行政檢察監督的善政追求日照市嵐山區行政檢察促進社會管理創新的實踐與思考

文◎高月清孫長春

行政檢察監督的善政追求日照市嵐山區行政檢察促進社會管理創新的實踐與思考

文◎高月清*孫長春**

導言

《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》提出：“發揮政府的主導作用，強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力”。中共中央黨校省部級領導干部培訓班《社會主義民主政治建設研究》課題組指出：中國政府本質上是“善治政府”。“德惟善政，政在養民”［1］，“善治”要求下必有“善政”之行政、之政府。但是面對風云變幻的國際國內形勢、迅速發展的社會主義市場經濟、錯綜復雜的經濟社會矛盾、突如其來的各種困難和風險，政府必須具備“善政”之能力，而“善政”本身就有監督和制約行政權力的題中之意，是法治政府的目標追求。

檢察機關是保障憲法和法律正確統一實施的法律監督機關，在加強和探索社會管理創新的大背景下，積極參與加強和創新社會管理，既是檢察機關履行職責的重要內容、發揮職能的重要領域，也是檢察機關必須承擔的重要社會責任。曹建明檢察長指出檢察機關要“大力推進檢察工作創新、理論創新和制度創新”，“積極參與和推動社會管理創新”。行政檢察監督就是充分發揮中國特色社會主義檢察制度優勢，理性、有序、依法參與和促進社會管理創新，在深入推進三項重點工作中能夠起到更直接、更典型、更及時的作用。

一、行政檢察監督參與和促進社會管理創新的主要做法

（一）深入調查研究，找準行政檢察監督的切入點

全國第二次民行檢察工作會議上明確提出，要深入推進三項重點工作的決策部署，深入研究在民行檢察工作中化解社會矛盾、推動社會管理創新、促進公正廉潔執法的有效途徑，著力轉變執法理念、完善執法機制、改進執法方式，更加注重發揮民行檢察工作在促進經濟社會又好又快發展、維護社會和諧穩定中的職能作用。隨著經濟社會的發展，新情況、新問題不斷涌現，原有的社會管理機制和模式已不適應新的形勢和任務的需求，如何充分發揮法律監督職能，加強和促進社會管理創新，需要檢察機關認真思考和研究。嵐山區檢察院通過發放調查問卷、召開座談會、分析查辦的職務犯罪和有關控申舉報材料等形式，發現基層行政執法機關行政效能有待進一步提高，個別行政機關和工作人員存在“有法不依、執法不嚴、違法不究、粗暴執法、瀆職失職和執法腐敗等行為”。開展行政檢察監督，實時介入行政執法過程，能夠有效地督促行政機關和工作人員依法履行職責，進而提高行政效能、促進公正廉潔執法。行政檢察監督接觸面大，涉及范圍廣，與社會管理部門關系密切，在國家利益、社會公共利益遭受侵害而又無有效和及時地救濟途徑情況下，能動地發揮檢察職能，督促行政執法管理部門依法履行法定職責。

（二）加強制度機制建設，找準行政檢察監督的基礎點

“凡事預則立，不預則廢”，任何一項工作試點特別是法律監督工作的創新，必須加強制度建設，以保證試點工作的預見性、科學性和可操作性。一是建立對外溝通協調制度。作為一項新的試點和創新工作，特別是檢察機關的法律創新工作，必須提高社會知曉度。嵐山區檢察院與社會各界特別是區政府和有關行政機關多次進行有效地溝通、交流，征求意見和建議。向區委、區人大報送《關于開展行政執法檢察監督工作的報告》，提請區委轉發《關于行政執法檢察監督工作的若干規定》，減少創新試點工作的風險，增加創新試點工作的權威，增強創新試點工作的可操作性。二是建立試點工作定期匯報、通報制度。定期向區委、區人大匯報行政檢察試點工作的部署和案件辦理情況、取得的實效和存在的實際問題。三是確立檢察一體化工作機制。好的思路必須配有好的制度和措施才能變為現實行動。嵐山區檢察院把工作機制創新作為行政檢察促進社會管理創新的制度依靠，制定《關于行政執法檢察監督工作的若干規定》，成立行政檢察辦公室暨理論研究課題組，明確檢察機關內部行政檢察監督的職責分工和流程，整合檢察資源，加強協作配合，形成以行政檢察辦公室為主體，反貪、反瀆部門為后盾，其他內設機構配合的辦案機制。

