完善民事執行檢察監督

文◎張新寶

完善民事執行檢察監督

文◎張新寶*

引言：執行檢察監督勢在必行

長期以來，我國民事執行活動存在“執行亂”的現象，且愈演愈烈。2009年3月，我國最高人民法院黨組成員、中紀委駐最高法院紀檢組組長張建南在做客人民網強國論壇時明確提出 “當前司法部門確實已經成為腐敗問題多發易發的重點領域”，并進一步分析了法院人員違紀違法的特點：一是審判執行部門人員利用審判權、執行權謀取私利的案件易發多發,2008年全國法院審判執行部門違紀違法人數占到違紀違法總人數的77%；二是法院領導干部違紀違法的案件居高不下,2008年全國法院副庭長以上領導干部違紀違法人數約占違紀違法總人數的41%。［1］其實，早在2002年的全國法院執行工作座談會上，最高人民法院常務副院長沈德詠就已經對我國的 “執行亂”情況作了全面分析，并指出執行人員在執行過程中的多種違法、消極行為。［2］造成這種現象的原因是復雜的，主要原因是因為法院在執行過程中的違法違規行為和消極執行行為。不難看出，民事執行活動中的負面現象已經成為嚴重影響我國司法公正實現的重要問題。

針對此，除了依靠規范執行行為之外，還必須加大執行機構自我糾錯的能力。糾錯的前提在于發現問題，執行監督成為發現問題的“探雷器”。說到監督的方法，不外乎內部監督與外部監督。內部監督是指人民法院內部對其所屬部門和工作人員在執法、司法和守法活動中進行的監督。［3］然而，正如學者所指出“自己監督自己永遠是一個邏輯上的悖論，如果將其用于制度設置則更是自欺欺人”。［4］外部監督則主要通過人民法院以外的國家機關和社會主體進行，主要包括黨委監督、人大監督、輿論監督等。然而，這些外部監督也只有框架性規定，在民事執行監督中發揮的作用很有限。

有鑒于此，越來越多的法律學者和實務工作者將目光投向了民事執行檢察監督制度。一方面因為根據《憲法》規定，人民檢察院是國家的法律監督機關；另一方面因為檢察監督是一種外部監督，能夠克服內部監督的致命弱點，同時與其他外部監督如黨委監督、人大監督、輿論監督相比，檢察監督是專門的法律監督機關的監督，具有很強的專業性、針對性、高效性和強制性。［5］事實上，我國早已有部分地方檢察院和人民法院對民事執行檢察監督進行了積極探索和實踐，并取得有益成果，［6］如廣州市番禺區就是一個典型代表。［7］因此，民事執行檢察監督制度的建立不僅必要并且刻不容緩。［8］

一、民事執行檢察監督面臨的法律困境

民事執行檢察監督是民事執行監督［9］的下位概念，指具有監督權的檢察機關認為法院在民事執行程序中作出的裁定、決定、通知或者具體執行行為不當或存在錯誤，要求法院予以矯正的制度。［10］目前，我國的民事執行監督總體而言采取內部監督和外部監督相結合的辦法。但是，就檢察機關在民事執行中的地位、行使監督的方式等，立法上仍處于空白狀態。目前，民事執行檢察監督面臨的法律困境包括如下幾個方面：

（一）執行監督的法律地位亟待明確

我國民事執行檢察監督的實施并非一路坦途，反而困難重重。首當其沖的就是執行監督權缺乏明確的法律依據。盡管我國《憲法》第129條規定了人民檢察院是國家的法律監督機關。《民事訴訟法》第14條也規定人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。但是，《民事訴訟法》并未指明這里的“民事審判活動”是否包括民事執行活動，同時該法的執行程序編中也沒有規定“執行檢察監督”的相關內容。

（二）法律實務部門意見尚需進一步協同

民事執行檢察監督實施的另一個重要困難來自法院和檢察院的不同意見，這里面包含了法院內部和檢察院內部的各自不同意見以及法院和檢察院之間的不同意見，其中，以法院和檢察院之間不同意見的影響最大。人民法院常常以“法律沒有明確規定”為由拒絕民事執行檢察監督，典型者有1995年最高人民法院在《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》中明確指出人民法院在執行程序中作出的裁定不屬于抗訴的范圍。其后，2000年最高人民法院又在《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》中規定人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。

