社區矯正警察隊伍建設問題研究*

司紹寒 (司法部預防犯罪研究所副研究員 北京 100020) ■文

社區矯正警察隊伍建設問題研究*

Study on Community Correction Police Team Building

司紹寒 (司法部預防犯罪研究所副研究員 北京 100020) ■文

一、社區矯正警察隊伍建設概況

隨著 《刑法修正案 (八)》將社區矯正正式規定為刑罰的執行方式,在社區矯正工作不斷推向深入的同時,社區矯正工作機構不斷正規化,社區矯正工作隊伍也不斷地發展壯大。截至2011年12月底,全國共有27個省 (區、市)司法廳 (局)經所在省 (區、市)編辦批準設立了社區矯正處。其中,北京、上海、江蘇、浙江等21個省 (區、市)司法廳 (局)單獨設立社區矯正處,山東等5個省 (區)司法廳在基層處加掛社區矯正處牌子。新疆生產建設兵團設立社區矯正管理局。社會工作者70796人,社會志愿者443454人。

雖然社區矯正工作隊伍建設取得了較大的成績,但是從事社區矯正工作的司法行政機關工作人員的身份尚未正式解決,其名稱、身份、職責均尚未確定。司法部以前起草的《社區矯正法 (草案稿)》擬建立 "社區矯正官"的制度,并將其定義為:"社區矯正官是社區矯正執行機關中依法行使社區矯正執行權的公務員。"有的學者建議建立社區矯正官制度①陳和華:《關于建立我國社區矯正官制度的思考》,《河南司法警官職業學院學報》2011年第1期。,但是部分學者主張社區矯正官應是為司法助理員而設②吳宗憲:《論社區矯正官》,《中國司法》2011年第11期。。2012年 "兩院兩部" 《社區矯正實施辦法》中采用了"司法所工作人員"的表述并規定其職責,但是并沒有提出社區矯正工作人員身份問題,這可能是與該 《辦法》法律階位較低有關。

除了建立社區矯正官的建議和構想外,一些觀點主張著手建立專門的社區矯正警察隊伍,社會工作者參照公安機關協警隊伍管理和建設模式③參見葛炳瑤:《關于社區矯正組織隊伍建設的若干思考》,司法部社區矯正管理局編:《全國社區矯正理論研討會資料匯編》,法律出版社2011年9月。。而一些地區在宣傳和隊伍建設上更進一步,嘗試性地建立社區矯正警察這一新的警種。在此本文擬對社區矯正警察隊伍的建設問題進行探討。

二、當前社區矯正警察隊伍建設模式介紹

北京較早就采取了抽調監獄勞教警察派駐司法所的模式,每個司法所至少派駐一名監獄勞教警察,并初步形成一系列制度。市司法局先后制定了 《參加社區矯正工作監獄勞教干警管理規定》、《社區矯正工作監獄勞教干警崗位職責》、《參加社區矯正工作監獄勞教干警考核辦法》和 《關于建立監獄勞教干警從事社區矯正工作長效機制的意見》,市矯正幫教辦規定接收社區服刑人員或對社區服刑人員采取強制措施時按規定著裝,其余工作場合可著便裝。此外,北京市下發了 《社區矯正抽調干警考勤工作規定》、《社區矯正干警行為準則》,同時做好保障工作。為了切實解決干警的后顧之憂,經市司法局與監獄勞教兩局協商決定,抽調參加社區矯正工作的干警人民警察身份不變,原級別、職務待遇不變、政策性工資和福利不變,對分配到遠郊區縣工作的干警適當給予政策傾斜④莊春英:《關于社區矯正隊伍建設的調研報告》http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2011-07/08/content_2787355。htm,北京市司法局:《抽調監獄勞教干警參加社區矯正工作的實踐與思考》,《中國司法》2008年第4期。。

而浙江、江蘇兩省按照 "職業化、專業化、社會化"的要求,逐步建立起一支由專業社區矯正工作者和社會志愿者相結合的社區矯正工作隊伍。其中,專業社區矯正工作者是指從事社區矯正工作的國家公職人員,主要包括從事社區矯正工作的司法所工作人員、公安派出所民警及社區矯正組織中從事社區矯正工作的公職人員⑤莊春英:《關于社區矯正隊伍建設的調研報告》http://www.moj.gov.cn/yjs/content/2011-07/08/content_2787355。htm。。