（三）督促行政機關履職，找準行政檢察監督的出發點

從社會實踐看，行政機關和工作人員的不作為、亂作為已成為影響經濟社會發展和社會和諧穩定的因素。嵐山區檢察院把以督促行政機關履職、提高行政效能為出發點，成功辦理多起有影響的案件。2011年春，村民向檢察機關反映有關行政機關未能有效履行職責、致使耕地遭受破壞，嵐山區院調查發現：2008年以來，多家采礦企業未辦理任何用地手續，擅自以土地整理的名義，與巨峰鎮大王家溝村等村委以及村民簽訂協議，以每畝8000元的價格租用耕地開礦。開采過程中，采礦企業深層開挖，未按照土地整理規定保留熟土層，耕地被挖成十幾米的深坑，1000余畝耕地遭到破壞。嵐山區檢察院啟動行政檢察監督程序，向國土資源部門發出“依法行政，嚴厲打擊和遏制采礦企業破壞耕地的違法行為”的檢察建議，國土資源部門迅速出臺四條整改措施，下達停止開采通知，依法扣押非法采礦設備，責令非法采礦企業限期復墾被破壞的耕地，現場監控耕地回填和復墾情況。嵐山區檢察院聯合公安、國土等部門組成的聯合工作組，對全區采礦情況進行執法檢查，杜絕非法采礦破壞耕地現象再次發生。針對國有土地出讓金欠繳、國有資產存在流失風險的問題，向區委、區政府提交《關于開展防止國有土地資產收益流失工作的報告》，與區國土資源分局會簽《關于共同防止國有土地資產收益流失的若干意見》，以檢察建議書或督促起訴意見書等方式，督促國土資源部門依法收回國有土地出讓金6880萬元。

（四）突出重點領域，找準行政檢察工作的著力點

行政檢察工作要在改革發展穩定的大局中有更大作為，就必須著力解決重點、熱點領域中的矛盾和問題。針對當前社會關注度高的食品安全問題，嵐山區檢察院安排走訪了6個有食品監管職能的部門和部分超市、農貿市場、餐飲店，對食品安全情況進行專題調研，向職能部門發出“打擊危害食品安全違法犯罪、完善食品監管機制”的檢察建議，得到積極回應，有關執法部門聯合開展食品安全執法活動，維護人民群眾的生命健康權不受侵害。環境污染一直是黨委政府和社會關注的焦點，自然也就成為行政檢察的重點。魯蘇交界的繡針河是嵐山區飲用水源一級保護區，河邊建有一鋼渣處理廠，非法生產、向河里排污，直接威脅群眾飲水安全。嵐山區檢察院向環保、水利、衛生等6個部門發出檢察建議，督促行政執法機關采取切實有效的措施查處污染企業，恢復水源地原貌，保證飲水安全。目前，該企業廠房和生產設備已經被拆除。

（五）有效化解社會矛盾，找準行政檢察工作的落腳點

嵐山區檢察院始終堅持以人為本、司法為民的理念，把有效化解社會矛盾作為工作的落腳點，注意解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。2011年9月，嵐山區檢察院民生檢察服務熱線接到群眾舉報，反映計生和保險公司不予兌付到期的獨生子女“兩全”保險費，嵐山區檢察院院派員到鄉鎮街道、農村、社區和計生、保險等部門調查了解情況，調查發現全區10225戶獨生子女家庭（約3.1萬人口）投保的獨生子女“兩全”保險，因多種原因，到期后不能退付，群眾反映強烈。市、區兩級檢察機關聯動辦案，啟動行政檢察監督程序，向計生部門和保險公司發出檢察建議，牽頭成立聯合工作組，全面整理檔案資料，核實參保人員、金額，促使保險公司退付拖欠多年的獨生子女“兩全”保險本金及收益460萬元。在巨峰被破壞耕地復墾案中，嵐山區檢察院與國土、巨峰鎮政府和有關村委密切配合，多次協調，跟蹤落實，被破壞耕地在短時間內得到復墾，深達十幾米的深坑被改造成蓄水池，解決了農業用水難題。復墾后的土地重新分配，334戶1145位農民受益。

二、行政檢察監督參與和促進社會管理創新的職能定位

適度擴張法律監督功能，規范行政權正確行使，是行政檢察工作的出發點和著力點。但促進社會管理創新不是檢察機關的爭權、攬權、越權，更不是替代行政機關行使社會管理職能，而是對行政機關的監督和支持。

