關于構建行業性專業性人民調解機制的思考

李建勝 （司法部勞教局 （戒毒局） 北京 100020） ■文

關于構建行業性專業性人民調解機制的思考

李建勝 （司法部勞教局 （戒毒局） 北京 100020） ■文

Reflection on Building Professional People＇s Medication Mechanism

2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過 《人民調解法》，《人民調解法》貫徹了“調解優先”原則，進一步強化了人民調解機制化解民間糾紛、維護社會穩定的職能，明確了人民調解機制化解社會矛盾的基礎性作用。當前，我國社會大局總體和諧穩定。但是，隨著經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，各種矛盾不斷增多。其中，行業性、專業性矛盾糾紛因其自身特殊性，加大了調解工作的復雜化。本文擬就行業性、專業性人民調解委員會及調解員、調解程序、調解協議等方面進行探討，以期對我國行業性、專業性人民調解機制發展和完善有所貢獻。

一、行業性、專業性人民調解機制概述

行業性、專業性調解一般是指雙方或多方當事人就行業性、專業性糾紛的實體權利、義務，在調解組織的主持下互諒互讓、進行協商，在合法與尊重客觀事實的前提下自愿達成協議、解決糾紛的方式。近年來，伴隨著社會主義市場經濟發展，醫療衛生、道路交通、勞動人事、物業管理等行業矛盾糾紛呈增加態勢，這些糾紛矛盾突出、解決難度不斷加大，影響了市場經濟發展，影響了社會的和諧穩定。周永康同志在2011年全國政法工作會議上的講話中強調要 “大力加強行業性人民調解工作”。吳愛英同志在2011年全國司法廳局長會議上的講話中強調，要大力加強行業性、專業性人民調解組織建設，積極推動在醫患糾紛、交通事故、勞資糾紛、物業管理等領域建立人民調解組織，努力化解行業性、專業性矛盾糾紛。行業性、專業性人民調解機制適應了新形勢下化解不同類型、不同領域矛盾糾紛的需要，有利于健全人民調解組織網絡體系，實現調解組織的多層次、寬領域、全覆蓋。建立健全行業性、專業性人民調解機制，使其成為及時解決行業性、專業性糾紛、維護社會和諧穩定的第一道防線，具有重要意義。構建有效的行業性、專業性人民調解機制，通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協商基礎上自愿達成調解協議，解決行業性、專業性矛盾糾紛，可以起到為法院減負、為職能機關減壓、為政府分憂的作用。

二、行業性、專業性人民調解機制的一般原則

行業性、專業性人民調解機制運行應遵循以下原則：一是自愿原則。調解活動的進行和調解協議的達成，必須建立在當事人自愿的基礎上，進行調解活動要取得雙方當事人的同意，調解協議的內容應當由當事人自愿達成，反映其真實意愿，調解機構不得以任何方式強迫當事人達成調解協議，使調解結果的決定權完全取決于當事人，力求調解機制本來意義的還原。二是合法原則。即調解機構和雙方當事人的調解活動及其協議內容，必須符合法律的規定，這里所指的法律規定，既包括對實體法的規定，也包括對程序法的規定。三是公平原則。從當事人角度是指其在調解活動中應以社會正義、公平的觀念指導自己的行為，從調解機構角度是指調解員要以中立的身份和正義、公平的觀念來處理當事人之間的糾紛，平衡各方的利益。四是效率原則。及時高效地解決糾紛是行業性、專業性調解制度設立的初衷之一。迅速便捷解決糾紛往往也是當事人的最大期望。在調解程序的設計上，應當限定合理的調解期限，在保證公平的前提下盡量簡化調解流程，減少程序成本，實現快速調解；在銜接調解與其他程序的關系時，可以采取調解與其他程序相分離的制度，調解的進行和其他程序相關時，可以單獨進行調解程序而不中止其他程序。五是保密原則。保密性作為行業性、專業性調解機制的一項原則，具有特殊的價值，行業性、專業性糾紛的當事人 （主要指行業機構）一般都不希望受累于陷入法律官司而選擇調解方式，保密原則有利于本行業聲譽的維護。給當事人以一定的選擇權利，調解過程可以而不是必須不公開，調解員及相關工作人員，都應當對調解事件保守秘密。

