省管縣行政管理體制改革探析

張宇飛

(山東省人民政府研究室，山東濟南250011)

1990年代以來，浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東等地陸續以“強縣擴權”為主要內容進行試點改革，對經濟發展較快的縣(市)予以擴權，把地級市的經濟管理權限下放給一些縣(市)，從而在部分行政管理事項與領域內形成省管縣的格局。在這一輪改革中，試點省份大多選擇以財政領域為突破口，首先推行財政省管縣改革，有條件的地方在此基礎上逐步探索省管縣行政管理體制改革。

自古以來“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”，縣級政府在國家的政府體系中占據基礎性位置，政府管理的質量在很大程度上取決于縣級政府，故省管縣體制改革對于改變行政縱向權力分配格局、調整政府權力末端生態以及轉變政府職能具有十分重要的意義。理論界與實務界對省管縣改革動向頗為關注，從行政管理學、經濟學、法學等不同角度進行了研究，對于市管縣體制的弊端、省管縣體制的優勢基本形成共識，但是對如何推進這一改革有不同認識。本文擬在既往研究基礎上提出推進省管縣體制改革的有效路徑。

一、市管縣體制的形成及問題

省、縣兩級政府是中國歷史上比較穩定的地方治理層級。新中國成立之初，根據1954年憲法的規定，我國行政區劃如下:全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。換言之，地方行政層級實行三級制，即省—縣(市)—鄉(鎮)，縣由省級政府直接管理。實踐中也有一些例外情形，如1949年蘭州市直管皋蘭縣、1950年旅大市(今大連市)直管金山縣和長山縣。這種直管體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設等問題，不存在“帶”縣的意思。［1］1959年全國人大常委會發布了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，明確了市管縣的合法性，僅1年時間全國已有52個市管理243個縣。到1980年代，為了推動城市化進程，中共中央于1982年發布《關于改革地區體制，實行市管縣的通知》，決定改革縱向行政管理體制，以江蘇省為試點實行市管縣體制，并在全國范圍內推行這一體制。1999年，中共中央、國務院在《關于地方政府機構改革的意見》中進一步明確，“地級市并存一地的地區，實行地市合并;與縣級市并存的地區，所在市(縣)達到地級市標準的，撤銷地區建制，設立地級市，實行市領導縣體制;其余地區建制也要逐步撤銷，原地區所轄縣改由附近地級市領導或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管”。21世紀初，除京、津、滬、渝直轄市以外，其余27個省和自治區(不含港澳臺)普遍實行了市管縣的體制。值得注意的是，在市管縣體制實行之前，曾實行過一段時間的省—專區(地區)—縣(市)—鄉(鎮)的體制，“文革”期間專區作為一級政權行使權力，“文革”之后其性質逐漸演化為省級政府的派出機構，改革開放后各地紛紛實行撤地設市改革，地區專員公署逐漸為地級市取代。截至2010年底，全國27個省、自治區(不含港澳臺及4個直轄市)共設283個地級市，均實行了市管縣行政管理體制。

在幾十年的實踐中，市管縣體制發揮了積極的作用。一方面，這一體制有利于城鄉交流與融合。改革開放之初，城鄉分割較為嚴重，中心城市管理縣，有利于發揮城市的帶動作用，將城市的科技、教育、人才、信息等資源以及思維方式、競爭意識等思想觀念擴散至縣鄉;而且在計劃體制下，這種行政直管方式遠較其他途徑更為有效，市管縣體制將原來處于相對割裂狀態的城市(市)與農村(縣)統一在一個行政區內，有利于城市統一組織整個區域的生產和流通。另一方面，這一體制有利于城市自身發展。農村作為城市發展的基礎和后方，可以為城市提供充足的勞動力、原材料、水資源、糧食、蔬菜、副食品、城市建設用地等，解除了城市發展的后顧之憂，也拓展了城市工業產品的市場。

