在加強和創新社會管理中促進司法行政工作

吳軍營 (上海市司法局黨委書記、局長 上海 200030) ■文

在加強和創新社會管理中促進司法行政工作

Promoting Judicial Administrative Work in Strengthening and Making Innovations in Social Management

吳軍營 (上海市司法局黨委書記、局長 上海 200030) ■文

加強和創新社會管理是黨中央提出的重大戰略任務。近年來,上海市司法局認真貫徹落實市委、市政府、司法部關于加強和創新社會管理的工作部署,從堅持和拓展中國特色社會主義道路的戰略高度,認識加強和創新社會管理的重要性和緊迫性,從司法行政工作是加強和創新社會管理的重要內容和手段的角度,認識司法行政工作與加強和創新社會管理之間的密切關系,注重發揮政府組成部門的重要作用,用加強和創新社會管理來促進司法行政工作。

一、立足于政府組成部門的定位,發揮服務保障作用

現代社會應由多元主體共同管理。在黨委、政府、社會、公眾共同參與的社會管理格局中,司法行政機關作為政府的組成部門,作為政法系統的重要組成部分,應注重統籌和規劃,從制度、機制、政策層面研究解決共性問題,依法高效履行職責,提供優質高效的服務和堅強有力的保障,發揮好政府組成部門的重要作用。

(一)統籌處理黨委、政府、社會、公眾在社會管理格局中的關系。在社會管理格局中,司法行政機關作為政府的組成部門,要為政府做好社會管理和公共服務事務,就必須統籌處理黨委、政府、社會、公眾這四者的關系,努力形成推進司法行政工作的合力。必須積極爭取黨委、政府對司法行政工作的重視,爭取有關部門的支持和配合,為司法行政機關履行社會管理職能創造良好環境。必須注重發揮社會組織和社會力量橋梁紐帶的作用,加強對社會組織的培育、管理和指導。調動群眾參與社會管理的積極性、主動性和創造性,提高司法行政機關社會管理工作水平。

(二)充分發揮司法行政工作在加強和創新社會管理中的服務保障作用。司法行政工作是為司法機關、司法活動及社會法律事務提供行政管理服務的重要工作。司法行政的每一項工作都與人民群眾息息相關,人民性是其根本屬性,同時,又具有群眾性、服務性、社會性和基礎性等特點。社會管理的基本任務,包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。司法行政機關承擔的職能與這些基本任務密切相關。必須立足于司法行政工作的根本屬性和特點,從加強和創新社會管理的高度審視、研究、謀劃司法行政工作,發揮職能作用,為加強和創新社會管理提供服務和保障。必須充分發揮法律服務職能,努力服務經濟社會發展大局和保障改善民生。必須充分發揮依法治理、法制宣傳教育工作的治本功能,進一步提高全社會法治化管理水平。必須充分發揮人民調解在維護社會和諧穩定中的基礎性作用,推進社會矛盾源頭治理。必須充分發揮法律保障職能,加強和創新特殊人群服務管理。

二、注重提供支持和保障,發揮律師服務加強和創新社會管理的獨特作用

(一)推動律師在提高社會管理法治化水平上發揮積極作用。一是推動律師參政議政,為加強和創新社會管理建言獻策。目前,上海有152名律師當選人大代表或政協委員。近年的上海市 "兩會"上,律師代表和委員提交的書面意見、提案中,涉及社會管理內容的所占比例很高。二是推動律師參與立法,為社會管理領域立法貢獻力量。律師參與地方立法的制度化渠道基本確立。市人大常委會法工委明確,要通過召開座談會或者函詢兩種方式,聽取律師對上海地方立法、修法的意見。市政府法制辦與市律協簽署了關于政府立法過程中聽取意見備忘錄。三是推動律師參與政府法律顧問,在提高依法行政水平上發揮作用。全市各區縣政府已全部建立法律顧問團,其中15個區制定了工作規則或章程,基本實現律師參與政府法律顧問的制度化。

