基層社會矛盾化解的檢察視角分析*

文◎北京市石景山區人民檢察院課題組

基層社會矛盾化解的檢察視角分析*

文◎北京市石景山區人民檢察院課題組**

世界各發達國家發展軌跡中呈現的經濟水平與社會矛盾的關聯性已經成為一個必然規律，中國也不例外。當下中國在經濟高速發展與急劇轉型的雙重作用下正面臨著日益凸顯的社會矛盾與危機，對現有的危機管理制度和法治機制提出了嚴峻的挑戰。檢察機關作為我國專設的法律監督機關，在依法治國、化解社會矛盾過程中擔負著重要的職責和使命。基于此，本文以檢察為視角，分析評價并構建社會矛盾化解的法律機制，以探尋社會管理法制機制之創新之路。

一、檢察機關化解基層社會矛盾的理論基礎

（一）政治基礎

當前，因利益訴求引發的人民內部矛盾層出不窮，影響了社會和諧穩定。許多涉及群眾利益和社會公正的問題又以舉報、控告、申訴等形式匯集到檢察機關，導致群眾涉檢信訪呈逐年上升態勢，集體訪、告急訪和纏訪情形時有發生。與此同時，大量社會矛盾發端、集中在基層，如果處理不及時很容易導致矛盾累積、升級甚至演化為群體事件。同時，黨中央提出了構建和諧社會的治國理念。在這種時代背景下，2009年12月18日，周永康同志在全國政法工作電視電話會議上明確要求政法機關深入推進 “社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”三項重點工作。三項重點工作的提出，是黨中央面對新形勢而做出的重大戰略部署，是深入貫徹落實科學發展觀，準確把握新時期政法工作規律，有效解決影響社會和諧穩定問題的治本之策。三項重點工作的提出，不僅為今后我國檢察機關的工作指明了方向，也為檢察機關深入推進社會矛盾化解工作提供了政治基礎。

（二）法律基礎

人民檢察院是我國憲法規定的專門法律監督機關。很多社會矛盾源自基層國家機關的執法、司法不作為、不規范、不公正。群眾對檢察機關履行法律監督職責、解決利益訴求的要求也比較強烈。對這些問題進行法律監督正是檢察機關的法律職責和歷史使命。一方面，檢察機關應通過嚴格執法辦案化解社會矛盾，依法全面履行批捕起訴、查辦和預防職務犯罪。因為執法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協調利益關系的工作，是檢察機關推進社會矛盾化解的首要任務和基本途徑。［1］另一方面，檢察機關應加強對立案、偵查活動、刑事審判、民事審判、行政訴訟活動的法律監督，依法糾正案件錯誤，依法開展國家賠償，切實維護群眾的合法權益，促進社會和諧穩定。目前，大量社會矛盾發端、集中在基層。把法律監督向基層延伸，既是黨中央對檢察機關的要求，也是人民群眾的期盼。

（三）理念基礎

黨中央提出的和諧社會理念是檢察機關化解基層社會矛盾的理念基礎。社會主義和諧社會并不是沒有矛盾糾紛的社會，而是糾紛能夠及時化解、社會關系能夠迅速修復的社會。法律是解決利益紛爭、化解社會矛盾的一種基本方式，但不是唯一方式。檢察機關參與社會矛盾化解就不能僅限于傳統的法律監督方式，而應當將法律監督與其他方式（如調解）相結合。此外，我國現有的法律還不盡完善，有的還存在不合理之處，檢察機關不能簡單以當事人的申訴控告沒有法律規定或者不符合法律規定而推諉，而應當采取積極的態度予以化解。最后，為深入化解社會矛盾，檢察機關不應僅評價當事人的行為，還應當探究矛盾背后的原因并采取相應對策，以從根本上解決問題。

二、檢察機關化解基層社會矛盾的司法現狀

（一）檢察機關化解基層社會矛盾的范圍與類型

1.檢察機關化解基層社會矛盾的范圍界定。檢察機關化解的“矛盾”既包括控告人、申訴人與國家機關之間的矛盾，還包括執法辦案中涉案人員當事人之間的矛盾。理由如下：（1）檢察機關是我國的法律監督機關，因而其參與化解的社會矛盾應是與法律有關的社會矛盾，而非一切社會矛盾。（2）人民檢察院的法律監督職責決定了其應對人民群眾反映的國家機關執法、司法的違法、不規范行為進行監督。（3）黨中央提出的“社會矛盾化解”工作是為了確保國家與社會和諧穩定，并非局限于處理國家機關與人民群眾的矛盾，因此，執法辦案本身就是化解社會矛盾的一部分。