武漢市首先開展了社區矯正人民警察警銜評授工作。 2010年3月16日至17日武漢市舉行社區矯正人民警察警務管理培訓班。省司法廳政治部警務處就警銜評授條件和程序、警務管理以及警銜管理軟件的操作應用做了專題講座⑥http://www.whsfxz.gov.cn/portal/wportal Action.do?action=show&news_id=201004081000008。。 2011年8月10日,四川省德陽市司法局社區矯正司法警察支隊正式掛牌,成為全國首個社區矯正司法警察支隊。該市司法局長稱,為了解決社區矯正工作中的困難,決定建立一支社區矯正司法警察隊伍,并表示 "我們創建了一個全新的警種,實現了社區矯正隊伍專業化⑦http://finance.ifeng.com/roll/20111021/4884769。shtml。"。

以上是我國目前具有代表性的社區矯正警察隊伍建設模式。

三、普通警察與社區矯正中警察權力關系分析

研究社區矯正警察隊伍建設,首先要明確我國警察,特別是公安警察及其權力的基本特點,再進一步研究普通警察和社區矯正的關系,最后再研究社區矯正警察建設的問題。

(一)一般警察權力特點

根據 《人民警察法》第2條的規定,我國的警察由公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察組成。公安機關的人民警察是通常意義上的警察,具有警察的一般職責和權利。而國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察屬于特殊警察,根據 《人民警察法》第18條的規定,他們應分別依照有關法律、行政法規的規定履行職權。普通警察和特殊警察一個重要的區別在于⑧由于國家安全機關的特殊性,國家安全機關警察會以不同身份出現,因此不在此討論范圍之內。,普通警察是在社會上執法,擁有最廣泛和全面的執法權,而特殊警察是在特定范圍內執法,擁有有限的執法權。

《人民警察法》第6條一共列舉了公安機關人民警察的14項職責⑨《人民警察法》第6條規定:"公安機關的人民警察按照職責分工,依法履行下列職責:(一)預防、制止和偵查違法犯罪活動;(二)維護社會治安秩序,制止危害社會治安秩序的行為;(三)維護交通安全和交通秩序,處理交通事故;(四)組織、實施消防工作,實行消防監督;(五)管理槍支彈藥、管制刀具和易燃易爆、劇毒、放射性等危險物品;(六)對法律、法規規定的特種行業進行管理;(七)警衛國家規定的特定人員,守衛重要的場所和設施;(八)管理集會、游行、示威活動;(九)管理戶政、國籍、入境出境事務和外國人在中國境內居留、旅行的有關事務;(十)維護國 (邊)境地區的治安秩序;(十一)對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監外執行的罪犯執行刑罰,對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監督、考察;(十二)監督管理計算機信息系統的安全保護工作;(十三)指導和監督國家機關、社會團體、企業事業組織和重點建設工程的治安保衛工作,指導治安保衛委員會等群眾性組織的治安防范工作;(十四)法律、法規規定的其他職責。",此為一般警察職責范圍。這些職責可以歸納為以下幾個方面:

(1)刑事犯罪偵查;

(2)維護社會秩序和公共安全,包括治安、公共交通、消防、涉及公共安全的危險品和特種行業、保衛、計算機信息安全、集會游行示威活動等;

(3)管理邊境邊防事務;

(4)管理戶政、國籍及出入境事務;

(5)執行刑罰。

而為履行這些職責,公安警察可以行使下列法定權力:

(1) 行 政 處 罰 權 (第7條)⑩第7條 公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規的個人或者組織,依法可以實施行政強制措施、行政處罰。;

(2)為維護公共安全和社會秩序,對人身和財產的行政強 制 權 (第7條、第8條、第14條、第17條)?第9條 公安機關的人民警察對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員,可以強行帶離現場、依法予以拘留或者采取法律規定的其他措施。第14條 公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監護的,應當報請縣級以上人民政府公安機關批準,并及時通知其監護人。第17條 縣級以上人民政府公安機關,經上級公安機關和同級人民政府批準,對嚴重危害社會治安秩序的突發事件,可以根據情況實行現場管制。公安機關的人民警察依照前款規定,可以采取必要手段強行驅散,并對拒不服從的人員強行帶離現場或者立即予以拘留。;