但是，隨著經濟社會的發展以及市場體制的逐步建立，市管縣體制日益暴露出各種問題和弊端，主要表現在以下幾方面。

其一，市管縣體制增加了行政成本，降低了行政效率。首先，市管縣體制在省與縣之間增設了一級政府，地方政府治理結構由三級增為四級，機構和人員都隨之增加，財政負擔也因此加重。調查研究顯示，以一個中等地級市為例，一般地廳級干部20人，縣處級干部200人，科級干部1 000人，財政供養的公務員和事業單位人員一般在1萬人以上，每年財政支出僅工資一項就有2億元左右，再加上后勤、辦公經費等，一年一個市級政府的財政支出達5億元左右。［2］這一數據僅僅是一個粗略的估算，實際一個地級市的財政負擔可能要遠超出這一數據。其次，增加一級行政層次后，決策成本、信息傳遞成本都隨之上升。省與縣之間不得不通過市一級進行上情下達或者下情上達，既影響決策和信息傳遞的速度，也可能出現信息經過濾后失真的情形——“上有政策，下有對策”通常發生在科層比較繁多的情況下。再次，對于地方而言，增加一級管理層次后，層層報批的繁瑣程序大大降低了地方政府的行政效率，削弱了地方發展的活力。

其二，市管縣體制使資源向城市傾斜，城鄉差距拉大。市管縣體制的初衷是以城市帶動農村發展，但在實際運行中，由于城市對縣從宏觀到微觀幾乎全面管理，城市極易利用其行政主導地位侵犯縣的利益。一些項目、經費以及省對縣下放的權力，經過市一級之后往往“雁過拔毛”。在城市基礎設施、醫療、就業、教育等社會資源和公共服務方面，主政者也更多地向城市傾斜，從而使城鄉差距進一步拉大。

其三，市管縣體制使管理難度增加。市管縣體制的初衷是想實現城鄉合治，但是由于城市與農村特點不同、治理重點不同，地級市既面對千頭萬緒的城市，也面對幅員廣闊的農村，管理半徑過大，治理任務十分繁重和復雜，因而難度增大。

其四，市管縣體制缺乏必要的法律依據。現行憲法第30條規定，全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。可見，憲法設定的地方行政區劃為三級，即省、縣(市)、鄉(鎮)。市與縣在憲法上處于同一序列，并無管轄關系，只有直轄市和較大的市才可下轄縣。對于較大的市的范圍，《立法法》作了明確界定，包括省、自治區人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和國務院批準的較大市，目前國務院先后批準的較大市只有19個(包括當時尚未升格為直轄市的重慶)。實踐中地級市普遍轄縣顯然突破了憲法的規定。

二、省管縣體制改革的實踐

近20年來，各地從不同層面進行了省管縣體制改革的探索。從政策層面看，最早提出進行省管縣改革的文件是2005年中共中央十六屆五中全會在《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出的:“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”此后，中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》及《中共中央國務院關于地方政府機構改革的意見》等文件中明確提出:繼續推進省直接管理縣的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限。2009年的中央一號文件進一步指出，“鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。

事實上，省管縣的探索，實踐層面早于政策層面。浙江省自新中國成立以來一直實行財政省管縣，從1990年代開始，又先后進行了5次“強縣擴權”改革:1992年，擴大蕭山、余杭等13個縣(市)部分經濟管理權限;1997年，在蕭山、余杭試行享受地級市部分經濟管理權限;2002年，實行新一輪的縣級擴權改革，按照“能放都放”的總體原則，將313項原屬地級市的經濟管理權限下放給17個縣(市)和蕭山、余杭、鄞州3個區;2006年，將義烏市作為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的改革試點，除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外，賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限;2008年，進一步下放經濟社會管理權至縣，下放義烏各種行政管理權限618項，下放其他縣(市)443項。省管縣體制改革探索進入深水區。

海南是另一個較早探索省管縣體制改革的省份。從1988年建省開始，海南就在全國率先建立起獨具特色的省直管縣市的行政管理體制，由省政府直接領導18個縣市和洋浦開發區，中間不設地區一級行政單位，海南省所有的縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，不存在地級市對縣和縣級市的行政管理問題，二者之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關系。2008年，《中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見》將177項行政管理權一次性直接下放到地級市和縣市，旨在理順省與市縣之間的行政事權、財政分配和條塊管理關系。