2.檢察機關化解基層矛盾的類型。檢察機關的角色定位決定了其主要是依托執法辦案來化解社會矛盾。因此，檢察機關化解社會矛盾的類型也就是其辦理案件的類型。（1）檢察機關依法辦理的刑事案件。包括審查批捕案件、審查起訴案件、職務犯罪立案偵查案件。（2）訴訟監督案件。包括刑事立案監督案件、偵查監督案件、民事行政申訴案件、監所監督案件等。（3）其他控告申訴案件。包括對國家行政機關、司法機關等違法行為的控告案件、對檢察機關處理案件不滿提出申訴、復議的案件以及對干警違法違紀的控告案件。

（二）檢察機關化解基層社會矛盾的機構和模式

1.矛盾化解機構。（1）專設部門。控申部門是檢察機關化解社會矛盾的專設機構。它通過舉報宣傳、舉報受理、來信來訪受理、案件線索分流以及舉報線索的初查及申訴案件的受理審查等來開展工作，發揮著化解矛盾的“窗口”職能。以北京市某基層檢察院為例，在2008至2010年的三年間，控申部門共處理來信來訪近1000余件，辦理舉報初查、刑事申訴等案件400余件，而且沒有出現一例到中央政法部門及重點地區越級訪。（2）辦案部門。辦案部門是通過執法辦案活動來化解社會矛盾的。檢察機關的辦案部門有偵監部門、公訴部門、民行部門、監所部門、反貪部門、反瀆部門等。其中，偵監部門的審查批捕、立案監督和偵查監督職能，公訴部門的審查起訴職能，民行部門的民事行政案件審判監督職能，監所部門的監督檢查職能，以及反貪、反瀆部門對職務犯罪的偵查職能，其案件辦理程序、辦理質量及效果都直接影響到人民內部矛盾的化解。（3）外宣部門。外宣部門是檢察院對外宣傳的喉舌，在檢察新聞宣傳與輿情引導發揮著重要作用。通過結合檢察機關實際辦理的各類案件，及時收集研判帶有苗頭性、傾向性、聚集性的輿情信息，為領導決策提供參考；撰寫、發表各類評論，積極開展網絡涉檢輿情的引導，疏導公眾情緒，平息惡意炒作。

2.矛盾化解模式。（1）內部化解模式。內部化解是指檢察機關系統內部化解模式，具體又可分為單一部門模式和聯合化解模式。單一部門模式是指控申部門單獨即可化解涉案矛盾的模式。聯合化解模式是指涉檢案件與兩個及以上辦案部門有關，因而由兩個以上部門聯合化解的辦案模式。以苑某某信訪案為例，苑某某反映被安某某利用街委會主任職務便利,挪用公款14余萬元。控申處審查后將案件轉交反貪部門辦理。反貪部門初查認定安某某涉嫌挪用公款不成立，不予立案。后反貪局與控申處約見舉報人苑某某，宣布了不立案決定，并進行了細致的釋法說理工作。（2）內外聯合化解模式。首先要爭取同級黨委、人大或者上級院的支持。以于某涉外信訪案為例，檢察機關考慮到案件涉及公安、法院、首鋼等各個部門，案情復雜且敏感，積極爭取黨委、上級院的支持。上級院經常給予業務指導，區委政法委領導及時協調召開聯席會，并多次協調社區居委會、人民調解員等基層組織，幫助共同做好停訪息訴工作，為順利推進化解工作提供了有力支持。其次要同涉案相關單位溝通協商，共同化解。如于某某控告某法院法官涉嫌執行判決濫用職權一案，檢察機關考慮到被控告人并不存在被控告的犯罪事實，控告人纏訪鬧訪檢法兩院，影響了司法權威，在區委政法委的協調下，多次與區法院溝通聯系其信訪問題的解決辦法，效果顯著。

（三）檢察機關化解基層社會矛盾的工作機制

1.涉檢信訪專門工作機制。比較成熟的做法有：風險評估預警機制，領導包案制，大控申機制，外部溝通協作機制等。

2.輕微刑事案件和解不捕、不訴機制。為有效化解社會矛盾，減少對抗，實現涉案雙方當事人的“雙贏”局面，不少基層檢察院推行了輕微刑事和解案件不捕、不訴工作機制。

3.檢調對接工作機制。檢調對接是指檢察機關在辦理案件工作中，將有關社會矛盾糾紛移送人民調解委員會，在人民調解委員會主持和檢察機關的參與下，通過調解方式化解糾紛，使遭受破壞的社會關系得以修復的工作機制。

4.檢務接待創新機制。北京市檢察機關為推進基層社會矛盾化解，積極推進檢務接待方式創新。如有的檢察院開發了案件查詢系統，便于及時準確為群眾查詢案件所處階段、辦案進度等；有的則探索實行檢察官聯絡室、法制村長、社區檢務工作站、下訪巡訪等舉措。