(二)推動律師在化解社會矛盾、維護群眾合法權益上發揮積極作用。一是組織律師參與信訪接待。律師參與市委、市政府領導信訪接待已經堅持十余年,全市各區縣政府全部建立律師參與領導信訪接待制度,律師參與街鎮領導信訪接待也基本普及。二是組織律師參與信訪積案核查。2009年6月,根據俞正聲同志的批示,上海開展了 "引入律師參與市領導調研信訪突出矛盾工作"。全市15個律師事務所的69名律師全程參與此項工作,實際核查信訪積案675件,核查信訪材料6萬余份,出具律師意見書661份,社會反響積極。三是指導律師在執業活動中依法維護群眾合法權益。 2011年,上海律師共辦理各類訴訟案件96445件,仲裁案件3556件,非訟法律事務32233件,法律援助案件7947件,有效維護了當事人的合法權益。

(三)推動律師在基層社會治理上發揮積極作用。一是組織開展 "雙結對"活動。街鎮司法所與律師事務所、居(村)委調委會與律師結對的 "雙結對"活動實現全覆蓋,建立了定期聯系、重大事項報告等制度,有效提高了基層依法治理水平。二是推動律師參與人民調解。通過組織律師擔任兼職人民調解員,委派律師培訓人民調解員,在人民調解委員會派駐律師等方式,上海4000余名律師投身于人民調解,提高了人民調解的成功率。三是推動律師在企事業單位依法治理中發揮積極作用。至2011年底,上海有19877家企業、1309家社會團體和事業單位聘請律師擔任法律顧問, 280名公司法務人員被許可為公司律師。

(四)推動律師在應對社會風險上發揮積極作用。組織律師參與重大事項社會穩定風險分析和評估,上海要求重大決策擬定部門和項目報建部門把律師的審查評價和法律意見作為審批或核準的重要依據,在風險分析和評估的各個環節,多渠道聽取律師建議。在全國聞名的襄陽路市場關閉工作中,市、區政府事前聽取了律師的風險分析和評估意見,律師提出的20余條意見被全部采納,為關閉工作的順利開展作出了貢獻。組織律師參與突發事件善后,"11.15"特大火災發生后,司法行政機關迅速組織律師參與善后處置,受到市委、市政府和社會各界的高度評價。其他在諸如 "倒樓事件"、 "倒鉤"執法事件等社會關注的突發事件善后中,律師都發揮著建設性作用。在上海,突發事件發生后,第一時間組織律師參與善后已成為各級政府的共同選擇。

(五)著力為律師服務社會管理提供保障。一是提供人才保障。指導市律協設置動拆遷、信訪矛盾調解化解等業務研究委員會,為律師參與社會管理凝聚人才,提供智力支持。培育以參與基層社會治理為主要特長的執業機構,全市已有近7%的律師事務所專職從事社區法律服務。二是提供財力保障。2010年起,上海明確要求把購買律師法律服務納入年度財政專項預算,堅持 "誰委托、誰支付"的原則,參照 《上海市律師服務收費政府指導價標準》,制定政府購買法律服務的具體支出標準。目前,各區縣落實舉措正在不斷出臺,律師參與社會管理的經費保障機制正在全市逐步建立。三是提供執業保障。加強溝通合作,與有關部門聯合出臺文件,加強對律師會見權、閱卷權、調查取證權和人身權的保障。2010年,與市公安局聯合下發關于提訊、會見看守所在押犯罪嫌疑人、被告人、罪犯的規定;2011年,提請市委政法委制發 《專題會議紀要》,明確參照保護法官、檢察官的規定來保護律師依法履職的人身安全。

三、積極履行政府責任,為困難群眾提供優質高效、方便快捷的法律援助

近年來,我們以讓困難群眾得實惠為根本出發點和立足點,認真履職,特別注重從制度層面、工作機制上研究解決影響法律援助作用發揮的重大問題,取得了突破。

(一)強化和落實政府責任。在市和區縣建立法律援助中心的基礎上,市司法局專門成立法律援助工作處,加強對全市法律援助工作的監督和管理。加強法律援助機構和隊伍建設,推動市和區縣法律援助機構和人員實現參公管理。