定位一：行政檢察是特殊形式的社會管理創新。強化法律監督是貫穿全部檢察工作的主線，基于法律監督的職能定位，檢察機關不可能超然于其他組織之外，是社會管理體系中的特殊環節，對社會管理活動負有不可替代的監督職責。檢察機關是行使檢察權的司法機關，理應是參與和促進社會管理創新的當然主體。“法律監督的內容主要是行為的合法性，即主體行為是否符合法律的要求”［2］，行政檢察是檢察機關針對行政機關執法活動的合法性實施的法律監督，是一種特殊的而又不比可少的司法活動。緊緊圍繞三項重點工作，探索促進社會管理創新的新路徑，是檢察機關踐行憲法使命而必須擔當的政治責任和社會責任，是法律框架內保證行政權依法行使的剛性法律屏障。

定位二：行政檢察是檢察權對行政公權力的監督。推進依法行政、建設法治政府，是治國理政從理念到方式的革命性變化。溫家寶總理指出“以權謀私和瀆職侵權問題長期沒有得到有效解決，在一些地方和部門越來越突出。……產生這些問題的重要根源是權力過于集中而又得不到有效制約和監督。各種腐敗現象背后都有權力的支撐。”事實上，行政機關濫用職權以及國家工作人員失職、瀆職等行為已發展為導致和激化諸多社會矛盾的主要誘因。在社會管理的體制內剛性監督普遍缺乏、薄弱甚至是不作為的情況下，開展行政檢察，依法監督糾正行政違法行為、提高行政效能，是檢察權監督公權力的創新舉措，核心是發揮司法能動性，前移法律監督關口，主動作為，更全面地履行職能，更好地維護社會主義法制統一、尊嚴和權威。

定位三：執法辦案是行政檢察的主要途徑。任何檢察試點創新工作必須圍繞黨和國家的中心工作開展，必須服從服務于經濟社會發展大局。“檢察權是一種國家權力，需要具體的實現形式加以體現和落實。如果沒有具體的實現形式和手段，檢察權就無從體現，也難以發揮其應有的社會功能”［3］。執法辦案是法律監督的基本手段、是檢察機關的中心任務，自然也就成為行政檢察促進社會管理創新的主要路徑。檢察機關的執法辦案是直接的社會管理活動，執法辦案的過程就是解決糾紛、化解矛盾的過程，是行政權背后的“法律之眼”，發揮著預防、警示、教育、保護和糾偏等作用。

三、行政檢察監督參與和促進社會管理創新存在的主要問題

總體來看，行政檢察監督工作還處于一個探索階段，有些方面才剛剛開始破題，行政檢察監督的范圍、方式和方法有待進一步完善。

問題一：職能定位不清晰。檢察權監督行政權的法律依據散見于憲法、人民檢察院組織法、民事訴訟法和行政訴訟法等法律，表述籠統，整體性、系統性和操作性差。國務院和高檢院也未就行政檢察監督工作做出統一、具體的規定或者解釋。山東省人大常委會通過的《關于加強人民檢察院法律監督工作的意見》，僅籠統表述為“全面加強對刑事訴訟、民事審判、行政訴訟、民事執行和監管活動，以及行政執法機關、國家工作人員職權行為的監督，確保法律的統一正確實施”，沒有明確的行政檢察監督地方權力機關的立法授權。可以說，檢察機關對行政執法行為的法律監督僅是停留在憲法層面，法律層面依據不足，特別是對行政執法行為過程的監督幾近空白。要在充分履行法律賦予的監督職責、用足用好用活現有行法律監督手段上，推動立法機關加大相關行政檢察立法力度，上級檢察院要適時出臺實施意見特別是高檢院要盡快出臺指導方案，厘清法律監督定位和監督程序，在行政執法領域積極發揮法律監督應有的作用。

問題二：思想認識有分歧。我國的三大訴訟法對檢察機關的法律監督都有明確的規定，檢察機關有權對刑事訴訟活動、民事審判活動和行政訴訟活動進行監督，但對行政機關特別是行政執法活動的檢察監督沒有明確規定。而行政權長期以來的強勢運行，使之難以接受行政檢察的外部監督形式，一些行政機關和個別執法人員以消極態度對待行政檢察，懈怠甚至是規避監督，而檢察機關一定程度上也存在著“重刑輕行”的思想。在法律規定不明確的情況下，行政檢察工作對外有阻力、有壓力，對內沒有扎實的理論支撐，有的地方甚至是得不到足夠的重視和支持。就算在理論意義上的檢察權對行政權的監督與兩權實際運行狀態也是嚴重脫節，行政檢察監督沒有現實的發展土壤。

