完善檢察機關對捕后訴前案件的法律監督

文◎張忠利

完善檢察機關對捕后訴前案件的法律監督

文◎張忠利*

刑事訴訟中的捕后訴前階段，是指批準逮捕之后移送審查起訴之前，具體指刑事訴訟中公安機關提請人民檢察院偵查監督部門批準逮捕或者是人民檢察院自偵案件提請本院偵查監督部門決定逮捕之后，公安機關或人民檢察院自偵部門再行向人民檢察院公訴部門提請移送審查起訴之前的訴訟階段。由于該訴訟階段不僅處在公安機關與檢察機關分工的銜接處，而且涉及人民檢察院內部自偵部門與公訴部門的工作交接，處于人民檢察院法律監督職能中的逮捕監督和起訴監督的中間地帶，一旦在這個過程中出現了問題，那么對于整個案件的辦理將會出現重大的影響甚至最終導致案件辦理的終結。因此研究該階段的訴訟監督問題十分必要。

一、捕后訴前階段偵查監督現狀

本文主要是針對自偵案件以外的其他刑事案件辦理中容易出現的問題進行分析。

（一）公安機關變更或撤銷強制措施缺乏法律法規的規制，且檢察監督的可操作性不強

現實工作中，公安機關在捕后訴前階段變更或撤銷強制措施的情形主要有三種：一是捕后公安機關不移送起訴，主要原因為我國刑訴法對于批準逮捕和提起公訴的證據要求的標準不一致。實踐中有時會出現公安辦案人員由于一些原因，不認真仔細收集證據，便以案件不符合起訴標準而撤銷案件，不向人民檢察院移送審查起訴。二是捕后擅作勞動教養處理，依照法律規定，勞動教養不是刑事處罰，由公安機關或者人民法院決定。捕后訴前階段，公安機關有時對本應該受到刑事處罰的犯罪嫌疑人，違反法律擅自作出勞動教養的決定，而不將案件移送人民檢察院審查起訴，導致犯罪嫌疑人逃避刑事處罰。三是逮捕變更為取保候審。捕后訴前階段，犯罪嫌疑人處在公安機關的控制之下，應當由公安機關決定對其是否采取取保候審的強制措施。公安機關出于一些原因將被逮捕的嫌疑人釋放，比如，一些輕微刑事案件，雙方達成了和解，公安機關作出了取保候審的決定，但也不排除以權謀私的可能，將犯罪嫌疑人的逮捕措施變更為取保，導致嫌疑人事實上處于變相釋放的狀態。基于以上三種公安機關對捕后訴前變更或撤銷強制措施的情形，我國《刑事訴訟法》第73條規定“人民法院、人民檢察院和公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時撤銷或者變更。公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準的人民檢察院。”即公安機關在釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的，應當通知原批準逮捕的人民檢察院。即只要公安機關在自行決定并執行完畢后通知檢察機關即可。這一規定使得檢察機關成為了決定的被動接受者，對于公安機關作出的撤銷、變更逮捕措施喪失了監督的積極性和主動性。再加上法律法規對于公安機關何時通知、何人通知、向誰通知、采取何種形式通知、不通知的懲處和通知后發現變更不當的處理等具體操作問題都沒有規定，欠缺操作性，使得檢察機關對捕后訴前案件的監督效果往往并不理想。

（二）檢察機關監督手段軟弱無力且缺少知情權

法律賦予檢查機關偵查監督的手段，主要有提出糾正違法意見、立案監督、追捕、檢察建議等，但對于偵查機關來說，根據國家賠償法的有關規定，一旦刑事案件中的犯罪嫌疑人被批準逮捕，偵查機關就脫離刑事賠償束縛，轉而由檢察機關承擔錯案賠償責任，因此，捕后消極偵查、不作為等現象不可避免。而根據現行的法律，檢察機關對于捕后公安機關拒不糾正、拒不回復、消極偵查的情況，也無能為力，因為，檢察機關沒有有效的制約措施。比如根據 《人民檢察院刑事訴訟規則》第387條和第388條的規定，當檢察機關的糾正意見不被公安機關接受時，檢察機關只能將情況向其上一級檢察機關報告。當上一級檢察機關認為下級檢察機關的意見正確時，也只能通過通知其同級公安機關督促下級公安機關糾正的“軟辦法”來進行監督。檢察機關的監督不具有監督者應有的權威性，其是否能夠發揮作用取決于上級檢察機關的支持力度和上級檢察機關與其同級公安機關的協調力度。一旦其他機關不配合就無計可施。

