社會建設的新概念和新體系

郁建興

(作者系浙江大學公共管理學院教授、副院長)

十八大報告指出:加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證?！氨仨殢木S護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”。這一報告確認了社會建設在中國特色社會主義建設事業“五位一體”總體布局中的重要地位，清晰界定了社會建設的概念內涵，明確了社會建設的體系內容和總體思路，對我國走向社會建設與經濟建設并重的新時代具有綱領性意義。

社會建設目標和任務的提出，是我國進入社會主義市場經濟發展新階段后，對現代化建設內容的豐富、拓展和完善。1978年以后，經濟建設的中心地位得到確立和鞏固。進入21世紀以來，伴隨著市場經濟改革的不斷推進，“以經濟建設為中心”的發展戰略開始遭遇越來越多的挑戰。人們日益認識到，經濟增長無法解決現代化建設中存在的全部問題。而且，市場化改革也產生了市場機制自身難以克服的諸多問題，諸如貧富差距拉大，社會矛盾凸顯等，這些問題既不利于社會和諧，也制約著經濟的可持續發展。在這樣的背景下，2004年黨的十六屆四中全會首次提出“構建社會主義和諧社會”，并將加強社會建設作為構建和諧社會的重要途徑。兩年后的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，全面闡述了構建社會主義和諧社會的目標和任務，要求實現社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展。2007年，黨的十七大在原有的經濟建設、政治建設和文化建設“三位一體”社會主義建設事業總體布局中加入了“社會建設”，并將它寫入了黨章。2011年全國人大通過的“十二五”規劃綱要中，將社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設和生態文明建設并列作為中國特色社會主義事業的重要內容。回顧這一歷程可以發現，社會建設目標和任務的提出和確立，是黨在中國特色社會主義事業發展過程中形成的新認識。它確認了非經濟因素在現代化建設中的重要作用，超越了對經濟建設單一中心的認識，表明我國正在走向社會建設與經濟建設并重的多中心時代。

十八大報告提出，要“在改善民生和創新管理中加強社會建設”。這是在近十年社會建設實踐基礎上，黨對社會建設概念內涵的清晰、全面界定。十七大報告已經提出，加強以改善民生為重點的社會建設。毫無疑問，社會建設首先要求保障和改善民生。十八大報告延續了這一表述，要求“在學有所教、老有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活”。同時，十八大報告增加了“加快健全基本公共服務體系”的新內容。更重要的是，十八大報告把社會體制改革、加強和創新社會管理納入社會建設范疇。社會體制是指那些與社會事務管理相關的制度和公共政策，它涵蓋了教育制度、社會就業制度、收入分配制度、社會保障制度和衛生體制等等，它們是保障和改善民生的實踐途徑。以民生為導向的社會建設必然要求改革社會體制。如果說前三十年的改革的主體性內容是經濟體制改革，那么，社會體制改革應是當前和今后時期我國體制改革的主體性內容。最后，社會建設要求加強和創新社會管理。社會管理是指規范和協調社會關系、社會行為和社會組織以維護社會秩序、實現社會穩定的活動。經濟發展帶來社會轉型，流動人口數量大幅增長，社會運行風險不斷加大，都要求強化政府社會管理職能。但是，“社會管理”不能等同于“管理社會”，它不僅包括了政府對社會的管理，如群眾利益協調、社會治安防控與食品藥品安全監管等，還包括了社會的自我管理，即建立在社會自我組織基礎上的自主管理，以及社會組織協同政府的社會管理。相應地，加強和創新社會管理的最終目標是讓社會自身運轉起來，社會自身的能力建設遂成為社會建設的題中之義。由此，社會民生建設、社會體制改革、社會管理創新和社會能力建設一起，構成了新的社會建設概念。

十八大報告還明確了中國特色社會主義社會管理體系的主要內容。十八大報告要求，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。這是黨關于中國特色社會主義社會管理體系迄今為止最為系統的表述。在其中，值得注意的是，十八大報告在原有“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的基礎上新增了“法治保障”的內容，凸顯了法治在促進社會和諧中的關鍵作用，這是在多元主體參與的社會管理格局形成后，對如何管理主體間關系提出的新要求。當前，官員依法行政觀念淡薄、民眾不依法表達訴求是我國社會矛盾激化、維穩成本高企的重要原因。因此，立法先行、依法行政、司法為民，將社會管理創新納入法治化軌道，是理順社會管理格局中多元主體關系，構建政府與社會協同治理、良性互動機制的緊迫要求。另一方面，基于當代中國社會力量總體薄弱的現狀，以政社分開、權責明確、依法自治為核心構建現代社會組織體制，是中國特色社會主義社會管理體系中的重要內容。社會組織既是承接政府公共服務、社會管理職能的重要主體，也是補充、豐富政府基本公共服務、滿足社會公眾多元化、個性化需求的關鍵行動者。當前，我國仍然呈現“大政府、小社會”的總體特征，如何改革、突破原有社會組織管理體制，理順政府與社會組織關系，加快政府職能向社會組織的轉移，向社會組織開放更多的公共資源和領域，鼓勵、引導和培育社會組織發展，積極發展社會自治能力，是當代中國社會建設的重大議題。近日，國務院在《關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》中提出，“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出”。結合這一重要論述，我國社會組織的蓬勃發展將可期待。當然，社會組織的蓬勃發展，不是政府或社會單方面的事情，它需要政府退出，也需要社會提升自身的治理能力和水平。

最后，十八大報告提出，“社會和諧人人有責、和諧社會人人共享”。這是對社會建設總體思路和目標的闡述。這一延續十七大報告的論斷表明，政府并非社會建設的唯一主體。充分發揮社會功能，調動社會力量，發揮公民、社區、社會組織和其他社會力量的作用，是有效推進社會建設、成功構建和諧社會的重要途徑。同時，社會建設的目標在于確保全體人民，特別是“較少受惠者”都能共享改革開放的成果。因此，社會公平正義應是貫穿社會建設全過程的核心價值，是保障和改善民生、加強和創新社會管理的出發點和落腳點。