山東省于2009年開始探索財政省管縣體制改革，旨在規范財政分配關系，提高縣(市)基本公共服務水平，減少管理層次，節約行政成本，推動經濟社會管理創新，促進政府職能轉變。該輪改革選擇20個縣(市)進行試點，在總結試點經驗的基礎上，再逐步擴大試點范圍。其改革內容主要包括財政收入劃分、財政支出責任界定、體制基數核定、政府債權債務管理等財政管理方面的事項。改革后，新的財政省管縣體制主要體現為“三個直接、三個不變”的特點。“三個直接”為:省級將財政體制直接核定到試點縣(市);省級補助直接分配、結算、撥付到試點縣(市);財政行政審批事項、非稅收入管理等直接審批到試點縣(市)。“三個不變”為:按照現行行政管理體制，市級繼續對試點縣(市)財政工作進行指導和監督的責任不變;市級繼續負責試點縣(市)的財政預決算匯總報送、收入任務完成情況考核和科學發展綜合考核等工作責任不變;市級繼續對試點縣(市)開展各類財政專項業務工作評先評優、會計事務、財政監督和干部培訓等工作責任不變。實際上，在這輪改革之前，山東省曾于2003年實施過一輪強縣擴權改革，將部分行政審批權下放至試點的30個經濟強縣。試點縣在部分經濟管理權限上獲得了地級市的待遇，但當時尚未明確提出“省管縣”的概念。

總的來看，當前推行的省管縣體制改革主要包括兩種類型:一是財政省管縣，這是當前省管縣體制改革中各地普遍采用的方式。各地在探索省管縣體制改革前往往先實行財政省管縣，而后再擴大至其他領域(或者僅僅限于財政領域而不再推廣至其他領域)。據財政部2010年中央決算報告的數據，目前我國已在27個省(自治區)970個縣推行了財政省管縣體制改革。這一類型改革的特點是，縣與市在財政權限上具有同等地位，財政結算、專項資金的分配、資金的調度等都由省直接到縣，無需經過市級程序。二是擴大縣級政府經濟社會管理權限。有關資料統計顯示，截至2009年5月，全國已有浙江、安徽、福建、廣東、河北、河南、黑龍江、湖北、湖南、吉林、江蘇、遼寧、山西、陜西、四川、山東、云南、甘肅、海南19個省開展了縣級擴權改革。［3］通過下放權限，縣級政府獲得了地級市政府的部分管理權限，從而在部分管理事項上實現了省管縣。實際上，縣級擴權改革是財政省管縣改革的深入與全面鋪開，二者的基本邏輯、立場以及方向相互吻合。省管縣改革，有利于減少行政層級，降低行政成本，實現扁平化管理，形成科學高效的政府組織架構，提高行政效能;也有利于激發縣級政府活力，增強其決策的自主性，消除市場經濟發展的體制性障礙。

三、省管縣體制改革的問題與障礙

探索實行省管縣體制，對現行市管縣體制進行適當調整與改革，是行政管理體制改革的重要方向之一。但是，由于各地地域面積、經濟社會發展程度以及行政法治進程參差不齊，省管縣體制在當前并非普適于各地，而且其自身也存在一些不可忽視的問題。另外，由于種種原因，推行這一改革也面臨種種障礙。

其一，管理幅度問題。以行政層次少為特點的扁平化管理是世界各國政府管理改革的趨勢。根據對世界上217個國家和地區的初步統計，地方政府不分政區的有13個，實行一級制的有53個、二級制的有92個、三級制的有51個，二級制與三級制合計為143個，占65.9%，實行四級制及以上的只有8個，僅占3.7%。［4］然而，對于地域面積較大的地方而言，扁平化管理會面臨管理幅度過大而難以有效管理的問題。浙江省能順利推行省管縣改革的一個重要因素就是該省地域面積不大，全省只有58個縣(包括縣級市)，省級政府管理幅度相對較小。與此相類似的海南省，同樣由于土地面積和人口較少的因素，省管縣體制運行較為順暢。而山東省目前有91個縣(市)，陸地面積也較大，如果縣全由省直管，管理幅度過大，難免顧此失彼，管理不到位。