同時，檢察機關缺少對偵查活動的知情權，也是制約檢察機關偵查監督的一個重要因素。知情權是檢察權的前提和基礎，沒有知情權，監督權就成了無源之水，無本之末。目前，檢察機關對偵查機關偵查活動的介入、知情十分有限，偵查監督完全依靠審查逮捕和審查起訴案卷。在捕后訴前階段，檢察機關的知情權由于缺少立法的保護更是處于缺失狀態。盡管目前已探索實施適時介入制度，但由于缺少制度性保障，因此，這一制度在操作中具有隨意性和不確定性，知情難成為了制約偵查監督的瓶頸。

（三）檢查機關法律監督意識不足且內部捕訴不銜接，沒有形成監督的合力

1.檢察機關的法律監督意識方面尚存在很多不足之處。第一，認識不足，不愿監督。檢查機關往往只滿足于做好批捕、起訴和偵查工作，而沒有把依法監督、糾正違法擺到應有的位置。第二，素質不高，不善監督。部分檢察干警的法律基礎理論薄弱，法律知識不夠全面，法律監督能力不強，水平不高，不善于發現執法活動中的問題，從而使一些違法現象長期存在，未能得到及時有效糾正。第三，礙于情面，不敢監督。近年來，在不良的執法環境中，部分檢察干警在審查案件中沒有嚴格把關，大搞無原則的“配合”，即使發現問題也抹不開情面，怕履行法律監督會損傷兄弟單位之間的感情，影響相關部門之間的關系，由此給工作及個人造成不便，導致該監督的不監督、該糾正的不糾正，不敢碰硬、不敢監督、不能秉公執法。

2.檢查機關內部沒有建立有效的捕訴銜接機制。目前，檢察機關中偵查監督部門只負責對案件的證據情況進行審核，作出逮捕或不逮捕的決定，而對捕后訴訟情況和審判情況卻一無所知。檢察機關中公訴部門只對公安機關提交來的起訴案卷進行審核，提起公訴，對偵查監督部門對本案的意見以及要求公安機關繼續查證的情況卻所知甚少。導致這種情況的原因是由于檢察機關內部是實行捕訴分離的，當然這種機制也是有好處的，它有利于強化檢察機關內部的監督制約，同時它也是檢察機關內部各部門評比考核的結果。但這不利于建立暢通有效的捕訴銜接機制，兩部門各自為戰、信息溝通不及時、不全面，對法律的適用標準也不統一，導致兩部門在偵查監督中缺乏聯系和溝通，缺乏信息交流機制，沒有形成監督合力，影響了監督的效果和效率。

二、捕后訴前階段偵查監督機制的完善

（一）完善法律法規，保障法律監督的權威性和執行力

變事后監督為事前監督，給予檢察機關審批權。現行立法規定公安機關對于其認為需要逮捕的犯罪嫌疑人應當向檢察機關提請逮捕，待檢察機關批準逮捕后，才能執行逮捕。但對于逮捕強制措施的變更或撤銷卻沒有要求公安機關再次提請檢察機關予以批準或同意，筆者建議，對于捕后變更或撤銷強制措施的，應明確規定建立事先審查機制，建議將《刑事訴訟法》第73條中公安機關的事后通知制度修改為 “公安機關如果發現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當書面報請原批準逮捕的人民檢察院批準變更逮捕。經人民檢察院批準后，由公安機關執行變更決定并將相關情況三日內在人民檢察院備案。”除此之外，還應當規定被監督對象不履行義務時應承擔的法律后果。

同時筆者認為，法律在賦予檢察機關對于偵查監督過程中發現的違法行為建議權的同時應賦予檢察機關制裁違法行為的決定權，公安機關在接到糾正違法通知后，應當無條件地糾正，并在法定期限內將糾正結果及時回復檢察機關，逾期不予糾正且無法說明正當理由的應當承擔相應的法律責任。只有這樣，才能使得檢察機關法律監督獲得強有力的剛性保障，達到法律監督的實際效果。進行相應懲處的權力，變弱勢監督為強勢監督。此外，法律還應追究檢察機關監督不力的連帶責任，并以此責任為動力，促進檢察機關的偵查監督部門依法積極主動履行其監督職責。

（二）完善偵查監督制約機制，提升法律監督的效力

1．引入考核評價機制。對于公安機關拒不糾正、拒不回復、消極偵查的情況，筆者認為除立法外還可以在公安機關系統內部考核細則上下功夫，對于無理由拒不糾正、拒不回復、消極偵查等情況應該在公安機關系統內部的年終考核中減分。年終考核是各部門領導最關心的事情，是工作業績的最好體現，在考核的內容上加上對這些方面的考核，定會讓公安機關各部門領導對這種不糾正、不回復、消極偵查的現象加以重視。當然這項考核內容需要相關部門出面進行制定。

