社區矯正與刑事訴訟法的對接機制
——基于“兩高”“兩部”《社區矯正實施辦法》的展開

郭 華 (中央財經大學法學院副教授 法學博士 北京 100081) ■文

社區矯正與刑事訴訟法的對接機制
——基于“兩高”“兩部”《社區矯正實施辦法》的展開

郭 華 (中央財經大學法學院副教授 法學博士 北京 100081) ■文

The Connection Mechanism of Community Corrections with the Criminal Procedural Law

我國的社區矯正是從實踐中的探索與試點發展而來的①河北石家莊長安區人民檢察院2001年的“社會服務令”屬于最早的社區矯正嘗試。2003年在北京、上海、天津、江蘇、浙江、山東6個省市正式開始社區矯正試點。2005年1月20日“兩院”“兩部”聯合下發《關于擴大社區矯正試點范圍的通知》，將社區矯正試點擴大到十八個省 (區、市)，試行區域既包含了中國經濟最發達的東南沿海地區、欠發達的中部部分省份、又包括了不夠發達的西部省 (市、區)。2009年10月“兩院”“兩部”又聯合下發《關于在全國試行社區矯正工作的意見》。，而作為規范意義上的社區矯正源于2003年7月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部的《關于開展社區矯正試點工作的通知》 (以下簡稱《通知》) (司發［2003］12號)。第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議于2011年2月25日通過《刑法修正案 (八)》將“社區矯正”上升為法律術語，明確規定對管制、緩刑、假釋罪犯實行社區矯正。2012年修改的《刑事訴訟法》第258條規定：“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯，依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行?！比欢?，公安機關因刑事訴訟法調整其對管制、暫予監外、宣告緩刑、假釋執行、考察、監督的職權而無權行使這些權力，否則，會違反刑事訴訟的分工負責原則。而目前我國又沒有社區矯正法可依，因社區矯正與刑事訴訟法不能對接，導致管制、暫予監外、宣告緩刑、假釋執行的執行落空。在此種背景下，亟待需要一種過渡性規定來滿足這一需要。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合制定《社區矯正實施辦法》 (司發通［2012］12號)正逢適時。作為實行社區矯正的重要的規范性文件的《社區矯正實施辦法》(2012年3月1日施行)不僅擔負落實刑法、刑事訴訟法規定的重任，而且對深化司法體制機制改革、創新社會管理也具有特別重要的意義。

一、社區矯正機構及其組織體系結構

社區矯正是與監禁刑罰執行對應的一種非監禁刑罰執行方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由社區矯正機構在有關部門、社會組織協助和志愿者的參與下，在判決、裁定或決定確定的期限內，不脫離社會，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。社區矯正機構作為非監禁刑罰執行專門機構在我國職權機關體系中如何設置在刑法和刑事訴訟法中并沒有作出明確的規定。基于《通知》在試點中初步形成了黨委政府統一領導，司法行政部門牽頭組織，公檢法等相關部門協調配合，司法所具體實施，社會力量予以參與的矯正工作格局。然而，這種眾多部門整合而成的社區矯正組織體系卻存在諸多問題。一方面，這種體系不符合職權機關分工負責的刑事訴訟原則;另一方面，司法行政機關作為社區矯正的“工作主體”而沒有確立其“執行主體”影響社區矯正有效實施。基于刑事訴訟法的職權機關“分工負責、相互配合和相互制約”的基本原則和訴訟階段論的體制結構，《通知》的規定法理依據明顯不足，對此需要重新布局。

(一)刑事訴訟“分工負責”基本原則下的社區矯正機構歸屬

我國刑事訴訟實行職權機關“分工負責、互相配合、互相制約”原則，“以保證準確有效地執行法律?！北M管刑事訴訟法關于分工負責的規定中沒有司法行政機關的字眼，在其后的執行篇章中司法行政機關確實是作為了刑罰的執行機關。之所以在刑事訴訟法中沒有規定司法行政機關作為分工負責的主體，是因為1982年我國《憲法》第138條規定“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約”時刑罰執行機關仍是公安機關。而1983年的我國司法體制改革將刑罰執行 (監獄)從公安機關調整到司法行政機關，“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責”在主體上已經發生變化。只有將司法行政機關作為分工負責的主體，在原則上明確其應有的法律地位，才能真正體現憲法規定的基本用意。