三、健全行業性、專業性人民調解委員會機制

根據 《人民調解法》規定，人民調解委員會是依法設立的調解民間糾紛的群眾性組織，鄉鎮、街道以及社會團體或者其他組織根據需要可以參照本法有關規定設立人民調解委員會。行業性、專業性調解委員會是以行業、專業劃分為基礎，在特定行業領域，根據本行業、本專業特色依法設立的調解本行業、本專業內糾紛的群眾性組織。行業性、專業性人民調解委員會是行業性、專業性人民調解工作的組織基礎。行業性、專業性人民調解委員會與傳統人民調解組織相比，具有糾紛受理調解范圍的穩定性較高、糾紛專業化程度較高、糾紛調解見效較快等特點。

民間調解模式是指民間自發成立的調解機構，通常廣泛應用在城鄉基層社區的民事糾紛的解決過程中，既有公益性也有盈利性的。如果選擇民間調解模式，那么行業性、專業性調解只是作為非正式的民間組織或活動而存在，調解機構可以由獲取相關專業資格的人士自行設立，其形式可以采用公司的企業制度或者會員制，其資金經費主要來自民間，調解由當事人雙方自愿申請提起。從調解結構的設立情況看，允許同一地域存在多個調解機構，但應當適用同一調解規則和程序，通過機構間的競爭來保證制度執行的優勝劣汰。調解結果的效力可以作為雙方當事人新達成的民事合同，當事人可重新申請進入訴訟或仲裁程序。

從機構設置、物質組織保障、調解效力等多重因素考慮，我國現階段行業性、專業性調解制度應當選擇 “半官方”調解模式。“半官方”調解模式是指在司法行政機關指導下，在行業管理部門的配合、支持和共同指導下，社會團體或者其他組織結合本行業和專業特點，設立行業性、專業性人民調解委員會，負責調解行業性、專業性糾紛。這種調解模式在調解的權威性方面要優于純粹民間的模式，比較容易取得當事人的信任，并有利于提升調解效力。在調解組織的構成上，可以選擇以行業協會、專業協會為主體。

行業管理部門經司法行政機關批準制定本行業、本專業各地適用的統一調解規則、對調解業務進行具體業務指導，并負責與司法行政部門及法院、仲裁委員會等部門進行協調，處理好行業性、專業性調解與行政調解、仲裁、訴訟等其他糾紛解決機制之間的銜接關系。確定調解機構之后，在具體工作方面，需要由其負責調解人員的選擇與培訓、具體辦公條件的提供、調解辦案經費的籌措、相關財務制度等具體問題；同時需要負責對外宣傳教育，使投資者了解行業性、專業性調解的相關制度，并愿意接受其調解。在與行業主體的溝通中，應當促使行業主體更加規范運作，并認識到行業性、專業性調解制度是其內部糾紛解決機制的有益補充，爭取獲得行業主體的全力支持。

行業性、專業性調解委員會主要任務是定期召開會議討論工作方針、原則、年度報告等重要事項、制定修改具體的調解規則和內部文件，并報司法行政機關和行業協會核準，組織調解員培訓并開展行業性、專業性調解經驗交流與學術研討活動等。設秘書處和常務秘書，執行調解委員會的日常事務。行業性、專業性調解委員會建立專門的調解員庫，在進行個案調解時，根據案件的復雜程度或者標的額的大小決定由一名調解員獨任調解或者三名調解員共同進行調解。

四、加強行業性、專業性人民調解員管理

司法行政機關要加強對人民調解員推選、聘任的指導，統籌專業知識、工作經驗與道德素質，保證人民調解員的素質和隊伍的整體水平，實現人民調解員隊伍的專業化、社會化。行業性、專業性調解組織應當建立調解員庫，可以由專職調解員與兼職調解員共同組成。調解員每屆任期三年，任期屆滿后，調解委員會根據其在任期內職責的履行情況以及工作需要，提出是否繼續聘任的意見。為保證群眾性組織的特征，避免群眾產生誤解，行業性、專業性調解組織不聘任在職公務員擔任調解委員會成員或人民調解員。調解員的工作方式分為兩種，專職調解員屬于常任調解，兼職調解員則根據值班表來安排調解工作時間，確定具體案件的調解人員組成，一般的糾紛調解案件可以由一名調解員進行獨任調解，復雜案件可由三名調解員共同調解。

一是調解員的選用條件。行業性、專業性人民調解員應具有公信力、公益心、專業素養、職業操守及調解能力，確保以高水準的專業品質保障良好的調解效果。行業性、專業性調解員應該熱愛調解事業，能夠秉持公平公正的原則認真辦案；應曾從事本行業、本專業或相關行業、專業工作，取得專業資格認證，并擁有一定年限的工作經驗；取得法律或其他相關專業高級技術職稱；能夠保證充足的調解辦案時間；無違法或重大違規行為。調解員在調解糾紛的過程中，應當秉承公正的原則進行調解，嚴格要求自身，不得泄漏因調解程序所獲悉的秘密；不得與當事人或其他相關人員開展利益性質活動；不得違反職業規范，進行向當事人索取或者收受不正當利益等其他違法或違規行為。