2．專人負責制。應當在人民檢察院的偵查監督部門安排專門的人員對捕后訴前的案件進度進行跟蹤，要求公安機關及時送達執行回執，并要求公安機關對拒不糾正、拒不回復、消極偵查的原因作出解釋，督促其糾正、回復、積極偵查。筆者認為，這種專人負責制有利于加強公安機關與檢察機關的聯系，避免批捕案件在捕后訴前階段被公安機關不正當的消化，加強檢察機關對公安機關偵查行為的法律監督。

3．建立調查機制。檢察機關發現或者接到反映、舉報偵查人員在辦案過程中有違法辦案、以權謀私、刑訊逼供或其他損害當事人合法權益的行為時，應予以受理并進行調查。構成犯罪的，由檢察機關依法追究其刑事責任；對于賦予偵查人員的偵查違法行為不構成犯罪的，由檢察機關按照規定的程序和途徑向相關的紀委、監察部門提出建議，給以相應的黨紀、政紀處分。

4．更換辦案人建議權。對發現辦案人員利用司法職權進行違法犯罪的，檢察機關有及時向辦案單位提出更換辦案人建議的權利，并督促落實更換措施，保證訴訟活動公正進行。

（三）建立案件網絡跟蹤系統，解決法律監督知情難問題

現代社會網絡已經成為提高司法系統辦案效率的最有力幫手，公安機關、人民檢察院以及人民法院都基本具備了網絡辦公的水平，配備有獨立的專門網絡。但由于公檢法的網絡系統是各自為政的，三方對于他方手頭的案件信息都缺乏知悉的途徑。知情難成為制約檢察機關監督也是制約三機關辦案的重要因素。因此筆者建議，如果將公檢法三機關的網絡辦公系統聯網，通過建立網絡共享，明確共享范圍，確立批捕案件執行監督期限的報警制度，對于檢察機關作出的批捕或不批捕決定，公安機關是否執行、何時執行；對于不批捕案件，公安機關是否將犯罪嫌疑人釋放、何時釋放；對于不予批準逮捕案件，公安機關在法定期限內是否重新提請批準逮捕或移送審查起訴等都能直觀的反映出來，有助于將案件從立案、刑拘、批捕、偵查終結、起訴、審判以及執行等所有刑事訴訟環節有機鏈接起來。人民檢察院可以通過網絡辦公系統知悉批捕的案件進展到何種程度，是否移交本院起訴部門審查起訴，可隨時掌握被取保候審的犯罪嫌疑人的情況，防止犯罪嫌疑人被變相釋放的情況發生。確保檢察機關對各類執法司法活動的充分知情權，努力為檢察機關開展刑事訴訟監督創造良好的基礎條件。

（四）建立捕訴銜接機制，形成強大的法律監督合力

偵查監督部門對所受理的案件作出審查逮捕決定后，應及時將審查逮捕案件意見書、《提供法庭審判所需證據材料意見書》、《不予批準逮捕案件補充偵查提綱》等材料通過網絡審批系統移送給公訴部門。公訴部門在收到偵查機關移送起訴的案件后，要及時審查案件逮捕后的繼續偵查情況，對案件證據有疑問的，及時與偵查監督部門溝通。對偵查機關沒有積極開展繼續取證工作及違法變更強制措施的，及時向偵查監督部門反饋。每月月底，捕訴部門都將各自受理案件、審查決定、判決等數據通報給對方。在較長時間內沒有移送審查起訴的，公訴部門應告知偵查監督部門，由偵查監督部門與偵查機關聯系，了解情況，促進案件盡快偵查終結，移送公訴部門。只有檢察機關中的捕訴部門做到各司其職、各負其責、互相配合、互相支持、互通信息，充分發揮各職能部門在刑事訴訟監督中的整體效能，才能形成強大的法律監督合力，更好的履行法律監督的職責。

（五）加強檢察官職業道德建設，提升檢察官法律監督的意識

1．建立檢察官職業道德教育培訓機制。把檢察官職業道德作為日常教育的重要內容和培訓的必修課，結合檢查工作的實際，采取多種形式，提高認識。

2．建立檢察官職業道德獎懲機制。對模范踐行檢察官職業道德，業績突出的，予以表彰獎勵；對違反職業道德的行為，予以批評譴責。

3．建立健全檢察官職業道德考核評價機制。將檢察人員踐行職業道德情況納入到考核評價體系，作為執法考評的重要內容，樹立正確導向。

*天津市北辰區人民檢察院副檢察長［300400］