檢察機關開展人大代表聯絡工作若干問題研究

文◎夏鵬曾濱付蕾

檢察機關開展人大代表聯絡工作若干問題研究

文◎夏鵬*曾濱*付蕾*

人大代表聯絡工作是一項近年來逐步被認識并越來越受到重視的工作。盡管它不是檢察機關的主要業務，但對于檢察機關更好地接受人大監督、提升執法水平來講，卻是重要的基礎，具有重要意義。人大代表聯絡工作在各地檢察機關開展的情況并不平衡，對它的認識也不完全一致，相應的研究也較少。本文通過對檢察機關開展人大代表聯絡工作的含義、定位和現狀的分析、梳理，總結、提煉人大代表聯絡工作的規律和完善途徑，希望為檢察機關更好地開展此項工作提供參考。

一、檢察機關開展人大代表聯絡工作的含義和依據

“聯絡”一詞，現代漢語規范詞典中的定義是：“聯系、溝通”，“互相接上關系，使彼此相通”。按此不難理解，檢察機關的人大代表聯絡工作，就是為檢察機關和人大代表密切關系、相互了解而開展的一系列具體工作。

檢察機關開展代表聯絡工作可以從憲法和法律中找到依據。《中華人民共和國憲法》第三條第三款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都是由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第二條第三款規定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。第三十八條規定：縣級以上的各級人民代表大會常務委員會，各級人民政府和人民法院、人民檢察院，應當及時向本級人民代表大會代表通報工作情況，提供信息資料，保障代表的知情權。第四十四條第一款規定：一切組織和個人都必須尊重代表的權利，支持代表執行代表職務。

由此可以看出，開展代表聯絡工作是檢察機關基于接受人大監督的憲法和法律定位而衍生出來的。了解是監督的前提和基礎，檢察機關的工作專業性強，公眾知曉率不高，為了更好地接受監督，檢察機關就必須要加強與人大代表的聯絡和溝通，促進人大代表對檢察機關和檢察職能的了解，這樣才能更好地接受監督，履行好憲法和法律賦予的職能。

二、檢察機關開展人大代表聯絡工作的性質和定位

應該說，檢察機關開展代表聯絡工作，不只是為接受人大監督，也是檢察機關向全社會宣傳檢察職能、法律知識并進行檢務公開的重要方式，是檢察機關了解社情民意和群眾需求的重要渠道，是提高檢察機關社會認可度、社會公信力的重要途徑。因此，人大代表聯絡工作不是檢察機關內部的一般性、事務性工作，而是一項政治性、政策性很強的綜合性、業務性工作，是事關全局、影響深遠、其他工作所不能替代的一項工作，是檢察工作的重要組成部分。

由于檢察機關的人大代表聯絡工作相對于其他檢察業務工作起步較晚，對它的定位也存在一定爭議，有人認為它是檢察宣傳工作的一部分，也有人認為它是公關活動或是接待工作的一種延伸。

筆者認為，檢察機關的人大代表聯絡工作不應僅僅被看作是處理人和人關系的“公關”活動，（“公關”是指處理社會組織或個人在社會活動中相互關系的各項工作），也不同于面向一般公從的檢察宣傳活動。檢察機關的人大代表聯絡活動應該定位于檢務公開活動的一種，是檢務公開活動中面向特殊對象的一種專門活動。（注：“檢務公開”，是指檢察機關依法向社會和訴訟參與人公開與檢察職權相關的不涉及國家秘密和個人隱私等有關活動和事項。為落實黨的十五大精神，努力實踐依法治國的基本方略，自覺接受人民群眾和社會各界的監督，保證檢察機關公正司法，1998年10月，最高人民檢察院決定在全國檢察機關普遍實行“檢務公開”，發布《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定》。2006年6月，為貫徹落實黨的十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神，按照《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》的要求，進一步推進司法體制改革，努力實踐依法治國的基本方略，自覺接受人民群眾和社會各界的監督，保證檢察機關公正執法，貫徹中央關于司法體制和工作機制改革的部署，最高人民檢察院在全面總結地方各級檢察機關“檢務公開”實施情況的基礎上，結合檢察工作實際，發布《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》）