(3) 盤 問 、 檢 查 權 (第9條)?第9條 為維護社會治安秩序,公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員,經出示相應證件,可以當場盤問、檢查;經盤問、檢查,有下列情形之一的,可以將其帶至公安機關,經該公安機關批準,對其繼續盤問:(一)被指控有犯罪行為的;(二)有現場作案嫌疑的; (三)有作案嫌疑身份不明的;(四)攜帶的物品有可能是贓物的。對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時,在特殊情況下,經縣級以上公安機關批準,可以延長至四十八小時,并應當留有盤問記錄。對于批準繼續盤問的,應當立即通知其家屬或者其所在單位。對于不批準繼續盤問的,應當立即釋放被盤問人。經繼續盤問,公安機關認為對被盤問人需要依法采取拘留或者其他強制措施的,應當在前款規定的期間作出決定;在前款規定的期間不能作出上述決定的,應當立即釋放被盤問人。;

(4) 使 用 武 器 和 警 械 (第10條、第11條)?第10條 遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況,公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用武器。第11條 為制止嚴重違法犯罪活動的需要,公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用警械。;

(5) 刑 事 偵 查 強 制 措 施 (第12條)?第12條 為偵查犯罪活動的需要,公安機關的人民警察可以依法執行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施。;

(6) 緊 急 征 用 、 優 先 使 用 (第13條)?第13條 公安機關的人民警察因履行職責的緊急需要,經出示相應證件,可以優先乘坐公共交通工具,遇交通阻礙時,優先通行。公安機關因偵查犯罪的需要,必要時,按照國家有關規定,可以優先使用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物,用后應當及時歸還,并支付適當費用;造成損失的,應當賠償。;

(7) 交 通 管 制 (第15條)?第15條 縣級以上人民政府公安機關,為預防和制止嚴重危害社會治安秩序的行為,可以在一定的區域和時間,限制人員、車輛的通行或者停留,必要時可以實行交通管制。公安機關的人民警察依照前款規定,可以采取相應的交通管制措施。;

(8) 技 術 偵 查 (第16條)?第16條 公安機關因偵查犯罪的需要,根據國家有關規定,經過嚴格的批準手續,可以采取技術偵察措施。。

普通警察的上述權力是與公共安全和社會秩序管理的職責相聯系的,使用范圍廣,主動性強,主觀性強,條件限制較為寬松,對公民的人身財產等基本權利干涉較大。

(二)公安警察權力在社區中的延伸

公安機關出于為維護公共安全和社會秩序的需要,在社區建立了成熟的社區警務制度。2002年公安部、民政部聯合發出 《關于加強社區警務建設的意見》的通知,要求各地公安、民政部門要密切配合,根據城市社區建設的進程統籌社區警務工作,全國大中城市公安機關在2004年之前全面實施社區警務戰略。根據社區警務的要求,社區要建立社區警務室,實行一社區一警制或者一社區兩警制。在社區居委會中,由派出所推薦一名社區民警進入社區居委會領導班子,以利于社區治安綜合治理工作的組織和協調。公安機關還對社區治保會、保安公司、輔警、聯防隊員等有廣泛的影響和管理能力。根據原來的法律制度設計,公安警察依靠這些社會治安保衛力量的幫助,在社區中完成對管制、緩刑及假釋犯的監督考驗。

(三)社區矯正中公安警察的權力

雖然根據 《刑法》、《刑事訴訟法》和 《社區矯正實施辦法》,社區矯正工作由司法行政機關管理的社區矯正機構負責,但是公安機關仍需要在法律范圍內參與社區矯正工作。也就是說不論是否建立社區矯正警察身份,在社區矯正中必然存在著公安機關警察和司法行政機關的分工問題。

根據 《社區矯正實施辦法》第2條的規定:"公安機關對違反治安管理規定和重新犯罪的社區矯正人員及時依法處理。"第24條明確規定了公安機關參與社區矯正的治安處罰權:對違反監督管理規定或者禁止令的,司法行政機關提請公安機關給予處罰,公安機關將處理結果通知司法行政機關。另外根據第35條的規定,司法行政機關應當建立突發事件處置機制,發現社區矯正人員非正常死亡、實施犯罪、參與群體性事件的,應當立即與公安機關等有關部門協調聯動、妥善處置。

按照目前 《社區矯正實施辦法》的安排,社區矯正執行中的主要任務均由司法行政機關完成,僅規定了公安警察對社區矯正人員違法犯罪行為的處罰權,以及參與突發事件處理職責。從上述分工安排中可以看出,公安機關僅是程序性地參與社區矯正工作,這主要是要照顧社區矯正法律現狀。但是根據研究和討論的意見,公安警察可能,也應該在更深的層面上介入社區矯正,比如脫管人員的追查,便非社區矯正警察所能完成,必須要由公安機關配合。