（三）民事執行檢察監督的具體操作程序有待進一步制定

最高人民檢察院民行廳的孫加瑞同志提出，缺乏對執行程序進行檢察監督的具體措施與程序的規定，導致檢察機關在試圖按《民事訴訟法》第14條規定對執行工作進行監督時，找不到關于執行監督的方法和程序規定。［11］就本質而言，這個問題首先是立法上并沒有明確檢察執行監督權造成的，但即便是監督機關地位明確，如果缺乏相應的具體操作流程，也將難以治理“執行亂”。具體來看，第一個問題強調在基本原則中明確人民檢察院對民事執行活動享有法律監督權，爾后，才是進一步制定統一、全面的民事執行檢察監督制度。

二、民事執行檢察監督的設計和運行原則

可喜的是，近兩年來情況正在發生重大改變。2011年3月10日，最高人民法院和最高人民檢察院共同發布了 《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（下文簡稱為“試點通知”），將山西、內蒙古、上海、浙江、福建、江西、山東、湖北、廣東、陜西、甘肅、寧夏等地方劃入試點單位范圍，同時就民事執行檢察監督的具體開展做了初步規定。同年11月，經全國人大常委會初次審議的 《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》（下文簡稱為“民訴法修正案草案”）在中國人大網上公布，該草案第一條即將第十四條修改為：“人民檢察院有權以檢察建議、抗訴方式對民事訴訟實行法律監督”，并在其后的草案說明中明確指出“將民事執行活動納入法律監督”。同時，須冷靜的看到，這只是萬里長征的第一個階段性勝利。仔細閱讀上述“試點通知”，便能發現法院對民事執行檢察監督仍然持有相當的抵觸和限制情緒，而 “民訴法修正案草案”對民事執行檢察監督也缺乏詳細、明確的規定。完善民事執行檢察監督，必須遵循如下幾條原則：

第一，法定原則，即民事執行檢察監督活動要“有法可依、有法必依”。一方面要求立法機關對民事執行檢察監督作出明確、具體的規定，另一方面也要求檢查機關嚴格遵守法律關于監督對象、監督事由、監督程序、監督方式等內容的規定。一旦違反法律規定，亦須依法承擔責任。

第二，公正性和有效性相統一原則，即以保護當事人合法權益為第一要義，同時盡可能采取法院易于接受的方式進行監督和糾錯，支持和保障法院執行工作依法有效進行。［12］

第三，適度原則，是指民事執行檢察監督應適度的收斂和節制，控制在必要、合理的范圍內。這里包含了兩層意思：其一是因為民事執行主要涉及私權的實現問題，檢察權作為公權力不宜主動介入；其二是從現實的角度出發，檢察機關不可能對所有民事執行活動都進行監督，而只能選擇性的監督。［13］

第四，被動監督為原則、主動監督為例外。這一原則從適度原則中衍生而來。正是基于民事執行活動涉及的大多是私權領域，因此檢察機關須尊重當事人的民事處分權，質言之，除非當事人提出申訴，否則檢察機關一般不能主動介入。［14］對此，在上述“試點通知”第二條也做了如是規定，“人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對下列民事執行活動實施法律監督”。當然，在涉及社會公共利益的場合，檢察機關應該主動介入進行監督。“民訴法修正案草案”在第44條增加規定人民檢察院發現調解書損害社會公共利益的，應當提出再審檢察建議或者提出抗訴。這表明草案認可檢察機關在涉及社會公共利益方面有權利也有義務主動監督。

第五，事后監督為原則、事中監督為例外。這一原則從公正性和有效性相統一原則衍生而來。正因為檢察機關介入民事執行活動是出于保障的目的，客觀效果應當有助于民事執行權的獨立、有效運作而不是相反，所以應堅持事后監督為主要形式。這里的“事后”并不是指民事執行活動全部執行完畢以后，而是指執行活動的某一個階段結束或某一法律文書（如中止執行、變更被執行人裁定等）作出之后。［15］而事中監督是指一些特殊的民事執行案件，法院和當事人主動邀請檢察機關介入，進行現場監督。

第六,支持與糾錯并重的監督態度。換言之，在民事執行檢察監督中，檢察機關需要改變以糾錯為主要目標的傳統理解，［16］在強調糾錯的同時，注意支持和保障法院執法工作依法有效進行，［17］而不是要干預法院獨立行使民事執行權，也不是要將自己的意志強加給法院。因為，檢察機關對民事執行的介入不是出于監視、干預的目的，而是出于保障的目的，其客觀效果應當有助于民事執行權的獨立、有效運作而不是相反。［18］