(二)注重從制度層面解決法律援助覆蓋面問題。爭取市委、市人大、市政府的關心重視,加強與民政、財政、法制等部門的協調配合,全面完成調整 "三項標準"工作,報請市政府發文明確,將法律援助對象經濟困難標準調整為低收入家庭人均可支配收入標準,將與民生緊密相關的事項納入法律援助事項范圍,從根本上解決了法律援助門檻偏高、覆蓋面偏窄的問題。

(三)創新法律援助工作機制。加強與公檢法等部門的溝通協調,探索開展法律援助值班律師試點工作,暢通在押被告人、犯罪嫌疑人的申請渠道,確保了刑事法律援助相關規定的落實。2011年,共辦理刑事法律援助案件4393件,同比增長32.04%,保護了犯罪嫌疑人和被告人的訴訟權利。與市高級法院聯合制發關于加強司法救助與法律援助銜接的意見;在全市法院設立接待窗口,實現司法救助和法律援助的無縫對接,解決了困難群眾 "打官司難"的問題。大力推行民事法律援助一般案件先調解后訴訟的辦案程序,引導受援人采取調解、和解等非訴訟方式解決紛爭。2011年,全市法律援助調解結案的案件占辦案總量的34.4%。

(四)大力提升法律援助服務效果。打造 "12348" 法律咨詢服務品牌,完成專線升級改造工作,提高接答效率,解決了專線電話難打的問題。開展便民利民活動,推出 "零距離服務"便民舉措和服務世博十項舉措,確保服務時間全天候、服務方式全方位、服務網絡全覆蓋、服務設施無障礙。

(五)積極參與化解群體性糾紛。注重在解決社會矛盾糾紛,特別是群體性糾紛上有所作為,跨前一步,發揮職能作用,積極協助化解、處理。2011年共化解群體性糾紛236件,挽回經濟損失1924萬元,社會效益良好。

四、統籌各方資源,發揮人民調解在維護社會和諧穩定中的基礎性作用

我們認真貫徹實施 《人民調解法》,堅持人民調解的群眾性、自治性、民間性,適應社會矛盾的新變化,統籌資源,借助各方力量開展人民調解工作,不斷拓展人民調解工作領域,積極促進人民調解與司法調解和行政調解的銜接和互動,發揮人民調解在維護社會和諧穩定中的基礎性作用。

(一)人民調解工作領域不斷拓展,化解矛盾糾紛類型發生重大轉變。近年來,我們與法院、檢察、公安、房地、衛生、人保、保監等部門先后聯合下發關于民事糾紛、輕傷害案件、治安案件委托人民調解和人民調解參與房地物業糾紛、醫患糾紛、交通事故爭議、勞動爭議的七個規范性文件。這些文件規范了專業調解實踐,為擴大人民調解工作領域奠定了制度基礎。2011年,共受理七類行業性、專業性糾紛193287件,占全市受理人民調解糾紛總量的80%以上,同比增長25.3%。人民調解的工作領域不斷拓展,化解矛盾糾紛類型發生重大變化,已不再局限于傳統的民間糾紛,而是廣泛參與到各種疑難、復雜糾紛的化解中。

(二)醫患糾紛人民調解取得重大突破,化解量大幅提升。根據醫患糾紛多發,嚴重影響社會和諧穩定的現實,我們注重觀念的轉變、要素的集成、機制的整合、方法的改進,從政策制度上改革完善醫患糾紛人民調解工作,實現了重大突破。2011 年,共受理醫患糾紛 1340 件,同比增長53%,調解成功873件,涉及賠付金額4433萬元。2012年1月,俞正聲同志批示:"這是化解醫患糾紛的有效措施,成效顯著。應總結成功的經驗,加大宣傳的力度,加大支持和保障的力度,把這項工作做得更好。"一是注重制度設計。推動市委出臺專題會議紀要、市政府制發規范性文件,明確指導思想、基本原則和工作框架。二是加強組織保障。市和區縣層面分別建立醫調辦,核定行政編制,負責組織、指導和管理醫患糾紛人民調解工作。三是在社會組織層面加強人民調解專業化建設。各區縣全部成立醫調委,配置專職人民調解員,作為人民調解的具體實施機構。醫調委的人民調解員由經驗豐富的退休醫務人員、法官、檢察官和律師等組成。四是加大經費保障力度。規定醫患糾紛人民調解不向當事人收取任何費用,所需經費由政府財政全額保障。五是建立專家咨詢制度。組建專家咨詢委員會,聘任醫學、法律、心理等專 業 專 家 906 名,為 醫患 糾 紛人 民 調 解 提 供 專 業支持。