四、社區矯正中警力使用的必要性問題

社區矯正是限制人身自由的刑罰執行方式,涉及到刑罰權的實現、社會秩序和公共安全的穩定,也會對社區服刑人員的人身、財產和隱私權利產生極大影響。因此社區矯正工作應由警察實施。

(一)刑罰執行

刑罰執行是國家對公民使用法律強制力最集中的體現,對公民的人身財產權利都會產生很大影響,為保證刑罰執行的嚴肅性和對罪犯的威懾性,刑罰執行應由警察實施,因此《人民警察法》中規定了警察執行刑罰的權力。但是1995年《人民警察法》通過時,社區矯正尚未開展,管制、緩刑、假釋等社區刑罰和刑罰執行方式仍由公安機關負責,因此《人民警察法》和 《監獄法》等法律將刑罰執行權賦予不同的警種,形成了監獄內由監獄警察行刑而監獄外由公安警察行刑的模式。

《刑法修正案 (八)》的通過,刪除了 "由公安機關"執行管制、考察緩刑、監督假釋的規定,表明法律修改的方向擬取消公安機關此項刑罰執行權。 《刑事訴訟法》也將公安機關的上述刑罰執行權改為社區矯正機構行使。但是為保證刑罰執行的嚴肅性,保持對罪犯的威懾力,社區矯正仍需要警察負責,抽調監獄勞教警察從事社區矯正的模式不僅于法無據,而且不利于維護社區矯正工作隊伍的穩定性。因此,有必要設立負責社區矯正執行的警察隊伍。

(二)即時強制

社區矯正是限制人身自由的非監禁刑執行方式,其對于社區服刑人員活動范圍、解除人員、活動內容及遷居有一定的要求和限制,特別是刑法引入了禁止令制度,禁止犯罪分子在執行期間從事特定活動,進入特定區域、場所,接觸特定的人。根據 "兩院兩部"《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定 (試行)》第9條,禁止令由司法行政機關指導管理的社區矯正機構負責執行。一旦社區矯正機構發現社區服刑人員違反禁止令的規定或者有逃跑、脫管以及其他違法犯罪行為,就需對其立即采取強制措施,而此項權力非警察不能行使。

(三)技術監控和檢查

社區矯正對象雖然再犯風險較低,但仍屬于具有一定人身危險性的特殊人群,其在社區中服刑并接受矯正,仍然要受到法律對其人身自由的限制。出于司法成本、矯正對象接受意愿和促進其與社會融合的考慮,社區矯正機構可以對服刑人員采取一定的技術監控和檢查措施,而這種干涉人身自由和個人隱私的技術監控和檢查措施,也只能由警察行使。

五、社區矯正中警力使用的合法性問題

(一)社區矯正中現行警力使用模式合法性問題

目前,我國社區矯正執法隊伍正處于建設的初期,社區矯正中使用警力目前沒有明確的法律依據,這為社區矯正隊伍建設增加了難度。

北京等部分地區采用抽調監獄勞教警察派駐司法所工作的方式為社區矯正工作配備警力,雖然加強了社區矯正的執法力量,但是嚴格的說不具有合法性:(1)社區矯正執法主體的職權和身份應由法律規定。目前我國社區矯正雖然已經納入 《刑法》和 《刑事訴訟法》,但是 《刑法》、 《刑事訴訟法》并沒有規定應由監獄勞教警察執行社區矯正。相反 《人民警察法》第6條還規定,應由公安警察對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監外執行的罪犯執行刑罰,對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監督、考察。(2)監獄勞教警察屬于特殊警察,其應在法律規定的范圍內活動。根據 《監獄法》和勞動教養相關規定,監獄勞教警察的職權范圍應在監獄和勞教所內,而不應該進入社會執法,特別是一些特殊的人身和財產強制權不能在社會上行使。因此,由其執行社區矯正工作并不合法。(3)監獄勞教警察的執法對象應為監獄罪犯和被勞動教養對象,而對社區矯正對象執法并不合法,特別是監獄勞教警察在監獄勞教所內的人身和財產強制權不能對社區矯正對象行使。

