深刻認識國家制度體系建設的重大戰略意義

何顯明

(作者系中共浙江省委黨校公共管理教研部教授、主任)

十八大報告明確闡述了中國特色社會主義道路、理論、制度的內在關系，提出要“把制度建設擺到更加突出的位置”，并強調了“制度自信”問題。新修訂的黨章也明確載入了堅持中國特色社會主義制度的條文。在政治局的第一次集體學習中，習近平同志又進一步提出中國特色社會主義制度“符合我國國情，集中體現了中國特色社會主義的特點和優勢，是中國發展進步的根本制度保障”，強調“要堅持以實踐基礎上的理論創新推動制度創新，堅持和完善現有制度，從實際出發，及時制定一些新的制度，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有效的制度保障”。在中國全面建設小康社會和社會主義現代化的關鍵時期，十八大將黨和國家制度建設提到前所未有的戰略高度，這對于我們理解如何切實貫徹落實科學發展觀，理解全面建成小康社會、實現社會主義現代化都具有極為重要的指導意義。

首先，建立健全現代國家治理的制度體系是中國全面建成小康社會，實現社會主義現代化的重要標志。國家制度體系是國家治理的規則系統，是規范和引導社會多元主體行為選擇的基本準則，是整合社會各階層、各群體利益和意志的根本依據。一個國家的現代化過程，就是國家的制度體系不斷健全和完善的過程，就是國家治理的理性化過程。建國以來特別是改革開放以來，我國逐步探索和建立了中國特色社會主義基本政治制度、基本經濟制度，以及建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。這些制度作為社會主義現代化建設最重要的成果，凝結著黨和人民90年奮斗創造積累的經驗和智慧，體現著國家治理的理性化、科學化水平。應當看到，過去30多年來中國改革的主要任務是打破舊體制對經濟社會發展的束縛，“摸著石頭過河”的漸進性改革邏輯，決定了在相當長的時期里改革的重點內容，是根據加快經濟發展和維護社會穩定的要求對相關的體制機制進行適應性調整，而很難立足于現代國家治理的內在要求對各個領域的制度建設進行總體性設計，許多制度建設成果也因此往往流于碎片化。在市場經濟體系和民主政治制度的基本框架已經確立的今天，中國改革實踐的戰略重點已經合乎邏輯地從“破”轉向“立”，即在堅定道路自信、理論自信、制度自信的基礎上，根據現代化建設面臨的一系列重大挑戰，增強國家制度體系建設的理性自覺，從戰略高度加強制度體系建設的總體設計和統籌安排，積極探索國家基本政治、經濟制度在體制層面的具體實現形式，形成體制創新與基本制度完善的良性互動，已經成為事關中國現代化建設全局的重大戰略任務。

制度體系是國家治理的大智慧。完善的制度體系能夠有效地激發、調動全社會的創造性活力，并形成國家建設的整體合力;能夠實現最大限度地激發社會活力與保持社會秩序和諧穩定的有機統一，實現最大限度地保障個體的自由權利與全面提升國家治理能力的有機統一。國家制度體系的成熟，是發展道路以及指導發展的理論體系成熟的最終體現。科學的理論只有成功地轉化為完善的制度，才能對社會發展進程產生巨大而深遠的影響，而發展道路的自信必然建立在制度體系成功地推動經濟社會協調發展的巨大現實作用的基礎之上。就此而言，能否通過自覺的國家制度建設，逐步建構形成既能促進經濟、政治、社會、文化及生態協調發展，又能有效應對未來各種嚴峻挑戰的國家制度體系，既是衡量全面小康社會以及現代化建設水平的一個重要尺度，也是實現這些戰略目標的根本保證。