其二，地級市與縣的關系問題。縣級擴權改革的主要內容是將地級市的權限下放至縣，在本質上是重新調整上下級政府的權利與義務，改變長期以來市管縣體制下的利益格局。因此，在改革過程中必然面臨種種困難和障礙。例如，下放虛權、不放實權的問題，利用備案程序變相截留權力的問題等。目前各地開展的縣級擴權改革，下放至縣級政府的權限主要是經濟管理權限和部分社會管理權限，而人事權仍然掌握在地級市政府手中，因而造成財權、事權、人事權不統一的局面，對縣級政府掣肘較大，難以真正實現有效的省管縣。

其三，垂直管理部門問題。國土、金融、工商等垂直管理部門實行自上而下的條條管理體制，縣級擴權后，有些擴權事項與垂直管理部門的法規、政策有矛盾，導致權力難以真正下放至縣級政府。對于垂直管理部門的權力如何定位、是否也將其一并下放至縣以及下放范圍多大，各地普遍缺乏明確的規定與做法，條、塊矛盾在省管縣改革中造成了難以突破的體制障礙。

其四，合法性問題。盡管地級市在憲法中缺乏堅實的合憲性基礎，但是在其他法律、法規中得到了確認。從目前“強縣擴權”改革的實踐來看，各省對縣級擴權的方式主要是授權、委托、交辦和機構延伸。對于許多執法機關而言，執法過程中所依據的既有法律、法規和部門規章，又有地方政府規章。依據法律、法規和部門規章，許多審批權應屬市級政府;而依地方規章，則應下放到縣級政府，這使執法部門依法行政遭遇尷尬。又如，涉及行政許可和行政處罰的權限基本上是通過委托形式下放給縣級政府行使，如果因行使委托行政權力引發爭訟，那么被委托主體即縣級政府或者其部門將面臨權、責不統一的問題——由其行使權力卻由上級機關(委托主體)承擔法律責任。此外，絕大多數地方縣級擴權改革是通過出臺政策的形式推進，因此將部分權限以紅頭文件而非法律、法規的形式授予縣級政府及其相關部門，并不符合法律規范與原則，一旦發生糾紛也將面臨難以理清的法律問題。

四、省管縣體制改革途徑的探討

省管縣體制改革不僅涉及行政管理體制的變革，而且涉及政治、經濟、文化等各方面，是一項牽一發而動全身的系統工程。只有站在更為宏觀的層面來觀察這一改革，才能探索出一條科學、可行的改革路徑。

首先，轉變政府職能是省管縣體制改革的關鍵與目標所在。省管縣體制改革旨在重新調整行政系統內部的權力分配格局，克服市管縣體制的種種弊病。這種內部格局的變革，關鍵在于政府與社會、政府與市場界限的合理劃分。如果不轉變政府職能，政府權力依然伸向社會各個角落，那么從市管縣到省管縣所改變的無非僅僅是由哪一級政府說了算的問題，而沒有真正解決究竟是政府說了算還是市場或社會說了算這一核心問題。如果政府不是提供公共服務和進行社會管理，而是與各種利益有千絲萬縷的聯系，市管縣體制之下“市刮縣”、“市吃縣”的問題就會演變為“省刮縣”、“省吃縣”的問題，市管縣體制下的低效率、高成本的問題在省管縣體制下也會同樣存在。因此，合理調整政府與市場、社會的界限，科學界定政府職能，才是省管縣體制改革的關鍵所在。只有解決好政府越位、缺位、錯位的問題，把不該管、管不好的領域剝離出去，把社會可以自我管理的職能交還給社會，集中人力、物力、財力把該管的事情管好，才可能真正合理界分政府內部權力，也才能真正克服市管縣體制下的種種弊端。另一方面，省、市、縣權限的劃分本身就是政府職能的重新調整。根據各級政府所應承擔的職責和功能，在各級政府中合理配置權力，避免不同層次和同一層次的政府以及部門之間的職能重復設置、交叉設置，防止政出多門、相互推諉，實現從每一級政府“都要管所有的事情”向“只負責特定的事情”轉變。上級政府以宏觀管理為主要職能，主要行使規劃發展、政策指導、統籌協調的職能;而基層政府則以微觀服務為核心職能，重點是執行法律法規和上級政策，為本地提供公共服務和進行社會管理。如果各級政府職能定位不準，例如省級政府過多進行微觀管理，不僅會增加省管縣的難度，而且也會將省管縣體制的優勢遺失殆盡。