武漢與德陽的做法實際上并不是建立新的警種,而只是將監獄勞教警察派駐司法所從事社區矯正工作的做法更向前推進一步。

江蘇、浙江等地采用公安警察派駐司法所的方式有一定的法律依據,并且具有一定的現實合法性與合理性:(1)現行法律并未規定司法所可以設置警察,更沒有規定社區矯正警種,因此社區矯正機構中不出現監獄勞教警察符合現行法律的規定。(2)社區矯正是法定的刑罰執行方式,根據 《人民警察法》第6條的規定,公安警察仍有刑罰執行權,有權"對被判處管制、拘役、剝奪政治權利的罪犯和監外執行的罪犯執行刑罰,對被宣告緩刑、假釋的罪犯實行監督、考察"。因此,在司法所派駐公安警察幫助執行社區矯正有法可依。(3)在遇到社區矯正對象違法犯罪,或者出現緊急情況時,公安警察有權處罰和處置,不存在法律上的障礙,也不易產生不良的社會影響。但是該模式的不足之處在于,司法行政機關工作人員在社區矯正對象違反禁止令和社區矯正監督管理規定時,采取強制措施的依據不足,社區矯正工作隊伍仍需要借助公安警察力量,協調工作較多,特別是公安機關在維護社會秩序和公共安全方面的任務較重,警力不足,派駐社區矯正機構的警力有限,穩定性難以保證。

(二)社區矯正中警察隊伍建設的法律依據問題

由于社區矯正制度和法律體系正在建設中,社區矯正執行主體仍存在一些爭議。雖然各地開展了不同模式和不同程度的試點,但是從總體上看社區矯正警察隊伍建設仍處在論證階段。

1、執法人員身份法定化。根據現行法律規范體系和立法經驗,不論是直接建立社區矯正警察隊伍,借調監獄勞教警察,還是派駐公安機關警察從事社區矯正工作,必須要有明確的法律依據。也就是說作為刑罰執行機關中社區矯正執法人員的身份必須要由全國人大常委會通過的法律予以明確規定。解決執法人員警察身份的法律只可能有兩部,一部是《社區矯正法》,一部是 《人民警察法》。 《社區矯正法》解決的是社區矯正執法者是不是警察以及警察權力使用程序的問題;《人民警察法》解決的是社區矯正執法者屬于哪類警察的問題。而且如果要建立社區矯正警察這一警種,要同時考慮的是司法行政機關工作人員如果不是社區矯正警察,能否從事社區矯正工作。

2、執法權力法定化。這是執法人員身份法定化的必然要求。目前特殊警種的執法權力法定化做的仍然不夠。 《人民警察法》第18條只是原則性規定了 "國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察,分別依照有關法律、行政法規的規定履行職權。"而 《監獄法》雖然對監獄警察的執法權力作了規定,但是仍然過于粗疏。社區矯正是在社會上行使刑罰執行權,這與在監獄內行使刑罰執行權有很大的不同。社區矯正執法人員工作在社會上行使權力的條件、程序、方式等必須要有明確的法律規定。目前,可以解決此執法權力法定化的只有《社區矯正法》。另外,社區矯正雖然不屬于行政行為,但是其與行政行為有很大的相似性,因此,社區矯正警察的執法權力,特別是強制措施的使用,應該參照 《行政強制法》予以規定。

3、執法隊伍建設制度化。也就是說社區矯正執法人員在身份確定后,必須有一整套建設發展制度予以保證。幾乎可以肯定,目前北京等地采用的借調監獄勞教警察的做法只能是過渡性做法,無法制度化。

(三)社區矯正中警察隊伍建設與聯合國相關規定的關系問題

《聯合國非拘禁措施最低限度標準規則》雖然沒有規定社區矯正等非拘禁措施的執行人的身份,但是 《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》第60條第2款規定:"刑期完畢以前,宜采取必要步驟確使囚犯逐漸納入社會生活。按個別情形,可以在同一監所或另一適當機構內制定出獄前的辦法,亦可在某種監督下實行假釋,來達到此項目的;但監督不可委之于警察,而應該結合有效的社會援助。"該規則明確排除了警察對假釋犯的監督職能。然而該條款的設置也存在如下問題:

1、《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》是聯合國統一的指引性文件,但是各個國家有不同的國情,不能一概而論地認為警察就不能進行假釋監督工作,更不能認為警察進行假釋監督就是有悖人權。如 《歐洲監獄規則》和 《歐洲社區制裁與措施規則》中就沒有強調社區矯正工作人員警察身份的問題。

2、《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》僅對假釋的監督提出 "非警察"的要求,而并未對社區矯正中管制、緩刑、暫予監外執行作出要求。 《聯合國非拘禁措施最低限度標準規則》也沒有特別強調是否為警察身份。