其次，建立健全現代國家治理的制度體系是實現科學發展的根本保障。科學發展觀是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，要實現全面建成小康社會的奮斗目標，就必須“把科學發展觀貫徹到我國現代化建設全過程、體現到黨的建設各方面”。必須看到，現實社會存在的發展不平衡、不協調、不可持續問題，以及制約科學發展的種種體制機制障礙，說到底都是國家治理的制度體系不夠成熟的表現。鄧小平同志1992年在視察南方重要談話中曾經提出，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”顯然，基于科學發展和國家有效治理的改革，不是為改革而改革，更不意味著“破字當頭立在其中”，建立健全成熟、完善的國家制度體系，已經成為新時期改革實踐的戰略重點。為此，十八大報告異常醒目地提出，“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

經過十年來的深入學習，全黨已經在堅持科學發展觀的重要性、緊迫性上達成了廣泛共識，如何實現科學發展，如何保證科學發展成為發展實踐主體的內在要求和自覺行動，已經成為深入貫徹落實科學發展觀的重大現實任務。制度建設的重要性由此也就被極大地凸現了出來。十八大報告一再強調“要把制度建設擺在突出位置”，一個重要寓意正在于此。各級黨委政府能否在推動發展的過程中更加自覺地堅持以人為本的核心立場，更加自覺地堅持全面協調可持續的基本要求，更加自覺地堅持統籌兼顧的根本方法，從根本上講，取決于能否建立健全體現科學發展要求的國家制度體系，形成一整套有效的責任機制、激勵機制、約束機制，從體制機制上革除妨礙科學發展的各種障礙。

再次，加強國家治理的制度體系建設，是深化改革，全面推進五位一體的中國特色社會主義事業的重要內容。十八大報告明確提出了“實現國家的有效治理”的命題，并將深化改革同加強制度建設有機地統一起來，把制度建設作為落實和完善五位一體的中國特色社會主義總布局的主要抓手，全面闡述了國家制度體系建設的重要任務。經濟建設及體制改革的重點，是“加快完善社會主義市場經濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”，健全完善政府與市場關系的制度體系，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。政治建設及體制改革的重點，是要充分發揮社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，不斷完善人大制度、政治協商制度、基層民主制度、行政體制以及權力運行的監督制約制度，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化。文化建設及體制改革的重點，是要加快完善文化管理體制和文化生產經營機制，基本建立現代文化市場體系，健全國有文化資產管理體制，形成有利于創新創造的文化發展環境。社會建設及社會體制改革的重點，是要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。生態文明制度建設，重點是要健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。同樣，黨的建設，也要通過“健全黨內民主制度體系”，全面提高黨的建設的科學化水平。

顯然，制度建設是貫徹改革開放，推進經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設，以及黨的建設一條主線，五位一體的中國特色社會主義總布局的完善過程，在很大意義上就是相關領域的制度體系不斷健全和完善的過程。這是十八大報告闡述的國家治理思路及其創新方向的顯著特色，是黨的治國理政思路的又一次重要突破。改革開放30多年來，國家治理完成的一個重大轉變，是實現黨和國家工作重心從“以階級斗爭為綱”向“以經濟建設為中心”轉變，驅動社會發展重新步入現代化建設的軌道，融入人類文明進步的主航道，推動社會生活從過度政治化的非常態狀態向追求全面小康生活的常態狀態的轉變。在經歷了幾十年的超常規發展之后，國家治理正面臨著新的重大轉型，那就是通過落實科學發展觀，改變非均衡的發展方式，促進經濟社會協調可持續發展;通過加強制度建設，促進常態生活秩序趨于成型、穩定，從而使整個國家治理步入制度化、規范化、法治化的軌道。國家治理的制度體系建設由此成為鞏固體制改革和發展成果的重要方式，成為增強中國未來改革和發展的可預期性，防止重走封閉僵化的老路或走改旗易幟的邪路的根本保證。