問題三：專業人才匱乏。目前我國85％的檢察工作是在基層，基層檢察院人員少、工作量大，傳統業務以刑事為主，對行政檢察業務并不很熟悉，檢察人員從事行政檢察的時間普遍較短，幾乎沒有精通行政法、民事訴訟法和行政訴訟法等法律領域的專業人才。行政執法具有范圍廣、數量大、任務重、執法主體多等特點，行政檢察工作涉及的法律層面廣、政策性要求強、社會敏感度高，尤其需要既懂行政機關運行規律又精通司法實踐的專門人才。從嵐山區檢察院現狀看，配備的人員還不能完全適應新形式下行政檢察監督工作要求，需進一步提高檢察人員執法辦案和化解社會矛盾的能力和水平。

四、行政檢察監督參與和促進社會管理創新的幾點啟示

啟示一：堅持大局觀念，避免機械辦案。行政權作為管理國家和社會事務的公權力，范圍廣、領域寬，如果對行政權缺乏規范約束和有效監督，行政許可、行政審批、行政處罰、行政監管等就有可能發生權力濫用、不作為或超越職權現象，損害政府形象和公信力。行政檢察是在現行法律框架內，依法啟動相應法律程序、提出檢察建議或檢察意見，督促行政機關和執法人員依法行政、提高工作水平，性質上是對行政權的監督，監督的對象是行政機關和國家工作人員，是檢察機關履行法律監督職責的新探索。要牢固樹立推動科學發展、促進社會和諧的大局觀，始終做到執法想到穩定、辦案考慮發展、監督促進效能。

啟示二：堅持法律思維，避免“法律監督家長主義”。不同的思維方式得出的結論和采取的措施可能不同。但任何探索和改革措施特別是法律監督機關的探索必須要依法、規范、穩妥、謹慎。檢察機關對行政執法活動監督不是代行或超越執法管理權，而是立足檢察監督的法律定位，監督糾正行政違法行為，是建設現代法治政府的法律支持。要堅持司法謙抑原則，嚴格依法行使檢察權，規范促進社會管理創新的路徑，逐步完善檢察監督的范圍、手段、機制、方式等。恪守社會主義法治原則和司法規律，促進社會管理創新不能成為司法越界的借口，工作中做到認識到位不越位、監督到位不缺位，切實防止檢察權可能的濫用。

啟示三：堅持程序法治原則，增強司法公信力。要明確監督者與被監督者的權力與義務，在客觀事實和法律根據之上，綜合運用檢察建議、檢察意見、違法行為糾正通知書、督促起訴、支持起訴以及檢察報告等多種措施，注意工作的后續跟進。堅持理性、平和、文明、規范的執法觀，加強與紀檢、監察等機關的溝通，提高行政機關和執法人員接受監督的自覺性。開展試點工作，須緊緊依靠黨委的領導和人大的監督，爭取有關部門的支持，著力解決工作中遇到的實際問題和困難。監督與支持并重，保持與行政機關的良性互動，與行政執法部門建立預防機制，促進行政檢察監督與行政機關內部糾錯機制的結合，從源頭上降低行政違法的可能性。

啟示四：關注保障民生民利，注重監督效果。行政機關參與社會管理的事務性問題多、涉及到社會的方方面面，檢察機關的人力、物力、時間有限，不可能面面俱到。行政檢察工作必須重點突出，把有限的時間、有限的人力、物力投入到黨委政府和人民群眾重點關注的范圍和領域。結合當地經濟社會發展實際，關注和保障民生民利，從黨委政府關注的問題入手，有重點選擇的如規劃建設、礦產資源、生態環境、教育醫療、食品藥品等兩到三個群眾關注度高、社會影響大的領域扎實開展行政檢察工作，避免因涉及面廣而無法深入甚至走過場。

注釋：

［1］《尚書·大禹謨》。

［2］張文顯著：《法哲學通論》，遼寧人民出版社2009年版，第354頁。

［3］朱孝清，張智輝主編：《檢察學》，中國檢察出版社2010年版，第443頁。

*山東省日照市嵐山區人民檢察院［276807］

**華東理工大學社會學博士后流動站科研人員［276807］