3、目前世界各國監獄仍然很難達到 《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》的一些要求,并且隨著時代的發展,一些新的社會問題和矯正方式的出現, 《規則》也有諸多不適應社會發展形勢之處,聯合國正在討論修改該 《規則》,并于2012年1月31日至2月2日召開了政府間專家組會議,該會議的背景說明?《關于〈聯合國囚犯待遇最低限度標準規則〉的不限成員名額政府間專家組會議背景說明》。也指出了《規則》需要修改之問題 。 因此,對該 《規則》我國無需全盤接受,奉為圭臬,但應在重視 《規則》精神的前提下,根據自身實際情況探索改革方向。

4、《聯合國執法人員行為準則》?Code of Conduct for Law Enforcement Officials(General Assembly resolution 34/169,annex);http://www.unodc.org/unodc/en/justice-and-prison-reform/criminaljusticereform.htmlJHJprisonreform。特別強調了警察的逮捕和拘留的權力?Article 1,Commentary(a):The term"law enforcement officials",includes all officers of the law,whether appointed or elected,who exercise police powers,especially the powers of arrest or detention。，這也是警察權力的核心。因此,《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》主張不能將假釋監督付諸警察,主要是考慮到警察權力的主動性和對人身自由干涉的強大性會對假釋犯的矯正產生不利影響,而其所指的 "警察",應該是指普通警察。我們更應著眼于警察權力的特點而不是警察的身份,如果能夠對社區矯正執法人員的權力作出適當的安排,其身份可以是警察。

(四)社區矯正警察身份的法律風險問題

賦予社區矯正執法人員警察身份可能會帶來一定法律風險,這些風險包括:

1、社會上出現兩種警察。如建立社區矯正警察這一新的警種,則會在社會上出現兩種警察:一種是公安警察 (普通警察),另一種是社區矯正警察 (特殊警察)。兩種警察著裝基本相同,社區矯正警察與公安警察一樣,都出現在社會上,極易使普通民眾混淆兩種警察的界限。但是社區矯正警察的職責與普通警察相去甚遠,其所擁有的權力也相差很大,此時容易發生法律風險,影響社區矯正工作的開展,影響司法行政機關形象。

2、發生突發事件、緊急狀況或者違法犯罪時的處置。雖然身為人民警察,有職責與違法犯罪作斗爭,但是由于沒有普通警察的一般強制權和處罰權,如在身邊發生違法犯罪,社區矯正警察是否有職責及時處置,是否有能力及時處置,仍存在較大的問題。此時如果不處置,則會被社會和民眾視為瀆職;如果處置,則強制權力的行使是否正當;如果處置不當,造成違法犯罪嫌疑人人身、財產損害,引起社會輿論關注,造成司法行政機關負面影響,應如何處理,都需要研究解決。

3、發生瀆職行為。目前,社區矯正各方面制度和運行模式都在初建過程中,個別地方的工作人員對社區矯正的各個程序和環節的重要性重視不夠,出現了瀆職行為,這給社區矯正隊伍建設帶來不好的影響。在目前情況下,賦予現有的工作人員以社區矯正警察身份后,能否確保這些人員得到有效的培訓,建立職業責任感,公正廉潔執法,維護司法行政機關形象,順利推進社區矯正工作,是一個重大課題。

4、不符合聯合國規則精神和各國通行做法。《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》 "非警察化"的要求雖然未必合理,各國也未必都實行,但是畢竟體現了一種發展趨勢和指導思想。各國多是采用矯正官而非警察實施社區矯正。目前我國從事社區矯正的工作人員不是警察,這在一定程度上減小了推動社區矯正的阻力,也獲得了社會各界的認可。如在社區矯正初始階段即建立社區矯正警察制度,則可能會招致國內外輿論的反對和質疑。

六、社區矯正警力建設方案設計

社區矯正警力建設需要一個綜合性、長遠性的方案設計,既要符合法律規定和法治精神,又要能夠保證社區矯正的有效實施,還要保證社區矯正警力能夠持續發展。在此本部分將從警察身份設置、警察權力的使用、警服使用場合等方面探討社區矯正警力方案設計:

(一)警察身份設置方案

方案一:設立統一矯正官司法警察

社區矯正執法官的身份為警察,并將監獄、勞教和社區矯正警察合并為一個警種,統稱為 "司法警察"。《人民警察法》可以修改為:"人民警察包括公安機關、國家安全機關和人民法院、人民檢察院的司法警察。監獄、社區矯正機構和勞動教養管理機關的矯正官是司法警察。"由于刑法已經做了修改,因此還應修改 《人民警察法》第6條第11項公安警察刑罰執行權的規定。同時 《社區矯正法》可以規定,從事社區矯正的矯正官是司法警察。