三、完善民事執行檢察監督的具體制度建議

根據上文對我國民事執行檢察監督的主要困難和基本原則的分析，欲推動檢察機關對“執行亂”現象的法律監督，首先必須采取的具體措施便是修改現行法律規定，在法律中明確檢察機關享有對民事執行活動進行法律監督的權利。因此，對于“民訴法修正案草案”第一條的修改，筆者表示非常贊同并希望能最終順利通過。同時也應看到，“民訴法修正案草案”并未對民事執行檢察監督作更加具體的規定，僅僅解決了上文所述主要困難的第一個，而無法解決第三個困難即缺乏具體的民事執行檢察監督制度。至于“兩高通知”的規定，雖然對具體制度有所涉及，但仍然相當粗略，并且其過分限制了檢察機關在民事執行活動中的監督權利，無法有效發揮該制度的真正功效。鑒于此，筆者認為將來應在《民事訴訟法》第三編“執行程序”中專門設立“民事執行檢察監督程序”一章［19］，并且圍繞監督范圍、監督管轄、監督方式、監督程序、監督職權等方面進行具體規定。囿于篇幅限制，下文僅就前三項進行闡述。

第一，就監督范圍來說，理論界存在“全面監督說”和“有限監督說”兩種不同觀點，筆者贊同后者，即檢察機關無須也不可能對民事執行中的所有活動都進行監督，而應該主要監督執行人員的司法腐敗、枉法執行和消極執行的情形，同時，在涉及社會公共利益的場合，檢察機關應當進行監督。對于除此以外的其他情形，如法院和檢察院認識不一致而認定的所謂 “錯誤執行”、執行人員個人業務水平的限制所致不當執行行為等，通常不宜納入檢察監督的范圍。［20］

第二，就監督管轄而言，需要從地域管轄和級別管轄上分別確定。在地域管轄上，應堅持執行法院所在地原則，由民事執行法院所在地的檢察機關進行管轄，以便于調查取證、提高辦事效率。在級別管轄上，由民事執行法院的同級或上級檢察機關進行管轄。同級監督能確保由熟悉案情的檢察機關行使監督權，有利于提高訴訟效率，［21］并且“民訴法修正案草案”第44條也增加了人民檢察院可以向同級人民法院提出再審檢察建議的規定。上級管轄同我國審判監督的歷來傳統相一致，也符合“試點通知”的規定。

第三，就監督方式而言，目前實踐中使用的檢察監督方法主要包括抗訴、檢察建議、監督意見、糾正違法通知書、暫緩執行建議、現場監督、要求法院提供書面執行情況說明、查處職務犯罪等。［22］在民事執行檢察監督中，筆者認為應該主要提倡適用的監督方式是檢察建議和要求法院提供書面執行情況說明。檢察建議是指人民檢察院在履行法律監督職責過程中，認為同級人民法院的民事生效裁判認定事實或適用法律有誤、違反法定程序影響案件正確判決裁定，或者發現人民法院及其國家機關、企事業單位存在制度隱患、工作人員有嚴重違背職責行為，建議有關單位自行予以糾正的法律監督形式。［23］過去，檢察建議遇到最大的阻礙是效力問題，但2011年最高人民法院和最高人民檢察院在《<關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）>的通知》中規定了檢察建議的監督方式，“民訴法修正案草案”也對此予以明確規定，“試點通知”更是將 “書面檢察建議”規定為民事執行檢察監督的唯一方式。事實上，這種方式早已經受實踐的檢驗，在民事執行檢察監督中使用最為普遍，取得了良好的監督效果。同時，檢察建議通過提建議、意見的方式鼓勵有關單位自行予以糾正，也符合民事執行檢察監督的定位。要求法院提供書面執行情況說明是2005年廣州市番禺區檢察院在與法院達成共識的基礎上所推出的監督方式，其要求檢察機關在受理民事執行申訴案件后，以口頭或書面形式要求法院就申訴人申訴的問題作出書面解釋說明和提供有關執行依據，法院在一定期限內作出回復，檢察院再根據答復內容，結合申訴人申訴理由進行全案審查予以監督。這一監督方式實行以來，在當地取得了積極反響，廣東省廣州市檢察院副檢察長廖榮輝指出，這種監督模式直接聽取執行法官的解釋說明，收集執行依據，判斷法官是否合法開展執行工作，不僅能節省檢察執行監督的時間，提高辦案效率，同時，法官的書面執行情況說明還可以作為息訴工作依據。［24］

結 語

產生“執行亂”的原因主要是法院在執行過程中的違法違規行為和消極執行行為，這正是檢察機關進行法律監督的重點內容。只有建立起統一的、具體的、科學的民事執行檢察監督制度，才能有效指導我國各級檢察機關順利開展執行監督工作，維護民事執行活動的依法進行。路漫漫其修遠兮，民事執行檢察監督制度的構建仍需在監督職權、監督程序等方面進一步研究和完善，并且在實務中有效運營，方能最終減少甚至消除“執行亂”的現象。

