境外政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經驗與啟示

程欣，許琳

(西北大學公共管理學院，陜西西安710127)

隨著我國人口老齡化趨勢的加劇，老年生活照料問題逐漸凸顯。老年人無論在身體方面還是在心理方面都需要照料，而我國計劃生育政策的實施以及經濟社會的發展又促使家庭向核心化、小型化發展，老年人的生活照料問題日益嚴峻。基于這樣的現實情況，我國提出了以居家養老服務為基礎、社區服務為依托和機構照料為補充的養老服務模式，各地也在政府的領導下積極開展社區居家養老服務，期望解決老年人的養老問題。目前，我國老年照料服務尚屬于起步階段，由政府包攬老年照料服務是不可行的也是不現實的。根據福利多元主義、合作主義模式和第三方管理理論，要想以較低的成本給老年人提供高質量的服務，政府就要將部分服務供給的職能轉交給非政府組織，并通過確定非政府組織的合法地位、提供相應的社會資源來給予其支持，而由非政府組織具體實施老年照料服務，以滿足老年人的照料需求，提高照料服務的效率和水平。這就要求政府與非政府組織的關系應該是平等的合作關系，而不是上下級的行政隸屬關系。但目前我國非政府組織普遍發育不完善，存在經費缺乏、人力資源不足、管理尚未上軌道等問題，特別是其仍未擺脫與政府部門的隸屬關系，不僅在非政府性、志愿性、公益性和民間性等方面有所欠缺，而且雙方的合作仍缺少文化背景、法律制度、經濟基礎和社會支持等必需的發展環境，從而影響了老年照料服務事業的發展。目前我國學術界對老年生活照料問題的研究多是局部的、靜態的現狀描述，側重于對某一地區的老年生活照料問題進行實證研究，缺少對該問題的系統研究［1］，特別是對于老年照料服務的供給方——政府與非政府組織參與老年照料服務的定位沒有進行相關研究。本文基于以上的現實，研究境外政府與非政府組織合作參與老年生活照料的成熟經驗，以期為我國政府與非政府組織在老年生活照料的合作方面提供借鑒。

一、境外政府與非政府組織參與老年生活照料的實踐特點與經驗

1.英國

作為典型的福利國家，英國在老年保障方面值得稱道。英國有關老年照料的項目分為社區內健康照料、地方政府社區支持服務、機構照料和住宅服務。［2］英國政府與非政府組織合作參與老年照料的特點主要有:(1)政府為主導。英國政府非常重視與非政府組織的合作伙伴關系，不僅每年給予巨大的財政支持，而且建立了完備的行政支持體系和獨立于政府之外的登記－監督體系，努力建立健全各項法規政策，并通過在各級政府與民間公益組織之間簽署具有指導意義的《政府與志愿及社區組織合作框架協議》，積極推動英國政府各部門與非政府組織之間的合作。［3］(2)非政府組織為骨干。非政府組織接受政府和社會各界捐助，承擔社區照料服務，組織廣大志愿者開展社區照料等活動。非政府組織的專業化程度比較高，從業者經過職業培訓，對需要照料的老人進行生理和心理檢查，建立老人健康檔案，針對不同情況的老人設計不同的服務康復計劃。［4］在英國老年照料體系中，政府與非政府組織定位明確、各司其職，通過協議方式確定雙方合作關系并以此作為約束各自行為的準則。

2.美國

與英國相比，美國的老年服務起步較晚，主要是政府通過購買非政府組織的服務來發展老年服務業，這不僅分擔了政府責任，而且在老年服務中引入了競爭機制。［5］最為典型的是PACE項目(美國的全面居家養老項目)，該項目通過與政府救助項目掛鉤以及多方支付的方式解決費用問題，使老人可以在社區里享受照料服務。其特點主要有:需要照料的老人可以選擇在社區里接受長期照料服務;項目的資金主要是通過整合醫療保險和醫療救助解決;通過成人日常健康中心提供各種醫療服務;通過多學科的專家團隊來進行個案管理。［6］

美國政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經驗有:(1)所有服務由一個非營利的照料機構統一提供，個人或家庭無需與不同的服務提供者協商所需服務。(2)政府責任明確。州政府主要對項目的運行承擔管理責任。州政府的醫療保險和醫療救助服務中心負責起草PACE項目申請表，州一級政府有關管理機構負責項目的運作。(3)完善的管理系統。政府通過服務對象準入、服務機構審查、服務質量檢查等制度來保證服務質量。美國老年照料以系統的制度為前提，以雄厚的經濟實力為基礎，以規范的管理模式為保障。