這種修改方式有以下優點:(1)強化了司法行政機關是刑罰執行機構主管機關的地位;(2)強調了執法隊伍警察身份的統一性,其名稱、服裝標記等也與司法行政機關名稱相符;(3)監獄、勞教、社區矯正警察成為一個警種,可以在三個系統內交流和調動,便于各種矯正工作的交流和銜接; (4)可以同時完成建立矯正官序列和司法警察身份的雙重任務,矯正官作為一個單獨序列,名稱與權力相符,可以由司法部統一管理,不易受到外單位的掣肘,其警察身份也可以解決刑罰執行中的強制力問題,同時有助于避免警力和警察身份的濫用。此方案優點多,不足少,法律障礙少,社會接受程度高。即便警察身份建議被否決,仍然可以向立法機關和公安機關推薦矯正官的建設思路,同時可以建立新的專業矯正力量并以全新面貌在社會上出現,便于改革和發展。

方案二:設立社區矯正警察的新警種

增設社區矯正警察新警種,與監獄、勞教警察并列。《人民警察法》修改為:"人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關、社區矯正機構的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。"并且刪除或者修改《人民警察法》第6條第11項公安警察刑罰執行權的規定。

該方案可以解決社區矯正執法人員的警察身份問題,但是與方案一相比,存在以下不足:(1)司法行政機關所轄警種過多,權威性不足、分割管理較為復雜;(2)不利于警力統籌調配使用,也不利于一線警察的培養與發展;(3)受《聯合國囚犯待遇最低限度標準規則》禁止警察監督假釋犯的影響,立法機關、公安機關及社會輿論的障礙會比較大,一旦無法取得警察身份,同時又失去了向立法機關、公安機關和社會輿論推薦矯正官建設方案的機會。

方案三:設立非警察矯正官制度

仍依照原 《社區矯正法》草案稿的模式,建立作為社區矯正執法人員的矯正官制度,矯正官不具有警察身份,由公安警察派駐社區矯正執行機構或者公安機關通過與社區矯正機構建立法定聯動機制作為社區矯正的備用警力。此種方案無需修改 《人民警察法》,但是 《社區矯正法》應明確規定,社區矯正官負責社區矯正工作,并有權力指導社會工作者和社會志愿者。這種方式的優點在于:(1)法律和社會障礙小;(2)符合聯合國規定的精神;(3) 建立新的專業矯正力量并以全新的面貌向社會展示;(4)能讓社區群眾明確知曉,其僅為矯正官而非警察,避免不必要的麻煩和不良影響。而其不足之處在于:(1)缺少警察身份,無法對矯正對象形成震懾;(2)缺少警察特有的強制和處罰權力,對于矯正對象的一些違法行為難以威懾;(3)特定情況下仍需要依靠公安警力,溝通協調成本較高、難度較大。但是 《社區矯正法》必須賦予矯正官對社區服刑人員實施強制和處罰的權力。同時還要在制度上保障公安機關參與配合社區矯正的積極性。

(二)社區矯正警察隊伍組織運行模式

需要特別注意的是,應根據目前的縣級司法局建設社區矯正執法中心執法隊伍,司法所負責日常監督管理的建設思路,社區矯正警察的使用仍應統一上收于縣級司法行政機關,強化社區矯正警察強制權和處罰權的統一管理,縣級社區矯正執法隊可以在接受社區矯正機構采取強制措施的請求的情況下派出警力。

(三)社區矯正警察權力性質和使用條件

如賦予社區矯正執法人員警察身份,建立社區矯正警察隊伍,則社區矯正警察的權力及其行使必須要由法律規定。

1、社區矯正警察的權力本質上講是刑罰執行權。這是該權力的基本性質也是權力行使的基本范圍。社區矯正警察在社區矯正工作中所行使的所有具體權力都是刑罰執行權的派生權力,主要包括強制權和處罰權兩類。強制權是對違反社區矯正管理規定的社區矯正人員的人身自由實施暫時性限制 或 對 其 財 產 實 施 暫 時 性 控 制 的 行 為?參見 《行政強制法》第2條:"行政強制措施,是指行政機關在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形,依法對公民的人身自由實施暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。"。 而 處 罰 權 是 對 違 反社區矯正管理規定的社區矯正人員施加不利后果的行為。