注釋：

［1］張建南：《不管黃松有案牽扯到誰都將一查到底》，載《南方都市報》2009年3月8日。

［2］最高法執行辦編：《強制執行引導與參考（第1輯）》，法律出版社2002年版，第23頁。

［3］張智輝主編：《中國檢察——強化法律監督的制度設計》，北京大學出版社2004年版，第104頁。具體來說，在實踐中采取“審執分離、統管分權”的執行體制，即由省高級人民法院執行局統一領導市中級人民法院執行局、縣基層人民法院執行局的執行工作，執行裁決權由市中級人民法院民事審判庭行使，執行實施權由縣級基層人民法院執行局行使。參見榮曉紅：“《論民事執行檢察監督》，載 《湖南社會科學》2007年第3期。

［4］戚淵：《司法如何公正——一種尊重常識的論述》，載《法學》1999年第 12期。

［5］江偉、常廷彬：《論檢察機關對民事執行活動的法律監督》，載《中南大學學報（社會科學版）》2007年第5期。

［6］詳情參見最高人民檢察院網站，http://www.spp.gov.cn/site2006/search/search.jsp。

［7］高斌等：《“番禺模式”破解民事執行監督難題》，載《檢察日報》2007年8月26日。

［8］楊立新等：《民事執行檢察監督的探索與爭鳴》，載《中國檢察官》2009年第1期。

［9］民事執行監督是指具有監督權的機關認為受其監督的民事執行機關在執行程序中作出的裁定、決定、通知或具體執行行為不當或存在錯誤，并要求其予以矯正的制度。根據不同的標準，民事執行監督可以分為不同種類，其中，相對人民法院體系內的內部監督而言，民事執行檢察監督是民事執行監督中的一種外部監督。參見譚秋桂：《民事執行法學》，北京大學出版社2005年版，第266頁；張智輝主編：《中國檢察——強化法律監督的制度設計》，北京大學出版社2004年版，第103-104頁。

［10］譚秋桂：《民事執行法學》，北京大學出版社2005年版，第266頁。

［11］孫加瑞：《檢察機關實施民事執行監督之程序設計》，載《人民檢察》2007年第13期。

［12］中原民事行政監察論壇2008年12月3日通過的《民事執行檢察監督立法建議書》。

［13］江偉、常廷彬：《論檢察機關對民事執行活動的法律監督》，載《中南大學學報（社會科學版）》2007年第5期。

［14］俞其林、沈建新：《試論民事執行程序的檢察監督》，載《河北法學》2008年第10期。

［15］江偉、常廷彬：《論檢察機關對民事執行活動的法律監督》，載《中南大學學報（社會科學版）》2007年第5期。

［16］楊榮馨：《略論強制執行的檢察監督》，載《人民檢察》2007年第13期。

［17］中原民事行政監察論壇2008年12月3日通過的《民事執行檢察監督立法建議書》。

［18］江偉、常廷彬：《論檢察機關對民事執行活動的法律監督》，載《中南大學學報（社會科學版）》2007年第5期。

［19］中原民事行政監察論壇2008年12月3日通過的《民事執行檢察監督立法建議書》。

［20］江偉、常廷彬：《論檢察機關對民事執行活動的法律監督》，載《中南大學學報（社會科學版）》2007年第5期。寧夏是全國檢察機關首批12個開展民事執行法律監督試點工作的省區之一，銀川市檢察院再實踐中總結出6個監督重點：各級法院在民事案件執行中所作出的裁定、決定違反法律規定或執行活動違反法定程序的;不依據生效判決、裁定所確定的被執行人和執行標的，嚴重超標的執行，或者執行案外人財物的;任意變更強制措施，對被執行人或案外人濫用強制措施，侵犯公民合法權益的;違反法定程序查封、扣押、委托鑒定、評估、拍賣、變賣被執行人財物，給被執行人造成損失的;濫用“終結本次執行程序”的規定，貽誤執行時機，給執行人造成損失的;執行人員因挪用、截留、扣押，導致被執行款物不能按期交付申請執行人的。參見“最高人民檢察院網站”，http://www.spp.gov.cn/site2006/2012-03-05/0001137982.htm l。

［21］譚秋桂：《民事執行檢察監督問題探析》，載《民事檢察制度熱點問題探索》，中國檢察出版社2004年版，第515頁。

［22］孫加瑞：《檢察機關實施民事執行監督之程序設計》，載《人民檢察》2007年第13期。

［23］這一監督方式源于2001年9月30日最高人民檢察院頒布的 《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章“檢察建議”的規定。參見張文志等：《民事訴訟檢察監督論》，法律出版社2007年版，第209頁。