(三)探索人民調解服務重大活動和項目的有效方式。世博會舉辦期間,面對7000萬觀展人員、長達半年的時間跨度,主動作為,成立人民調解工作室,創造性地將人民調解運用于世博園區糾紛的化解,為世博會的平穩有序運行作出了貢獻,4個世博園區人民調解工作室被司法部授予 "模范人民調解工作室"榮譽稱號。總結發揚人民調解服務世博盛會的成功經驗,做好 "世游賽"期間矛盾糾紛預防化解工作,指導區縣司法局建立迪斯尼區域人民調解工作室。

五、以順利融入社會為目標,加強特殊人群服務管理

與其他司法行政工作相比,社區矯正和安置幫教工作具有更強的社會性,是社會管理的重要方面,更需要以社會資源的整合為基礎、以社會環境為背景、以社會干預為手段來開展工作。我們牢牢把握這兩項工作的社會性,以最大限度地化解消極因素、順利融入社會為目標,統籌服務與管理,注重發揮社會組織和力量的作用,加強對社區服刑和刑釋解教人員的監控、管教和幫扶。

(一)政府主導、加強協調,推動形成工作合力。著重在機構建設、制度建設和溝通協調上下功夫,努力形成服務和管理合力。市司法局內設副局級的市社區矯正辦,各區縣司法局設立矯正科或處,街鎮司法所指定專人負責社區矯正工作。全市形成市社區矯正辦、區縣司法局、街鎮司法所的三級工作架構。充實市綜治委指導協調下的刑釋解教人員安置幫教工作領導小組,以司法局為主,各成員單位密切配合、齊抓共管,共同促進刑釋解教人員的管理教育和幫扶救助。先后制定34個社區矯正規范性文件,建立起審前調查、銜接納管、監督管理、教育矯正等系列制度。圍繞 "六必"工作要求,出臺就業促進、社會保障、社會救助、住房保障、信貸減免等政策措施。2011年底,出臺全國首個安置幫教綜合性經費保障制度,形成比較完善的幫扶政策體系。

(二)以人為本、服務管理并重,為社區服刑和刑釋解教人員融入社會創造有利條件。堅持 "以人為本,服務管理并重",努力向服務型管理轉變。一方面,深入探索對社區服刑和刑釋解教人員監督管理的新路徑,利用科技手段,創新監督管理方式,加大下落不明人員查找力度,社區服刑人員實際管控率達99.86%。另一方面,積極采取措施,為社區服刑和刑釋解教人員提供公共服務,幫助解決在家庭生活、就業就學、社會保障等方面的實際困難,切實做到 "在人格上尊重、感情上親近、生活上關心、權益上保障",有效減少了對抗情緒。截至 2011 年底,在冊 社區服刑 人員6520人,重犯率始終控制在0.5%左右;刑釋解教人員重新違法犯罪率逐年降低,2011年達到了1.46%的低點。

(三)創新機制、專群結合,發揮社會組織和力量作用。依據 "政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與"的總體要求,按照政府購買服務合同,打造專業服務的社工隊伍和義務幫扶的社會幫教志愿者隊伍,承擔起政府部門賦予的服務管理職責。目前,全市共有社工584名,形成了 "旭日新航"等13個特色服務項目,建立了 "心靈導航"、 "榕樹灣"等23個專業服務工作室,累計開展各類活動近3000次,為3萬余人次提供專業服務。市社會幫教志愿者協會作為全國首家省 (市)級幫教組織,現有個人會員13315名、單位會員548個,開發了 "中途之家"、 "幫扶、新航、和諧專場招聘會"、"愛的黃絲帶"等具有社會影響的幫教服務項目。

(責任編輯 趙海鷗)

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