價等辦法，結(jié)合原有旨在推動訴訟監(jiān)督工作的、行之有效的管理機制、辦案制度，綜合推進檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作模式改革，不斷適應新時期、新形勢對檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作的新要求、新挑戰(zhàn)，為維護司法公正、維護法制統(tǒng)一，做出積極的貢獻。

*福建省福鼎市人民檢察院研究室［355200］