5.刑事被害人救助機制。在刑事被害人遭受犯罪行為侵害，無法及時獲得有效賠償的情況下，由國家給予適當的經濟資助，幫助刑事被害人或其近親屬緩解經濟困難、舒解精神痛苦，具有救急撫慰性質。對于符合救助條件的，檢察機關可主動提出救助意見。

三、檢察機關化解基層社會矛盾做法之評析

（一）涉檢矛盾的類型及特點

1.涉檢矛盾的類型。（1）法制規則引發矛盾。在法治社會視野下，法律事實取代了客觀事實成為裁判的根據。由此決定，誰掌握了證據，誰就能成為法律訴求的贏家。囿于法治意識的淡薄以及取證能力的局限性，很多案件的訴求人因沒有證據被判敗訴或者其訴求不被支持。（2）執法不當使矛盾惡化。部分案件與執法辦案機關違法（不）辦案、拖沓辦案、執法不規范、執法作風生硬息息相關。據統計，執法不當導致矛盾的類型有四類，分別是執法不作為拖出來的，執法不公正逼出來的，執法不規范惹出來的，執法不扎實不細致帶出來的。（3）當事人原因導致矛盾難以化解。不可否認的是，現實中也有少數控告人訴求雖毫無根據，但性情偏執，為獲得利益無理取鬧、纏訪纏訴。（4）不平等對待誘發“無理鬧訪”。現實中確實存在“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的不當做法，誘發相關人員加入到鬧訪行列中。

2.涉檢矛盾的特點。（1）涉檢訴求絕大多數與檢察機關辦案業務及法律監督職責相關。如某基層檢察院三年來共化解各類矛盾452起，其中不捕、不訴、不立案釋法說理案件99起，立案監督案件47件，審判監督案件105件，刑事申訴案件58件，其他初查案件143件。這些案件中有431起案件與檢察機關辦案業務或法律監督職責相關，占95.4%。（2）有理訴求與無理訴求并存。其中，“有理訴求”是指其訴求符合法理或事理，包括有法律依據的訴求和“法度之外，情理之中”的訴求兩部分內容。“無理訴求”是指即不符合法理、亦不符合事理的訴求，即無理訴求。不少案件屬于有理訴求與無理訴求交織在一起。據統計，絕大多數案件均屬于有理訴求案件或者有理訴求與無理訴求交織案件，無理訴求案件低于10%。（3）矛盾化解工作環節相對集中。涉檢矛盾化解工作主要集中在控申部門和民行、偵監、公訴、反貪等辦案部門。據統計，這些部門的矛盾化解量占所有的95%以上。

（二）對現行矛盾化解實踐做法的評析

在各級黨委、黨組織的關心支持下，在上級院的領導和指導下，檢察機關化解基層社會矛盾取得了很大的成績，80%以上的案件得到成功化解，有效地履行了法律監督職能，維護了老百姓的合法權益，維護了社會穩定。在化解社會矛盾的過程中，各級檢察機關積極探索相關機制和做法，基本上形成了符合自身特點的矛盾化解機制。

當然，由于各種原因，檢察機關矛盾化解工作與人民群眾的利益訴求還有一定的差距，存在一些不足之處，具體體現在：

1.矛盾化解機制缺乏組織性。檢察機關內設部門之間、與外部機構之間的整合有待進一步加強。在構建“大控申”的要求下，不少檢察機關整合內部資源甚至借助外部資源，積極化解社會矛盾。但是，這種化解機制的組織性不強，既沒有常設的組織機構，也沒有將這種機制以制度的形式固定下來，導致矛盾化解工作散亂無序。

2.矛盾化解機制缺乏體系性。目前，檢察機關化解基層社會矛盾的做法正處于探索階段，雖然有的業務部門制定了一些規范性文件和做法，但僅限于某個或某些部門，缺乏與其他部門的聯合，全院性的規范性文件和工作機制更少，缺乏體系性。此外，有的工作機制之間還存在交叉、重合之處。

3.矛盾化解機制缺乏針對性。目前，檢察機關化解矛盾采取統一的方式應對不同類型的矛盾。盡管也將矛盾的等級做過一些劃分，但這只是縱向的區分，針對不同矛盾類型的橫向劃分做法 （如有理信訪與無理信訪的區分）卻不常見。

四、檢察機關化解基層社會矛盾的走向

（一）樹立正確的執法理念

1.依法辦事是化解社會矛盾的根本途徑，任何矛盾化解的方法都不同沖破法治的底線，不能以犧牲法治為代價。任何化解社會矛盾方法都應當制度化、統一化，通過制度解決問題。在化解矛盾的過程中，辦案人員必須堅信法律本身是公正、公平的，只要依法辦事就能實現社會的公平正義，決不能委曲求全，將化解矛盾凌駕于法律之上，本末倒置，為了化解矛盾而喪失法治原則。