我國刑事訴訟模式基于我國的政治體制、經濟體制、歷史與文化傳統等因素選擇了與國外刑事訴訟不同的模式，實行訴訟階段上的職權分工協作，尤其是偵查權、起訴權、審判權和執行權由不同職權機關行使，保證不同職權機關分工負責、互相配合、互相制約的權力配置均衡體制有效運行，也保證了各職權機關準確有效地執行法律。刑罰的執行權在行使中不應當存在主體上交叉，應當由專門機構承擔更符合制度的本意。

基于以上分析，社區矯正作為非監禁刑罰執行方式應當與監禁刑罰執行方式均由相同的機關承擔，以此來保障監禁刑罰與非監禁刑罰在執行方式上銜接。根據權力制衡的原理尤其是刑罰權合理配置的體系，社區矯正由司法行政機關作為執行機關最為合適，賦予司法行政機關這種非監禁刑罰執行的職能更符合偵查機關、檢察機關、審判機關和執行機關分工負責、互相配合、互相制約的工作運行體制。

(二)我國司法體制下的社區矯正機構設置

社區矯正作為非監禁刑罰的執行方式，其機構設置不僅要符合職權機關依法履行職責，相互配合和制約的要求，作為綜合性很強的法律事務還應當依托專門管理機構。在我國現有的司法體制下，人民檢察院履行的法律監督權和人民法院履行的審判權不宜也不應當與這種非監禁刑罰執行權并合，而公安機關作為社區矯正主體不僅僅是警力不足、無暇顧及的問題，更為重要的是，與這種借助于社會力量來幫助矯正對象回歸社會方向的警力管制不相兼容。司法行政機關基于自身特性，在我國現有的司法體制下更為適宜承擔這項工作。司法行政機關因承擔了監禁刑罰的執行方式，由其承擔更能將監禁刑罰執行接軌于社區矯正。在管制、緩刑、假釋和被決定監外執行等社區矯正對象中，部分人員出自監獄。而監獄本身就是國家司法行政機關的組織部分，監獄與同級其他司法行政部門同屬一個管理系統，對矯正對象的移送與接收的銜接具有獨特的優勢。

社區矯正屬于具有行政管理性質的工作，在我國司法體制中由司法行政機關實施是權力性質的必然要求。社區矯正作為刑罰執行的方式，是優化司法資源配置、依靠社會力量創新社會管理的重要方式。而司法行政部門不僅在主管刑罰執行機關中積累了一些成熟的管理經驗，而且形成了一系列行之有效的管理措施，由其借助于社會力量實施社區矯正能夠達到最佳的行刑效果，也有利于刑罰執行的統一性。因此，社區矯正機構由司法行政機關設置更符合我國的司法體制，也符合深化司法體制改革優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度的目標。

(三)《社區矯正實施辦法》中的社區矯正機構及其組織結構的解讀

社區矯正基于以上的理論依據、制度基礎和試點經驗，原來《通知》確立的社區矯正組織體系不僅落后于實踐，而且與2012年修改的刑事訴訟法的規定和基本精神不相符合，根據《刑法修正案 (八)》和《刑事訴訟法》第258條的規定應當構建符合訴訟規律、司法體制以及實踐要求的組織體系，重新配置社區矯正的組織結構。 《社區矯正實施辦法》則是這一背景下的產物。

1、職權機關在社區矯正中的職權調整

《社區矯正實施辦法》第2條規定：“司法行政機關負責指導管理、組織實施社區矯正工作?！薄叭嗣穹ㄔ簩Ψ仙鐓^矯正適用條件的被告人、罪犯依法作出判決、裁定或者決定?！薄叭嗣駲z察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督。”“公安機關對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時依法處理?！边@一規定，改變了司法行政機關“牽頭組織”的地位，確立了“負責指導管理、組織”的職能，結合第3條“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助”的規定，明確了社區矯正機構的歸屬和設置機構，即社區矯正機構屬于縣級以上司法行政機關的內部機構。這一規定為《刑法》和《刑事訴訟法》規定的社區矯正機構誰來設置、安排于何種機關以及是否不同于公檢法司的獨立設置的專門機構等奠定了實踐與制度基礎?！皟筛摺薄皟刹俊痹诖藛栴}上達成的共識也為下一步社區矯正法的制定打下了制度性的基礎，推進了司法制度改革的進程，體現了非監禁刑罰執行機構的組織機構的創新。