二是專職調解員。專職調解員，指經過考試或考核合格，經調解機構聘任，具有專業知識、法律背景、一定調解工作技能以及良好的道德修養，在行業性、專業性調解機構中，專門從事調解工作，化解行業性、專業性糾紛的職業調解工作者。（1）專職調解員的聘任可以分為兩類，其一是經過社會的公開招聘，尋求專職的調解工作人員，并使調解成為其個人所賴以生存發展的事業，這一類型的調解員需要進行較為全面的培訓、考核之后，方可正式上崗；其二是聘請富有經驗的退休法官、退休檢察官等法律工作者以及相關領域專家、學者，以提升行業調解的整體水平。（2）職業化要求。目前大多數調解員都屬于非職業化的狀態，花費大量時間、精力的情況下并無適當薪資，降低了其調解的積極性。可以考慮使這一職業固定化、專職化，給予調解員予以職業的認同及肯定，引導其更盡全力投入業務，充實相關知識，做好行業性調解工作。

三是兼職調解員。兼職調解員是指工作人員在從事本職工作外，在主要工作以外的業余時間從事行業性、專業性調解的調解工作者。兼職調解員的引入有利于調解機構的人員充實以及整體專業水平的提升，在糾紛解決機制中具有重要的作用。（1）兼職人員的選擇應當嚴格遵守規定，對其人格、專業素質、從業背景作出充分考察后方可予以聘請，并要求其必須保證足夠的辦案時間，強調調解案件的高質量要求，從選拔程序就消除其由于時間精力的有限而對調解案件重視度不足不認真的可能性。（2）目前以兼職調解員為主的行業性、專業性調解隊伍結構仍需維持，在專職調解員引入并經培訓，做好準備正式上崗前，兼職調解員還是調解工作的中堅力量，承擔著推進調解人員專業化的過渡作用。此外，兼職調解員往往與實務聯系密切，有助于案件的解決思路的拓寬，待專職調解員形式成熟之后，兩者互相補充，才能最大限度發揮調解的作用。（3）兼職調解員必須對本行業或法律行業有一定的認識水平，可以是行業中的權威人士，減輕了調解機構針對兼職人員的培訓負擔，且有利于調解中協商的多角度思維的凝聚，借助兼職調解員的專業知識、行業威信以及一定的社會關系，更有利于糾紛的平息和解決。

五、規范行業性、專業性人民調解程序

一是當事人申請調解。行業性、專業性糾紛的各方當事人均可向行業性、專業性調解組織申請調解。當事人提起調解申請的，應當同時遞交調解申請書，并按相對方的人數提出副本，也可以由法定代理人或者委托代理人代為進行調解，委托代理人應當出具相關的委任書。調解申請書應當包括爭議案件請求事項及涉案金額、爭議事實的原委介紹、爭議所涉及的當事人及相關代理人、聯絡方式、附被委托代理人的授權委托書等。

二是案件受理。行業性、專業性調解組織收到調解申請書后，應當先對所提交申請進行審查，認為符合規定范圍的即可受理，不符合受理條件的，說明理由后予以退回，需要補充的，一次性說明需要的補充材料，補充后滿足條件的即可受理，并應當及時通知其他當事人，將副本送交當事人，相對方應當在一定期限內表示是否接受調解。這里可以考慮對醫療機構等處于強勢地位的主體賦予一定的強制義務，即符合條件的調解案件強勢主體必須參與，這樣就減小了強勢主體拒不參加調解程序的可能性。當然，這種方式是自愿原則的突破，但并不說明就完全不符合自愿原則，當醫療糾紛中的醫療機構、勞動糾紛中的雇傭方等主體處于強勢地位時，一定的強制性義務才能保證處于弱勢地位當事人的自愿原則的實現。案件受理后，行業性、專業性調解組織確定地點、日期并制作調解通知書，連同調解規則、調解員名冊一并于受理后一定期限內送達雙方當事人，通知其于規定時間地點參加調解。