3.日本

日本在2000年通過介護保險制度的實施，實現了以居家養老為主、機構養老為輔的照料模式，并將民間資本引入老年服務市場。［7］其基于中國儒家道德的社區老年服務主要提供老年人日托服務、短期托付服務、長期照料服務以及完善的家庭照料服務。政府資助下的非政府組織在市場機制運作下，服務質量和服務效率較高，發展速度較快。

日本政府與非政府組織合作參與老年生活照料的特點有:(1)政府為非政府組織參與提供了法律保障。日本的《特定非營利活動促進法》《介護保險法》等一系列法律既保障了民眾自主選擇服務的權利，又使非政府組織參與到福利服務供給中，且能針對現行制度的弊端提出改革的建議和對策。(2)非政府組織針對老年需求不斷開發出形式豐富的照料服務。日本的護理保險制度規定的照料服務只有16類，根本無法滿足現實需要，但非政府組織增加了諸如簡單家務援助、陪同往返醫院的接送等服務，滿足了老年人多方面的需求。(3)多方合作促進老年照料事業發展。以日本橫濱市的一個非營利組織——“互助·泉”為例，該組織主動與政府部門合作，通過承擔一系列的行政委托事業為市民提供政府部門無法提供的福利服務，同時積極參與社區建設，與當地商業街合作，為購物困難的老人和殘疾人提供更便捷的服務。綜上所述，日本通過法律制度的完善增強了非政府組織的參與度，推進了老年照料服務供給的規范化和人性化。

4.中國香港地區

香港地區在我國傳統文化的基礎上借鑒英國社區照顧的經驗，特別是在制度層面借鑒了大量國外非政府組織的成功發展模式，通過政府與非政府組織分工合作、共同參與的服務體系來滿足不同身體狀況的老年人的生活照料需求。［8］香港政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經驗有:(1)資金來源廣泛。香港社會福利署將老年福利服務通過公開招標與競投的方式劃給非政府組織和私營安老院舍，所以大多數非政府組織的資金主要來源于政府資助。以香港最具規模的非政府組織——圣公會福利協會為例，其下設79個安老服務單位，服務支出占其年度支出的54.90%。該會2009—2010年度收入總額為6.617億港元，其中4.66億港元為政府資助，即70.60%的經費來源于政府資助。［9］此外，通過服務收費和各種慈善募捐活動籌集到的經費，對于非政府組織的運作也是不可小覷的。(2)服務項目完善。政府一方面通過完善的家居和社區照顧服務支持體系滿足老年人在家安享晚年的意愿，另一方面通過院舍服務與社區服務的有效承接來滿足長者不斷變化的服務需要。例如圣公會福利協會的老年照料服務就包括長者社區服務、長者日間護理服務、長者院舍服務、家庭及家居照顧服務、護老者志愿服務等多項內容。(3)實施安老服務統一評估機制。香港于2000年實行了該評估機制，以國際認可的長者健康及家居護理評估標準來確定老人的生活照護需求，并通過年度服務檢討等審核機制來確保服務的有效實施。［10］

與英國、美國、日本不同的是，香港地區雖然受到西方文化的影響，但仍較完整地保留了中國傳統文化，其成熟的慈善募捐文化對我國內地慈善文化的發展有一定的借鑒意義。

二、境外政府與非政府組織合作參與老年生活照料的經驗對我們的啟示

從英國、美國、日本和我國香港的實踐經驗來看，政府與非政府組織合作參與老年生活照料服務的模式已成為發達國家和地區老年服務的主要方向。其所積累的經驗對我國發展老年照料服務事業有諸多啟示。我們要建立政府與非政府組織的合作關系，必須首先取得政府的支持，只有政府在主觀及客觀上為非政府組織的發展創造良好的制度和政策環境，非政府組織與政府合作參與老年生活照料才具有可行性。當然，雙方的合作也離不開非政府組織自身的發展和完善。