第四，公平正義是國家治理制度體系建設的首要價值。公平正義是現代多元社會建立整合機制，增強社會凝聚力、向心力的基本價值共識。十八大報告20多次提及“公平”，這充分說明，公平正義已經成為全社會最普遍、最強烈的價值訴求。報告不僅在收入分配體制改革層面明確提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則，而且把“堅持維護社會公平正義”作為八個必須堅持的共同信念之一，提出要“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”，進一步突出了政府維護公平正義的神圣職責。

公共正義是社會制度的首要價值。一個社會能否通過其制度體系實現“對國家的有效治理”，取決于制度體系的有效性和權威性，取決公眾對待制度的思維方式和行為取向。而制度的權威性及其在國家治理中的有效性，從根本上講取決制度承載的公平正義價值。只有當社會各階層的成員對制度體系的公平性、正義性形成了基本認同，對制度保障全體社會成員享有平等權利的效力樹立了信心，才能從根本上消除對制度體系所構成的社會秩序的疏離感、排斥感和對立感，逐步培育出對社會共同體的親近感和歸屬感，奠定社會和諧穩定的堅實基礎。相反，如果不能將公平正義價值有效地落實到國家治理的制度體系之中，任何社會成員都可能將自己遭遇的所有生活挫折歸咎于社會秩序的不公平，進而想方設法逃避他沒有任何信任感的社會制度的約束，這樣，制度就不可能樹立起碼的尊嚴，社會秩序就可能為無休止的社會沖突所撕裂，國家治理就可能陷入混亂境地。為此，在建立健全現代國家治理的制度體系過程中，必須始終將實現和維護社會公平正義作為推進體制改革、加強制度建設的最高準則，保證國家的每一項制度都成為社會公平正義價值訴求的體現者，成為實現公平正義價值的利器，從而在有效增強社會成員對社會秩序的公平性信仰，增強社會成員的生存發展的安全感的同時，不斷增進社會成員信任制度、崇敬制度、遵從制度的行為取向，實現國家治理的有序化。

最后，法治化是國家治理制度體系建設的基本方式。凸現法治取向，是十八大報告闡述制度建設的一個鮮明特色。在談及政治體制改革時報告指出，要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”。報告明確將“全面推進依法治國”作為政治建設和政治體制改革的重要內容，提出要“推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究”。報告重申“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。”更值得關注的是，報告明確將“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”，作為全面建成小康社會的重要目標。這一切都充分說明，我們黨已經將依法治國作為實現國家有效治理的基本方略。

是否實現國家治理的法治化，是國家治理體系是否完成現代轉型的重要標志。法治化治理區別政策治理、運動式治理的顯著特征，治理方式的規范性和穩定性，即最大限度地排除人為因素的干擾，治理內容、治理規則、治理結果等等不因領導人的更替或領導人注意力的改變而改變，保障社會成員對治理過程形成合理的預期。改革開放以來我國制度建設的一個突出問題，是在現有的法律法規體系沒有得到嚴格執行的同時，政策性的制度安排成為化解層出不窮地涌現出來的各種社會問題、社會矛盾的基本依據。政策性的制度安排雖然有利于根據治理形勢的變化及時、靈活地調整規范，但制度出臺過于隨意以及制度變更的過于頻繁，極易形成制度建設及其成果的碎片化現象，并嚴重損害制度的權威性，助長社會行為的短期化。因此，基于國家有效治理的制度體系建設，必須牢固樹立法治化的導向。一方面，要圍繞建設法治政府，實現國家治理的法治化的目標，切實加強政府職責定位、政府履職方式相關制度的法律化，建立健全依法執政、依法行政的責任機制約束機制，將公共權力運作全面納入法治化的軌道。針對當前社會管理和維穩工作實踐存在的某些偏頗，十八大報告特別提出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。另一方面，要嚴格遵循國家憲法和法律，切實加強制度建設的總體設計和頂層設計，以高度審慎的態度對制度建設，盡可能保持制度的穩定性和連續性，糾正目前在制度建設中存在的短期化現象，以及運動式治理方式的過度運用對制度體系權威性的損害。