此條規定充分體現了職能部門“分工負責、互相配合、互相制約”的刑事訴訟原則，進一步明確了人民檢察院對社區矯正各執法環節依法實行法律監督的職能，體現了人民檢察院作為國家法律監督機關訴訟職能，強化了執行程序的監督機制。同時，確立了非監禁刑罰執行職權調整后的公安機關在社區矯正中本有的職責，僅僅享有對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員依法處理的權力，而對于違反社區矯正的社區矯正人員不再擁有處理的權力，明確了公安機關與社區矯正機構的權力界限。社區矯正人員有違反監督管理規定或者禁止令情形的，由司法行政機關調查核實有關情況，收集有關證據材料并作出相應處理。此條規定明確了社區矯正機構對社區矯正活動職權的專有性，成為司法行政機關設置社區矯正機構的專有職權，按照《刑事訴訟法》第3條的規定，“除法律特別規定的以外，其他任何機關、團體和個人都無權行使這些權力?！倍鐓^矯正機構實施社區矯正“必須嚴格遵守法律的規定”。

2、社區矯正機構的組織體系結構的安排

《社區矯正實施辦法》第3條規定：“縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助，司法所承擔社區矯正日常工作。”這條規定確立的社區矯正機構的設置機關即司法行政機關，明確了社區矯正機構作為司法行政機關所屬機構。《刑法》和《刑事訴訟法》之所以將社區矯正組織的名稱規定為“社區矯正機構”而沒有像《監獄法》第2條將監獄規定為“監獄是國家的刑罰執行機關”更符合司法體制的基本現實②我們認為，《監獄法》在規定監獄性質上采用“監獄是國家的刑罰執行‘機構’”比采用“機關”稱謂更符合我國的司法體制。。這一規定明確了縣級以上的司法行政機關設置社區矯正機構的權力，這一做法屬于司法制度的創新，具有司法制度改革的功能。這為制定《社區矯正法》規定社區矯正的主管機關和機構設置奠定了基礎。也就是說，縣級以上的司法行政機關設置社區矯正機構，負責本轄區的社區矯正工作。

“司法所承擔社區矯正日常工作”是指具體執行社區矯正工作的主體之一。在具體實施中，司法行政機關根據每一名社區矯正人員的具體情況為其組建專門的矯正小組，協助執行機關開展工作。矯正小組由司法所工作人員擔任組長，其成員包括有關部門、村 (居)民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校工作人員、社區矯正人員的家庭成員或者監護人、保證人以及社會工作者和志愿者等;社區矯正人員為女性的，矯正小組中應當有女性成員。然而，司法所承擔著指導管理人民調解工作，參與調解疑難、復雜民間糾紛，組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置幫教工作，組織開展基層依法治理工作，為鄉鎮人民政府 (街道辦事處)依法行政、依法管理提供法律意見和建議，協助鄉鎮人民政府 (街道辦事處)處理社會矛盾糾紛等③參見1998年11月19日司法部《關于加強司法所業務規范化建設的意見》(司發［1998］017號)。。目前的司法所承擔如此多的職能，有無力量再承擔這一帶有綜合性的法律事務，是否具有專業化的能力，在《社區矯正實施辦法》實施過程中還需要在工作機制上予以創新。

根據《社區矯正實施辦法》的規定，我國社區矯正屬于由縣級司法行政機關社區矯正機構執行、社會工作者以及志愿者參與和有關部門、村 (居)民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等協助的多元化的體系。即縣級司法行政機關社區矯正機構對社區矯正人員進行監督管理和教育幫助，而社會工作者和志愿者在社區矯正機構的組織指導下參與社區矯正工作，有關部門、村 (居)民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人等協助社區矯正機構進行社區矯正。

就此可作以下理解：社區矯正的執行機構為縣級司法行政機關社區矯正機構，這一機構屬于專門負責社區矯正人員執行、監督和管理職能。而司法所扮演矯正官的角色，不屬于社區矯正的執行機構。這種意義的矯正官不僅包括司法所從事社區矯正的人員，還包括社會工作者以及志愿者參與和有關部門、村 (居)民委員會、社區矯正人員所在單位、就讀學校、家庭成員或者監護人、保證人，即社區矯正的專業人員、相關單位和志愿者。不應單純地理解為司法所的工作人員。

二、社區矯正的裁決程序

社區矯正是積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量，對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經過監管改造、確有悔改表現、不致再危害社會的罪犯在社區中進行有針對性管理、教育和改造的工作，屬于特殊人群管理與改造執行方式。因此，對其適用對象和裁決方式應當作出范圍的限制和程序規制。