一般來說，檢務公開活動包括面向一般公眾的公開和面向特殊群眾的公開。象訴訟參與人、人大代表、政協委員等都可以看作是區別于一般公眾的檢務公開針對的特殊對象。筆者認為，在檢務公開活動中，針對特殊群體的檢務公開應優先于針對一般公眾的檢務公開活動。因為訴訟參與人這種與檢察工作直接有關聯的人，檢務公開活動對他們有更實質的影響，他們有實際的需要，對檢務公開內容的了解更加迫切，也會更多地關注。而作為人大代表這一人民群眾代言人的特殊群體，一般來講，也會更加留意和關注檢務公開的內容，他們會把了解到的檢務公開內容輻射到廣大選民，也會監督檢驗并放大檢務公開的其他效果（包括好的方面和不好的方面）。所以，檢察機關的人大代表聯絡工作可以理解為是一種特殊的輻射廣泛、影響深遠的檢務公開活動，這種針對人大代表的檢務公開活動和聯絡工作，必須要引起我們的高度重視。

檢察機關的檢務公開活動是一項涉及各業務部門的綜合性業務活動，目前一般由檢察機關辦公室牽頭負責。基于檢察機關人大代表聯絡工作的檢務公開定位，檢察機關的人大代表聯系工作一般也屬于各級檢察院辦公廳（室）的工作職能。目前，各級檢察機關根據機構設置的不同，工作職責和分工也略有不同，大致有以下幾種模式：

一是在辦公廳（室）下設立專門機構。如最高人民檢察院從2003年9月開始，在部分省市試行人民監督員制度，為更好地開展工作，同年，在辦公廳下設人民監督辦公室，負責全國人大代表聯絡和人民監督員等工作。

二是設立專門的代表聯絡機構。如吉林省、市兩級檢察院均設立了常設機構——“服務人大代表辦公室”，將人大代表聯絡工作從辦公室分立出來單獨設置。

三是在辦公室內設專人負責。

四是由辦公室人員兼職負責。

三、檢察機關人大代表聯絡工作的發展和現狀

（一）檢察機關代表聯絡工作的發展歷程

伴隨著人民群眾法治意識的逐步提升，依法治國的方略不斷推進，檢察機關的憲法意識、人大意識不斷提升，人大代表聯絡工作在這樣的背景下不斷發展和完善。

1990年，七屆全國人大三次會議第一次使用電子表決器，電子表決（又稱鍵決）由此發端，改變了以往采用鼓掌或舉手表決的方式。相應地，“一府兩院”工作報告的反對票、棄權票明顯增加，人大報告的支持率更加客觀地反映出人大代表的滿意度和真實意圖，這給“一府兩院”工作帶來了新的挑戰（2001年2月14日，沈陽市中級人民法院工作報告慘遭否決。被看作是“中國民主政治和憲政建設的標志性事件”），這種投票方式的變革讓“一府兩院”對代表的主體身份地位的認識進行了深化，也推動了各級機關的代表聯絡工作不斷向縱深發展。

1995年3月，在對各地檢察機關人大代表聯絡工作進行了深入調研后，最高人民檢察院發布了《關于進一步加強與各級人民代表大會代表聯系的通知》，要求各級檢察機關主動加強與本地各級人大代表的聯系、熱情接待人大代表的視察、調查或評議，認真妥善辦理代表提出建議、批評和意見等。1998年8月，最高人民檢察院發布《最高人民檢察院與全國人民代表大會代表聯系工作管理辦法》，2000年6月，最高人民檢察院又發布了《關于加強同全國人民代表大會代表聯系的若干意見》，對人大代表聯絡工作的原則要求、工作內容、代表聯絡工作部門、工作方式等事項作出了明確規定。2003年最高人民檢察院下發了《關于檢察機關加強同全國人大代表聯絡工作的意見》和《關于檢察機關辦理全國人大代表轉交案件的規定》，使人大代表聯絡工作進一步規范化。2004年，時逢全國人大制度建立50周年，《檢察日報》創辦人大代表聯絡工作專版《聲音周刊》，每周一版，介紹全國人大代表聯絡工作和各地開展人大代表聯絡工作的情況和經驗。

近年來，最高人民檢察院更是每年召開全國性會議，專題部署加強和改進接受人大監督和人大代表聯絡工作。各地檢察機關積極落實最高人民檢察院的工作部署，通過制定規范化意見、加大工作力度等方式，推動人大代表聯絡工作逐步向日常化、制度化、規范化發展。