2.矛盾化解的范圍應與檢察機關的地位與職能相符合。有的地方檢察機關為追求創新，主動下訪，將資助貧困老年人和失學大學生作為化解社會矛盾的新舉措進行宣傳。這種做法本身有利于化解社會矛盾，但與檢察機關的法律監督地位和職能存在一定的差距，有“越權”的嫌疑。在化解社會矛盾的過程中，檢察機關應當擺正自己的角色定位，不能為了追求所謂的創新而 “越權”，更不能為了開墾領域而 “荒了自家田”。

3.應堅持執法辦案與矛盾化解的有機統一。檢察機關執法辦案的過程就是化解社會矛盾的過程，化解矛盾是執法辦案的應有之義。“眼里只有卷宗，手中只有法條”的司法做法往往會背離法的精神，其司法的社會效果必將大打折扣。［2］檢察機關在執法辦案時，不僅應將犯罪事實與法條進行對照，還應考量被害人是否有過錯，綜合評析被告人的人身危險性和社會危害性，深入分析案發的原因，積極尋求對策進行解決。

（二）堅持“分類化解”的工作方法

“分類化解”是具體問題具體分析的哲學方法在矛盾化解工作中的具體運用。它強調應根據不同矛盾的類型及產生原因制定不同的化解對策，以達到治本的效果。

1.有理信訪的工作方法。（1）依照法律程序辦事，對于控告人的合法訴求積極履行法律監督職責，切實維護控告人的合法權益。（2）對于雖不合法但“合理”的案件，還應深入分析案件發生的原因，認真研判案件中當事人訴求的“合理”成分，通過與事發部門、主管單位溝通協調、制發檢察建議等方式參與社會管理創新，避免類似糾紛的再次發生。（3）對于因社會管理問題導致的有理信訪案件，在控告人的訴求得不到滿足的情況下，可考慮通過社會救助的方法進行解決。

2.無理信訪的工作方法。（1）對于無理信訪案件，檢察機關應堅持“程序化解”的理念，引導控告人走法律程序，在此過程中對其釋法說理，增強其法律意識。（2）對于窮盡法律程序仍不能息訴罷訪的無理申訴者，應當組織相關人員公開聽證、公開答復，確保程序公開、透明。（3）在前兩項工作都完成的情況下，如果仍不能息訴罷訪，應確立案件退出機制，將案件從信訪案件中剝離出來，不再受理。

（三）探索多元化的糾紛解決方式

1.在化解矛盾糾紛工作中，檢察機關應堅持多措并舉，樹立“調解”、“和解”也是執法的觀念，將調解、和解優先原則貫穿于執法辦案之中，積極完善 “檢調對接”工作機制，努力實現案結事了、息訴罷訪。

2.要把解決法律問題與解決管理問題、解決民生問題、解決思想問題緊密結合起來，積極釋法說理，疏導控告人情緒，使其明法悉理；通過協調、建議堵塞社會管理漏洞；建立健全涉檢信訪救助資金制度，將檢察機關救助與政府救助、社會救助銜接起來，最大限度保障涉案人員的基本生活。

3.培養民眾多元化的糾紛解決意識。大力宣傳替代性訴訟，在公眾中樹立“差一點的和解也勝過完美的訴訟”的觀念，引導公民權衡利弊選擇不同的處理機制。讓沖突主體根據自身情況選擇最佳的糾紛解決方式，會讓糾紛得到最合理、最有效的解決。

（四）完善現有的矛盾化解機制

1.加強檢察機關化解矛盾的組織性建設，成立專門的涉檢矛盾化解領導小組及常設性機構 （控申處）。制定規范性文件，將檢察機關內部各部門之間及其與外部機構之間的關系以制度的形式予以規范。

2.制定檢察機關矛盾化解的總體方案，規定其原則、機構、各部門的職責分工及運行程序等。在此基礎上各部門可根據自身業務特點制定內部具體的矛盾化解方案。

3.建立矛盾化解的分類治理機制，對涉檢矛盾進行分類，在此基礎上分別確立有理信訪的矛盾化解機制和無理信訪的矛盾化解機制。

注釋：

［1］《最高人民檢察院關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》

［2］苗生明：《關于執法層次、辦案效果與刑事政策的思考》，載《國家檢察官學院學報》2010年第5期。

*此論文系國家檢察官學院科研基金資助項目。

**課題組成員：萬建成，男，北京市石景山區人民檢察院副檢察長；舒雋英，女，北京市石景山區人民檢察院控申處處長；王碩蕾，女，北京市石景山區人民檢察院組宣處處長；關振海，男，北京市石景山區人民檢察院助理檢察員，法學博士；楊敏，女，北京市石景山區人民檢察院助理檢察員，法學碩士［100043］。