三是調解員的回避。回避是每個調解員都應當遵守的義務，回避制度包括當事人申請回避以及調解員主動回避兩種，規則確定在回避情形出現時調解員應當主動回避，具體包括以下幾種情況：（1）調解員或其配偶為該調解案件當事人，或為該當事人的代理人；（2）調解員或其配偶是調解案件當事人的近親屬的；（3）調解員或其配偶受雇于調解案件當事人，或擔任該調解案件當事人律師、會計師或其他職位的；（4）與本調解案件有其他直接利害關系的；（5）與本案當事人有其他關系，可能影響公正處理案件的。

四是調解的實施。首先，進行約談指導。調解程序正式開始前，邀請各方當事人進行談話，聽取雙方陳述。根據了解的案件情況進行初步調解，縮小當事人之間的爭議。其次，進行證據論證。指導當事人進行舉證或者依職權進行調查取證后，組織雙方當事人交換證據并進行質證，指導當事人進一步收集證據。同時，結合案件審理進展進行二次調解。再次，進行確認事實。在調解階段向當事人闡明調解組織認定的案件事實與客觀事實之間的區別與聯系，并根據雙方提供的證據，就調解組織認定的案件事實與雙方當事人進行交流，爭取對案件事實的認定達成共識。同時再次進行調解，促使當事人進一步明確調解意見。最后，釋明適用。向當事人說明案件的法律關系并釋明相關法律規定，聽取雙方當事人對案件處理的意見，向雙方當事人分析說明案件情況及法律適用，在此基礎上對當事人進行最后的調解工作。調解員可以引導當事人提出口頭或書面的建議與方案，也可以主動向當事人提出解決爭議的建議或者調解意見。

五是調解的終止。雙方當事人經過互諒互讓、充分協商的過程，最終調解成功的，應當制作調解協議送達。當事人達成協議有困難的，可以勸導其仔細考慮是否達成和解，直至期限截止。當事人明確表示不同意和解的或者期限截止還未為任何表示的，可以經申請制作調解不成立證明送達雙方當事人，終止調解程序。具體來說，終止的情形主要包括：（1）各方當事人達成調解協議的；（2）調解員認為調解已無成功可能，終止調解程序的；（3）證券投資者一方決定終止調解程序的；（4）調解期限屆滿仍未達成協議的； （5）調解委員會認為調解程序需要終止的其他情形。

六、強化行業性、專業性人民調解協議效力

調解協議是當事人經過調解達成一致意見，在調解員的主持下簽訂的書面協議。調解協議對各方當事人具有約束力。書面的調解協議應當制定專門格式，調解協議經當事人申請后可以由法院進行司法確認，確認后的調解協議具有司法上的執行效力。行業性、專業性調解中當事人達成和解的必須制作書面的調解協議，調解協議應當載明以下事項：當事人的基本情況，即當事人的姓名、機構名稱、法定代表人等情況；糾紛的主要事實，即對行業性、專業性糾紛的基本情況介紹；爭議事項，即雙方當事人的爭議焦點及關鍵分歧；各方當事人的責任，即當事人雙方經過友好協商，在達成調解協議的基礎上所需承擔的責任；當事人達成調解協議的內容，履行的方式、期限等。調解協議書自各方當事人簽名、蓋章，調解員簽名并加蓋調解委員會印章之日起生效。行業性、專業性調解組織應當對調解協議的履行情況適時回訪，督促履行。發現調解協議內容不當的，在征得各方當事人同意后，可以再次進行調解達成新的調解協議。

調解協議的效力直接體現了行業性、專業性調解制度的價值，調解協議的效力是調解制度功能的實現標志。2009年最高人民法院 《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，經商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能組織調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協議，經雙方當事人簽字或者簽章后，具有民事合同的性質，可以確定行業性調解所達成的調解協議具有民事合同的性質，在訴訟中具有證據效力，可以證明當事人雙方曾經達成過庭外的成功調解，但出于保密原則，調解中當事人的陳述及自認不能作為證據在訴訟中使用。

針對調解協議的效力確定可以采取司法確認的方式。根據 《人民調解法》，經調解達成調解協議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協議進行審查，依法確認調解協議的司法強制執行效力。經人民法院依法確認后的調解協議具有司法文書效力，意味著當事人不得再以起訴、仲裁、調解或其他方式予以廢止或變更已經確認的調解協議。人民法院依法確認調解協議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，除在性質上不適于強制執行的調解內容以外，具有強制執行力，當事人可以持憑借該調解協議向管轄法院請求強制執行。人民法院依法確認調解協議無效的，當事人可以通過人民調解方式變更原調解協議或者達成新的調解協議，也可以向人民法院提起訴訟。

（責任編輯 張文靜）