（二）目前檢察機關開展代表聯絡工作的方式和途徑

1．聯絡方式。一是為接受監督而開展聯絡。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第42條規定：有關機關、組織應當認真研究辦理代表建議、批評和意見，并自交辦之日起三個月內答復。涉及面廣、處理難度大的建議、批評和意見，應當自交辦之日起六個月內答復。有關機關、組織在研究辦理代表建議、批評和意見的過程中，應當與代表聯系溝通，充分聽取意見。第8條第1款規定：各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。為完成代表建議辦理和專項工作報告的任務等“規定項目”，有的檢察機關按《代表法》的要求與代表開展聯系，聽取意見建議，并反饋工作進展情況等。二是主動積極地開展聯絡。在日常工作中積極邀請人大代表座談、視察、參觀，參與檢察機關的各項活動和專項工作。另外，還包括一些不見面的聯絡方式。如為人大代表訂閱《檢察日報》等介紹檢察工作的報刊雜志；編輯面向人大代表的專門刊物并定期發送。以手機彩信的形式，向人大代表介紹檢察機關職能和工作動態，等等。

2．聯絡途徑。一是代表聯絡部門確定專人直接與人大代表聯系溝通。這是多數單位開展人大代表聯絡工作的模式。二是在代表聯絡部門的組織協調下，建立全院多部門對口聯系人大代表的制度體系。這種模式的好處是讓各部門提高人大意識和接受人大監督的意識，增加了人大聯系的廣度和深度，同時，也各部門參與到人大代表聯絡活動中，也能讓人大代表聯絡活動內容更加豐富，更加深入地了解檢察機關的工作。三是通過區人大代表聯絡室和各街鄉鎮人大代表聯絡機構幫助聯系溝通代表。在本院各部門聯絡人大代表的同時，積極與區人大和各街鄉鎮的人大代表聯絡部門溝通聯系，通過他們專職開展人大代表聯絡活動的平臺，與人大代表進行溝通，可以達到事半功倍的效果。如檢察機關派員參加街鄉鎮組織的人大代表分團聯組活動等。

三、檢察機關加強人大代表聯絡工作的建議和展望

筆者認為，為進一步提升工作水平，檢察機關的人大代表聯絡工作應實現以下幾個轉變：

首先是由突擊式向日常化轉變。要加強與人大代表的日常聯系。注重與人大代表的情感溝通和交流，體現檢察機關接受監督的誠意。通過節日祝福、邀請代表共同舉行交流活動等方式，進一步密切與代表的聯系。每年組織院領導和部門負責人______走訪人大代表活動，直接聽取人大代表對檢察工作的意見和建議。

其次是由一個部門向全院多部門開展聯絡轉變。形成做好代表聯絡工作的合力。如江蘇省高級人民法院建立了“院長——辦公室負責人——專職聯絡員”和“院長——各部門主要負責人——承辦人”的“一個中心兩條線”的雙重責任機制，對于推進代表聯絡工作發揮了積極作用。

第三是由不固定聯絡向定向、對口方式轉變。建立內設處室與人大代表對口聯系制度。如廣東省汕頭市檢察院建立的中層以上領導干部與三級人大代表“分級、分團、分組聯絡”的工作制度；深圳市龍崗區檢察院實行的定時、定點、定人的“三定”聯系制度，每個科室負責聯系一鎮和一個企業的人大代表，實踐中取得了不錯的效果。

第四是由泛泛交流向專題深入交流轉變。可根據工作重點和實際情況，結合代表的職業特點和專業背景，定期組織專題檢務公開活動并邀請人大代表參加，幫助人大代表更加深入地了解檢察工作，更好地發揮人大代表對專項工作的推動作用。

此外，檢察機關應建立院領導專題研究人大代表聯絡工作制度，院黨組每年要聽取代表聯絡工作開展情況匯報，研究解決代表聯絡工作中遇到的問題和困難。應加大代表聯絡考核工作力度。將代表聯絡工作納入全院目標量化管理體系，每年進行總結考核，通過激勵和約束機制規范和引導工作開展。應加大代表聯絡經費及相關保障工作力度。將代表聯絡工作經費納入專項業務經費預算，確保為代表訂閱報刊、購買法律書籍、寄送宣傳資料、與代表溝通交流信息和各項代表聯絡活動的順利開展。應為人大代表開展監督工作提供閱卷和查看資料的工作場所和條件，配備參考書籍和法律文件等。為人大代表活動的順利開展提供必要的車輛保障和技術支持等。

*北京市海淀區人民檢察院［100043］