［24］高斌等：《“番禺模式”破解民事執行監督難題》，載《檢察日報》2007年8月26日。把尊重干警、理解干警、關心干警作為工作的基本指導原則，尊重不同主體個性差異，全方位多角度滿足檢察干警的物質和精神需要，不斷增強隊伍的整體凝聚力和戰斗力。二是創新工作方法。針對不同崗位、年齡檢察干警思想政治活動的特點，選擇最佳角度、采用最佳教育內容、實施最佳方案開展思想政治教育，實現從“要我學”到“我要學”的轉變。三是優化政工隊伍。招錄心理學和教育學專業的畢業生進入政工部門，改變傳統的說教式工作方法，使思想教育更具感染力、說服力。四要強化督促檢查。把政治理論學習納入考核體系，堅持干警述職述學、評價干警評學、考核干警考學，使思想政治工作由“軟任務”變成“硬指標”。

（二）走出強調規則治理誤區，在提升執法為民效果上出實招

與上級檢察機關相比，基層檢察院直接面對大量具體案件，需要處理大量復雜的事實爭議。這些爭議多數發生在鄉土社會的熟人之間，常常是一系列細小事件累積起來的，僅僅解決法律爭議，并不能徹底解決紛爭。假若得不到司法的有效幫助，人們只得求助于司法之外的途徑。輕則，當事人選擇到同級黨政機關或上級機關上訪；重則，矛盾激化，發生殺人、大規模沖突等惡性事件。可見，盡管規則治理仍然是現代法治的核心，但在基層檢察工作中，必須重視糾紛解決，力求案結事了?；裟匪拐f過，法律的生命從來是經驗而不是邏輯?；鶎訖z察干警不僅需要法律知識，而且需要深懂人情世故，善于定分止爭。這就需要用“為民”的宗旨理念武裝檢察干警的頭腦，建立檢察干警聯系群眾的常態化機制，讓檢察干警熟悉鄉風民情，深懂人情世故，親近融合百姓，提高化解群眾矛盾的能力。

（三）走出片面打擊犯罪誤區，在塑造客觀公正形象上做文章

公正是檢察工作的生命線。我國憲法規定檢察機關是法律監督機關，這一定位要求檢察機關盡可能保持中立和公正。刑事訴訟法明確要求檢察機關既要收集不利于被告人的證據和事實，也要收集有利于被告人的證據和事實。但是，基層檢察實踐表明，不少檢察官在辦案中更加重視不利于被告人的證據和事實。比如：自偵案件中超期羈押現象屢禁不止，甚至出現刑訊逼供；立案監督中，監督立案遠遠多于監督撤案；旨在加重被告人法定刑的抗訴多，旨在減輕被告人法定刑的抗訴少。解決上述問題，要求基層檢察干警真正將“公正”理念內化于心，外踐于行，在執法辦案中不偏不倚，不枉不縱，既做打擊犯罪的急先鋒，又能兼顧被告利益，當好“法律的守護人”。同時，要注重宣傳導向，既要宣傳打擊犯罪的成效，也要宣傳維護被告利益的典型做法，塑造客觀公正的社會形象。

（四）走出廉潔與已無關誤區，在廉潔從檢陽光司法上求實效

基層檢察院處在執法辦案的第一線，同人民群眾接觸最直接、最廣泛。人民群眾對檢察工作是否公正廉潔的看法和評價，主要來源于對身邊的基層檢察工作特別是執法辦案的感受。但是不少基層檢察干警認為廉政建設的重點是防止領導干部出問題，自己既不掌權，也不管錢，更不管人，沒有腐敗條件，因而放松了廉潔自律，讓腐敗有了可乘之機，損害了檢察機關整體形象。當前，基層檢察院一方面要借助十七屆六中全會后全社會推進文化繁榮發展的東風，以政法干警核心價值觀建設為契機，一改以往灌輸式、說教式的教育方式，大力加強廉政文化建設，在檢察機關營造濃厚的廉政文化氛圍，使干警在潛移默化中受到熏陶，在耳濡目染中強化廉潔從檢意識。另一方面，要針對基層干部群眾對檢察工作不夠了解的實際情況，通過抓好檢務公開、加強檢察宣傳、舉辦“檢察開放日”、邀請執法監督員等方式，加強檢察工作透明度，讓檢察權始終在陽光下運行，提升檢察機關執法公信力。

*中國人民大學法學院教授［100872］