其次，省管縣改革應因地制宜穩妥推行。如前所述，省管縣面臨的一個重要技術難題就是管理幅度過大的問題，這在行政區劃不變的條件下勢必增加管理難度。因此，不少人認為省管縣應當輔之以行政區劃的適當調整。基于這一判斷，主要形成了兩種觀點:一種觀點是縮小省份管轄范圍，適當增加省級數量。曾有研究者提出，我國省級建制以50～60個為宜;另一種觀點是并縣，將部分規模較小、區位相鄰的縣進行合并，減少省直管縣的數量，提高行政管理效率，優化產業布局。［5］從理論上講，這兩種思路均有效應對了省管縣的管理幅度問題。但是，行政區劃的調整尤其是省級建制的調整，在實踐上有難以想象的困難和問題，除了考慮政府管理的效度因素之外，還必須充分考慮民眾生活工作、風俗習慣、思想文化等各種因素，而這些并不是通過“沙盤演練”即可實現的。所以，推行省管縣體制改革不能一刀切，應當結合當地實際分步推行，適宜全部推行的可以全部推行，不適宜全部推行的可以選擇部分縣市先行試點，然后總結試點經驗再加以推行。

再次，機構改革是推動省管縣體制改革必要的配套措施。省管縣體制改革改變了各級政府之間關系，與之相應的是政府內部機構必須進行相應調整，否則機構與職權就不匹配甚至關系緊張。政府部門之間的關系如果難以協調與科學界定，省管縣體制改革的效果就會大打折扣。從某種角度而言，減少行政層次與整合政府機構是同一邏輯支配下的一枚硬幣的兩面，它們都代表著以大社會小政府、高效能低成本、有限權力等為特征的現代政府管理趨勢。目前，部門之間權限劃分不盡科學，職能交叉、權限沖突、權責空白現象比較普遍，既增加了行政成本，降低了管理效益，也影響了政府形象，損害了政府權威。在省管縣體制改革中，應同時配套進行機構改革，探索有機統一的大部門體制，因地制宜，綜合設置機構，減少行政環節，降低行政成本。此外，垂直管理部門管理體制改革也須同時配套進行，否則，條、塊矛盾依然突出，“強縣擴權”的實際效果就會大打折扣。

最后，省管縣體制改革應當在法制框架內推動。各級政府間權限的配置只有在法制的框架內進行，才有可能實現省管縣的制度化、規范化。縱觀近些年省管縣體制改革的推動力量，幾乎全是通過各種文件、政策而進行，甚至還有賴于個別領導人的認識與魄力。這種推動方式的基本特點就是隨意性強，極不穩定，容易產生爭執而無法解決。從法律上規定各層級政府事務管理范圍和相應權限，是推動省管縣體制改革的根本力量與可靠保障。上下級政府間權限配置，主要集中在財權、事權與人事權三個方面，目前來看，通過法律法規科學界定政府間財權與事權是比較穩妥的一條路徑，在時機成熟之后人事權的分配也應納入法制軌道。只有通過法律、法規而不是政策文件的形式推進省管縣體制改革，才能徹底解決權力下放中遇到的主體資格、權力合法性等問題。

［1］ 韓春暉.“省管縣”:歷史與現實之間的觀照［J］.行政法學研究，2011(1):155.

［2］ 湖北省經委課題組.改革市管縣體制的研究報告(二)［J］.當代經濟，2006(5):27.

［3］ 吳帥.“省管縣”改革的維度與進度:基于政策文本的分析［J］.北京行政學院學報，2010(6):12.

［4］ 浦善新.中國行政區劃改革研究［M］.北京:商務印書館，2006:264－265.

［5］ 戴均良.省直接領導縣:地方行政體制的重大改革創新［J］.中國改革，2004(6):68.