1.從政府的角度構建政府與非政府組織在老年生活照料中的合作關系

(1)明確非政府組織的地位，增加對非政府組織的行政支持。政府應該認識到非政府組織參與老年生活照料的必要性和重要性。無論是英美政府，還是以孝為先的日本和我國香港地區，均認為政府承擔過多社會職能易產生行政機構的低效和滋生腐敗。從上述國家和地區的實踐來看，政府在老年照料方面都最大程度地放權。政府主要負責實施宏觀管理和監督，具體運作由非政府組織實施，良好的合作關系打破了行政權力制約的上下級關系。政府可頒布各級政府處理與非政府組織之間關系的行為準則和綱領性文件，其宗旨是以協議的方式明確雙方合作關系。我國非政府組織與政府、企業在地位上不平等，還未形成與西方社會類似的三足鼎立格局。非政府組織現階段參與公共服務供給主要依附于政府或企業，以期獲得政府合法性認可、政策優惠，以及企業的資金、人力等支持性資源。所以，要增加政府對非政府組織的行政支持力度，首先要明確非政府組織的地位，培育非政府組織的成長［11］，由非政府組織承接從政府分離出來的部分社會職能，將非政府組織作為傳播政府政策和反映公眾心聲的媒介，使其更有效地為老年人服務。可以采取合同制的服務外包、公私合營、授權委托等方式，將非政府組織轉變為老年照料服務的直接提供者。

(2)完善對非政府組織的法律支持。完善的法律體系支持是促使發達國家和地區非政府組織發展成熟的一個重要原因，美國老年人照料法律體系就是由《美國社會保障法》《美國老年人法案》等法律文件以及據此制定的有關老年照料的法律條款和具體規定構成的，且幾乎每部有關老年照料的法律中對相應的機構、職能、程序等都進行了規定。由此看來，完善的法律法規體系不僅能夠保證由非政府組織提供老年照料服務的各項措施有效實施，同時還能夠明確在實施過程中雙方的權責，從而實現非政府組織參與老年照料服務的可持續發展。

雖然我國政府也在積極地建立并完善有關非營利組織登記與管理的法律制度框架，也頒布了《中華人民共和國公益事業捐贈法》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等與非政府組織發展相關的法律制度和管理條例，但仍存在諸如登記注冊門檻過高、稅收優惠落實不到位等問題，這在很大程度上制約了非政府組織的發展。應完善有關非政府組織的法律法規，給予非政府組織應有的法律地位。在老年人權益保障方面，我國內地缺乏相應的老年人服務法，建議對老年人權益保障法進行修改，增加相關的具體條文，同時積極制定和完善其他相關法律法規，逐步完善老年人長期照護法律體系，建立老年人照護法律法規、政策以及服務機構的信息公開制度。

(3)擴大對非政府組織的資金支持。盡管境外非政府組織的收入來源各異，但有一點是相同的，即政府資助是主要來源甚至是第一來源。例如美國PACE項目的資金主要是通過整合醫療保險和醫療救助解決，香港圣公會福利協會的資金來源中政府資助占到70%。總體看來，我國內地非政府組織普遍面臨資金短缺問題，這主要與政府對其的關注程度和資金支持力度不夠有關。要解決我國內地老年照料事業的資金短缺問題，政府一方面可以通過財政撥款和稅收優惠來進行資金扶持，另一方面也可以通過購買服務來間接推進非政府組織的發展，并鼓勵非政府組織開展商業化運營，以實現資金來源多元化。

(4)對非政府組織進行輿論宣傳支持。非政府組織參與老年生活照料除了需要政府的支持，更重要的是獲得社會的認同。政府應通過宣傳非政府組織的作用、功能和文化價值，讓更多人了解非政府組織參與老年照料事業的優勢并倡導公眾監督，通過提供相關稅收優惠以及宣揚熱心捐贈人士和志愿者的事跡等來鼓勵公眾的捐贈和志愿行為，促使非政府組織向公益性、合法性組織發展。

2.從非政府組織的角度構建非政府組織與政府在老年生活照料中的合作關系

在當前我國內地的制度環境下，非政府組織只有與政府建立良好的合作關系才能有更好的發展。非政府組織自身的發展和完善可以使政府更放心地將老年照料的權責通過非政府組織提供服務的方式予以下放，從而使非政府組織與政府的合作不僅成為可能，而且成為常態。

(1)增強與政府的溝通，明確自身角色定位。能否得到政府的理解和支持關系到非政府組織的生存與發展，而這離不開良好的溝通。我國香港地區政府與非政府組織之間的溝通主要通過香港社會福利聯合會來實現，而內地政府與非政府組織間缺乏正式交流機制，溝通不暢。此外，非政府組織還應明確自身的“非政府”定位，以其服務提升社會公信力，讓民眾滿意、讓政府放心，以便獲得政府支持。