(一)社區矯正的適用對象

中央批準的社區矯正試點意見以及《通知》的規定，社區矯正的對象為：被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監外執行以及被剝奪政治權利在社會服刑的五種罪犯。在上述五種社區矯正對象中，對于被剝奪政治權利在社會服刑的罪犯是否被納入社區矯正存在不同認識且爭議較大。被剝奪政治權利屬于附加刑，可以單處或附加適用。單處時，適用的對象是罪行輕微的罪犯;附加適用時，涉及的罪行往往較重。盡管被剝奪政治權利可以獨立的適用于輕罪，但司法實踐幾乎微乎其微。而被剝奪政治權利作為附加刑的，是在其刑滿釋放后執行，而刑滿釋放意味著刑罰改造的結束，不論是監禁刑罰改造還是非監禁刑罰改造，都應當視為結束。因此，這類罪犯不宜作為社區矯正的對象，納入社區矯正的范圍。

剝奪政治權利作為剝奪公民參與國家管理和政治活動權利的刑罰根據我國現行《刑法》第54條的規定，剝奪政治權利是指剝奪下列權利：①選舉權和被選舉權;②言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利;③擔任國家機關職務的權利;④擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。這些權利主要是以消極的不作為的方式予以規定，而沒有要求以積極的作為的方式對社會履行補償義務的規定④參見駱群、戴曉東：《社區矯正中剝奪政治權利的困惑與出路》，《河南司法警官職業學院學報》2009年第3期;陳冰琪：《對“剝奪政治權利犯”社區矯正的幾點看法》，《學理論》2010年第30期。，與定期到指定的地點向指定的人報到或者匯報思想等積極義務的規定，在一定程度上等于變相地限制了被剝奪政治權利的人的人身自由。況且，被剝奪政治權利主要在公安機關的職權范圍內，由公安機關對其執行更為適宜?！缎谭ㄐ拚?(八)》僅僅規定對被判處管制、宣告緩刑和裁定假釋的罪犯依法實行社區矯正;而2012年修改的《刑事訴訟法 (草案)》又增加了暫予監外執行。《社區矯正實施辦法》依照《刑法》、《刑事訴訟法》的規定，對判處管制、宣告緩刑、裁定假釋和暫予監外執行的罪犯作為社區矯正的對象，而對剝奪政治權利在社會服刑罪犯的規定為，由“司法行政機關配合公安機關，監督其遵守刑法第五十四條的規定，并及時掌握有關信息。被剝奪政治權利的罪犯可以自愿參加司法行政機關組織的心理輔導、職業培訓和就業指導活動。⑤參見《社區矯正實施辦法》第32條的規定。”社區矯正機構不再是被剝奪政治權利的罪犯的執行機構，而是作為公安機關執行的協助機構。對于執行期滿，并應當由社區矯正機構向群眾公開宣布恢復政治權利。

(二)社區矯正的裁決的調查程序

社區矯正在我國不是一種刑罰，而作為執行方式，應當依照法定程序由人民法院予以裁決。2009年5月，最高人民法院在全國法院刑事審判工作座談會的總結講話中曾指出：“各地法院在適用非監禁刑和辦理減刑假釋案件時，要結合社區矯正工作機制，對犯罪分子進行審前調查評估和庭審教育”?！渡鐓^矯正實施辦法》第4條規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估?！薄笆芪械乃痉ㄐ姓C關應當根據委托機關的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響、居住地村 (居)民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調查了解，形成評估意見，及時提交委托機關?！备鶕藯l的規定，人民法院對可能適用非監禁刑罰的被告人、罪犯，在決定社區矯正前委托司法行政機關進行審前社會調查。

縣級司法行政機關進行調查的事項主要是擬適用社區矯正的被告人、罪犯對所居住社區的影響，是否適合放在所居住社區進行非監禁刑罰的執行，作出社區矯正對社區有無不良影響，尤其是居住地村 (居)民委員會和被害人的意見以及接受程度。盡管這種調查與作為量刑證據材料的內容具有相似性，主要包括其“居所情況、家庭和社會關系、一貫表現、犯罪行為的后果和影響”或者其“成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況，⑥在量刑中調查規定主要是2001年《最高人民法院關于審理未成年人刑事案件的若干規定》;2011年“兩高三部”《關于規范量刑程序若干問題的意見 (試行)》;2012年修改的《刑事訴訟法》第268條?！钡湔{查內容的側重點不同，其調查的主體不同，調查結果包括評估意見也存在區別。我們認為，調查評估的職責應由縣級司法行政機關設置的社區矯正機構履行，而不宜由司法所代行調查。