2、社區矯正警察使用處罰權的情況。包括:違反禁止令,違反監督管理規定,脫管,不參加教育學習和社區服務,實施違法犯罪活動。《社區矯正實施辦法》第23條至27條詳細列舉了這些處罰的后果和程序,在此不必贅述。

3、社區矯正警察使用強制權情況。由于強制權比處罰權更加嚴厲,對社區矯正人員的權利干涉的更多,而 《社區矯正實施辦法》中對行使強制權并沒有像處罰權那樣有詳細的規定,因此對社區警察行使強制權的情形有必要深入研究。根據 "兩院兩部" 《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定 (試行)》和 《社區矯正實施辦法》的規定,社區矯正中可能使用強制權的情況主要有以下幾種:

(1)違反禁止令。對違反禁止令的規定,從事特定活動,進入特定區域、場所,接觸特定人,社區矯正警察可以強制其停止實施違反禁止令的行為或者終止違反禁止令的狀態。這種強制權在禁止社區矯正人員進入特定區域和場所,以及接觸特定人時表現為對社區服刑人員人身自由和言論自由的限制,如帶離酒吧或禁止其與被害人見面交談。但是要特別注意的是,禁止從事特定活動時,社區警察的強制權是有所不同的。比如:社區矯正人員違反禁止令,設立公司、企業,申領貸款,買賣股票,使 信用卡、高消費?"兩院兩部"《關于對判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關問題的規定 (試行)》第3條第(一)、(二)和 (四)項。時 , 社區矯正警察應令其停止實施這些行為,但是已經實施完畢的,社區矯正警察并無強制撤銷權,而應通知交易相對人社區矯正人員的行為違法并請求其協助撤銷。因此,在實施禁止令的實際工作中,社區矯正警察應嚴格把握強制權使用的界限。

(2)違反監管規定。對于違反監督管理規定,不向司法所報到、離開居住地或者脫管的,社區矯正警察可以強制其到司法所報到或者返回居住地。但是對于不按規定報告、不參加教育學習和社區服務活動的,社區矯正警察不可以實施強制,只能實施處罰。這是因為不按規定報告的無法強制,只能要求其事后說明,因為一旦強制,就有可能變成刑訊逼供,如社區矯正警察想了解其活動內容,可以通過其他方式取證;不參加教育學習和社區服務活動的無法強制,只能事后處罰,因為一旦強制,就有可能變成 "思想改造"和 "勞動改造",極易給社區矯正帶來負面影響。

(3)正在實施違法犯罪或者危險行為。對于正在實施違法犯罪活動或者實施包括自殺、自殘在內的危險行為的,社區矯正警察可以對其實施強制,消滅違法狀態或者危險狀態。

(4)信息核查 監 控。根 據 《社 區 矯 正 實 施 辦 法》第19條規定:"司法所應當根據社區矯正人員個人生活、工作及所處社區的實際情況,有針對性地采取實地檢查、通訊聯絡、信息化核查等措施及時掌握社區矯正人員的活動情況。"為社區服刑人員配備通訊或核查終端,實時監控其活動時對社區服刑人員人身自由的法定強制干涉手段,可以由社區警察行使。

(四)社區矯正警察警服的使用條件

如前所述,普通警察權力與社區矯正警察 (特殊警察)權力有很大的區別,加上普通民眾對于警察身份和權力的認識程度的緣故,如賦予社區矯正執法人員警察身份,則應深入研究社區矯正執法人員警服使用條件,以便更好地開展社區矯正工作。

根據社區矯正工作的實際,可以著警服的情形包括: (1) 接 收 社 區 矯 正 人 員 時;(2) 宣 告社 區 矯 正 開始 和 解 除時;(3)社區服刑人員有重傷、死亡等特殊情況、緊急情況或者有其他突發事件時;(4)社區服刑人員脫管或者下落不明,組織查找時;(5)社區服刑人員違反監督管理規定或違反禁止令,進行阻止時;(6)出現其他可以采取強制措施的情形時。

要再次強調的是,社區矯正警察的主要任務和權力是刑罰執行權,其執法對象是社區矯正人員,不具有普通警察的犯罪偵查和維護公共安全及社會秩序的職責,不具有刑事偵查權,盤問、檢查權,緊急征用權、優先使用權,使用武器和警械,交通管制,技術偵查,以及一般法律上的處罰權和行政強制權,因此對社區矯正警察的警服的使用必須有嚴格的限制,其只能在特定的場合才能穿著警服。

(責任編輯 張文靜)

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*本文為國家社科基金 《社區矯正執行體系研究》階段性成果。