(2)提供老年照料服務，為政府分擔老年照料責任。我國內地的非政府組織應積極發現并發掘老年照料需求，經過不斷的實踐開發出適應老年需求的照料服務。非政府組織應主動與政府部門合作，通過承擔一系列的行政委托項目，為老年人提供福利服務。日本的“互助·泉”就積極主動地尋求與當地政府的合作，并獲得了巨大成功，如它在2001年4月獲得橫濱市“自立支援家政服務事業”和“居家支援家政服務事業”的委托項目，2001年10月獲得橫濱市高齡者配食服務事業的委托項目等。

(3)加強非政府組織自身能力的建設，提升為老年人服務的專業能力。一要建立健全內部管理制度。美國PACE項目通過醫療保險建立評估系統，并由發起人、州政府的管理機構、醫療保險或醫療救助中心三方簽訂合約，以確保PACE提供的服務質量。香港圣公會及其所屬提供老年照料的服務機構，均采用ISO與SQS服務質量標準系統對服務質量認證考核，從而保證了規范運營和對服務質量的監督。我國內地非政府組織也應積極與境外非政府組織溝通交流，學習境外先進的管理方式和科學的管理技術，建立規范公開的財務制度、自律機制和績效評估機制。二要拓寬籌資渠道。我國香港地區非政府組織的資金來源除了政府資助，還有各種慈善基金、個人捐款以及一定的經營收入。我國內地非政府組織在少有社會捐贈的情況下，一方面要主動開展活動增加服務收入，所得收入應主要用于提高服務水平、服務效率和服務質量，用于促進組織自身的擴大和發展等公益性用途;另一方面也要最大限度地利用國際資源，爭取國際組織的經濟支持。三要強化人力資源管理，提升從業人員素質。老年生活照料亟需醫療康復服務，這對從業人員的專業素質要求較高，我國香港地區和許多歐洲國家都有社工培訓專業學校，而我國內地在這方面相對落后。所以我國內地非政府組織要加強從業人員的培訓，促進從業人員的職業化，并同政府一道積極探索建立專職慈善工作者的人事、福利、保障等制度，為建設一支專業的、穩定的公益慈善工作隊伍創造條件。系統化的培訓和在職培訓以及正式的繼續教育機會，對于保證老年照料服務的人力資源水平是非常必要的。四要完善非政府組織的監督體制。英國、美國、日本都主要通過對老年照料服務的提供方進行檢查和監管的方式來確保服務質量。美國不僅設置了嚴格的年度檢查，還建立了監察員制度、數據管理的量化評估體系和標準等補充措施，以保證老年照料服務的質量。我國內地非政府組織除了建立內部監督機制外，還應通過政府、第三方的獨立審計和輿論監督等方式來完善監督機制。

境外政府與非政府組織在老年生活照料服務中的實踐經驗為我國內地提供了有益的借鑒，同時給予我們許多寶貴的啟示。我們應有步驟、分階段地開展老年生活照料服務事業，以逐步建立起科學的、具有中國特色的老年照料服務體系。

［1］ 程欣.老年人生活照料研究綜述［J］.赤峰學院學報，2010(10):117.

［2］ 裴曉梅，房莉杰.老年長期照護導論［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010:84－89.

［3］ 祁峰.英國的社區照顧及啟示［J］.西北人口，2010(6):20.

［4］ 王名，李勇，黃浩明.英國非營利組織［M］.北京:社會科學文獻出版社，2009:128－129.

［5］ 郭競成.居家養老模式的國際比較與借鑒［J］.社會保障研究，2010(1):29.

［6］ 陳超.美國老年人長期照護法律體系及其對我國的啟示［J］.中國老年學雜志，2005(2):69.

［7］ 施巍巍.日本長期照護保險制度研究［J］.經濟研究導刊，2010(35):284.

［8］ 丁華.整合與綜合化——香港養老服務體系改革的新趨勢及其借鑒［J］.西北人口，2007(1):1.

［9］ 香港圣公會福利協會.2009—2010年報［EB/OL］.(2010－12－31)［2011－01－06］.http://www.skhwc.org.hk/site/portal/Site.aspx.2010.

［10］ 唐詠，徐永德.香港“持續照顧”的老年福利政策及其借鑒意義［J］.山東社會科學，2010(11):158.

［11］ 陳衛民.發達國家老年照護服務供給體制改革及其借鑒意義［J］.南開學報:哲學社會科學版，2002(3):58.