三、社區矯正的實施程序

社區矯正的實施程序不僅包括社區矯正人員交付程序、接收程序和監管程序等內容，還包括社區矯正人員的權利救濟程序?！渡鐓^矯正實施辦法》明確了社區矯正人員的交付、接收、監督程序。

(一)社區矯正人員交付程序。根據《社區矯正實施辦法》的規定，對于適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地，在向其宣判時或者在其離開監所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果，并通知居住地縣級司法行政機關;在判決、裁定生效起三個工作日內，送達判決書、裁定書、決定書、執行通知書、假釋證明書副本等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關。暫予監外執行的社區矯正人員，由交付執行的監獄、看守所將其押送至居住地，與縣級司法行政機關辦理交接手續。罪犯服刑地與居住地不在同一省、自治區、直轄市，需要回居住地暫予監外執行的，服刑地的省級監獄管理機關、公安機關監所管理部門應當書面通知罪犯居住地的同級監獄管理機關、公安機關監所管理部門，指定一所監獄、看守所接收罪犯檔案，負責辦理罪犯收監、釋放等手續。人民法院決定暫予監外執行的，應當通知其居住地縣級司法行政機關派員到庭辦理交接手續。

(二)社區矯正人員的接收程序。根據《社區矯正實施辦法》的規定，司法所接收社區矯正人員后，應當及時向社區矯正人員宣告判決書、裁定書、決定書、執行通知書等有關法律文書的主要內容;社區矯正期限;社區矯正人員應當遵守的規定、被禁止的事項以及違反規定的法律后果;社區矯正人員依法享有的權利和被限制行使的權利;矯正小組人員組成及職責等有關事項。

(三)社區矯正人員的監管程序。根據《社區矯正實施辦法》的規定，明確了社區矯正人員再監管程序的權利義務以及應當遵守程序，其中規范了監管處罰、治安管理處罰、刑事處罰的適用條件和程序以及對社區矯正人員給予警告、治安處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、對暫予監外執行的罪犯收監執行程序等，并采用列舉的方式明確了社區矯正過程處理的各種情形，即六種應當予以“警告”的情形、五種應當“撤銷緩刑和假釋”的情形及八種“暫予監外執行罪犯收監執行”的情形。這種較為完善的矯正監管程序使監督程序更加規范，并做到有“法”可依。

在以上程序中，《社區矯正實施辦法》還專門對未成年人的社區矯正作了特殊的規定⑦參見《社區矯正實施辦法》第33條的規定。，以保障與2012年修改的《刑事訴訟法》在“第五編‘特別程序’”中規定的“未成年人刑事案件訴訟程序”相銜接。同時，還規定了“社區矯正人員的人身安全、合法財產和辯護、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或者限制的權利不受侵犯。”但在這些權利受到侵犯時，如何進行權利救濟問題上還缺乏相關程序的規定。

四、《社區矯正法》的制定與《社區矯正實施辦法》實施原則

《社區矯正實施辦法》作為銜接和落實《刑法》和《刑事訴訟法》社區矯正的暫時規定，在銜接刑事訴訟法的執行上具有重要的意義，屬于推進社區矯正制度化、規范化、法制化建設的重要舉措，但因在法律效力位階上僅僅具有“司法解釋”的地位，其本身具有限制人身自由的屬性和訴訟制度 (訴訟中的執行制度)的內容，與《立法法》第8條規定的“下列事項只能制定法律：…… (五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰…… (九)訴訟和仲裁制度……”存在一定的緊張關系，需要通過制定《社區矯正法》來完善刑罰的執行制度。

在制定《社區矯正法》時，應當考慮與《監獄法》銜接;修改《監獄法》同時也應當考慮于未來《社區矯正法》的對接。而《社區矯正法》的制定應當從規范社區矯正職權活動作為出發點，使其成為規范與保障社區矯正活動的法，而不是“管社區矯正人的法”⑧對于《社區矯正法》的制定理念與原則另文論述，在此不再贅述。，保障社區矯正人作為社會人的社會地位，促使其能夠順利融入社會，發揮維護社會和諧穩定的作用。在《社區矯正實施辦法》學習、理解與執行過程中應當體現以上的理念和原則。

(責任編輯 張文靜)