當代中國城市化進程中土地增值分配的政治邏輯

□趙杰

1978年至今，伴隨著改革開放，中國經歷了一個快速城市化的過程。由于土地的價值性和稀缺性，它在城市化的過程中有著不可替代的重要性。2008年世界金融危機爆發，面對世界經濟的不景氣，中國的房市、樓市卻高溫不退，且在各地頻頻爆出地王、拆遷暴力及因土地增值分配糾紛引發的上訪等群體性事件。仔細探究這些分布城鄉、牽動媒體的事件，我們可以看出，這些不同事件背后的共同之處，是它們都與中國城市化過程中土地增值的分配有著莫大的聯系。圍繞城市中的空間生產及土地利用，權力、資本都積極行動起來。馬克思主義者傾向于把城市生產看作整個社會生產的一部分。因此，對城市生產的分析貫穿了對權力結構、資本運行及二者關系的關注。基于這樣的問題意識和學術發現，本文圍繞土地增值所反映出的各方利益博弈展開論述，從政治學的角度分析這種博弈的現狀及其成因，剖析權力和資本如何參與城市化過程中的土地增值和分配，并就如何應對這一問題提出總體性思路和解決方案。

從歷年的國家統計數據可以看出，1994年以來，土地對地方財政有著巨大的支撐作用，是當前地方政府財政收入的主要來源。有人甚至說：“金融危機前，土地實際上是中國工業化和城市化的“發動機”。中國之所以成為“世界工廠”，奧秘之一就是長三角和珠三角低廉的土地供應。快速的城市化，則主要依托于地方政府對土地出讓收入的攫取和土地抵押融資。”①劉守英：《土地問題“政治化”》，《中國改革》2010年第1－2期。這種說法是有道理的。統計數據顯示，2003年至2010年，土地出讓金相當于地方財政收入的比例都達到了35%以上，2010年竟達到74.14%②據國家統計局公開數據計算而來。。

在這樣一個歷史階段，土地利用方式成了改變一個地區的地理狀況、經濟狀況和政治地位的砝碼。對土地利用方式的優劣評判，不再集中于“是否能提高農產品產量和工業制造效率”，而變成了“能否吸引投資，能否提升GDP和地方知名度，能否提高某個地方在整個國家中的地位”。這造成了國家內的區域間競爭。逐漸地，這種對資本的吸引轉變為：能否在土地上“種”出又多又貴的房子，能否吸引人們來購買并把本地區的城市規模擴大。此時的“經營城市”已經代替了經營土地和經營工廠制造業；而全額的土地出讓交易和房產買賣交易也改變了形式，取而代之的主流形態是個體從銀行借貸房款的70%—80%，并在未來幾十年償還，房產開發企業則利用20%—30%的買方預付款加40%左右的銀行貸款③此處數據根據國家統計局和中國指數研究院編的歷年房地產年鑒中“房地產企業負債率”計算得出。（土地抵押或擔保信貸）來購進土地，經營地產。

一、圍繞土地增值的利益博弈

馬克思在《資本論》第三卷中，系統地分析了“級差地租”的產生和分配邏輯。為了在更加廣泛地意義上討論“級差地租”，我們用土地增值來代稱這部分財富，并分析其所體現的分配關系。在社會主義中國，為了適應社會化大生產的需求，避免馬克思所批判的因土地私人占有和壟斷而帶來的土地增值分配不公，我們用土地國有和集體所有的所有制形式來處理城市和鄉村的土地，目的是實現資源配置和利益分配的社會化，讓勞動人民分享社會進步的果實，從而達至社會公平。反觀正在進行的城市化實踐，我們欣喜地看到了和諧社會建設中對勞動者的關懷，看到了資源社會化分配的努力和成果，但同時也無奈地發現，目前中國土地增值的分配格局中仍存在一些不容忽視的問題：

第一，國家權力壟斷了土地一級市場，集體土地不能直接參與市場交易。國家以及以國家面目出現的縣、市級政府，按農用地的價格征收、征用土地，再經過土地儲備把它們放到二級市場上交易，而此時的交易價格就會比征收、征用價格高出幾倍甚至幾十倍。一方面，這中間的差價成了地方政府的預算外資金，對這部分資金的監管常常缺失或不足，成為地方政府投資、浪費甚至腐敗的資本，而這直接損害了國家、社會、市場和集體土地所有者的利益。部分地方政府用土地出讓金投資的行為，既影響了政府提供公共產品的能力，也沖擊了投資市場，帶來了不公平競爭和市場秩序的混亂。那些直接投資到房地產行業的政府資金則推高了房價，與市場爭利，與民間資本爭利，使普通購房者受損，而集體土地所有者則直接被剝奪了大部分土地增值的分享權。另一方面，由于存在政府對土地供應的壟斷，土地二級市場的交易容易產生權力性的尋租和腐敗。許多房產企業以各種灰色形式拿地、競標，結果是，要么房產企業所得的土地成交成本低而公關成本高，要么他們催生出“地王”，而這部分的成本反過來又轉嫁給商品房的購買者，造成了房價的居高不下。

第二，由土地增值構成的縣、市預算外資金的存在使中央無法真正獲悉地方的財政狀況，這又影響了中央和地方的各級預算，造成了目前我國財稅改革的諸多爭論。分稅本是預算內的權責分配，當大量的預算外收入存在于地方時，人們對中央和地方該如何分配財權和事權沒有了準確的衡量標準，也無法真正監督地方政府的各項真實支出。

第三，為了節約土地征用的談判成本，縣、市政府在農地征用時傾向于與村集體或生產隊的代理人談判。從微觀層面來看，這激發了村級代理人的尋租動力，也給了他們尋租的機會，惡化了村民和村干部的關系；從中觀層面看，這干預了村級的自治體系，抽離了農民自治的物質基礎，使本來就缺乏傳統的村級自治難以真正成長；從宏觀層面看，這影響了我國基層民主的建設。這種土地增值的分配也直接或間接地表現為國家權力對鄉村社會的滲透和支配。

第四，有著巨大經濟支配力量的資本精英，利用資本的力量，間接地參與級差地租的分配，并通過城市空間的擴展，最終完成對土地用途的改變。表面看來，資本精英是通過生產活動創造“利潤”，并帶來市場的繁榮。但實際上，這種利潤的獲取有著巨大的寡頭壟斷性和政治權力依附性。獲取土地是資本進入地產市場的前提，而政治權力對土地用途改變的主導作用則決定了，資本只有獲得了政治權力的認可甚至支持才能夠順利運行。開發資質和開發機會的獲取，就是資本精英接受政治權力選擇的過程，也是政治權力精英和資本精英矛盾體的互動過程。

上述問題都反映了目前我國土地增值分配格局中存在普遍的、機制型的沖突，綜合一下這些沖突的主體，我們不難發現，他們間的博弈力量極其不平衡。許多地方政府以擔心“補償提高會提高城市房價”為由去強勢影響立法機構，阻礙提高拆遷和征地補償法規的出臺，這使得國家對“該在多大程度上約束地方政府的權力”產生了猶豫。毋庸諱言，縣、市等地方政府不是毫無私利的、超然于世的中立者，它有使上級政府滿意的壓力，有提高當地GDP的欲望，有改善辦公環境、提高內部人員待遇的沖動，其官員也有牟取升遷的動機。這一點，人們可以從貧困縣興建的豪華辦公大樓看出，也可以從媒體報道的被征地、拆遷人的上訪中感覺到。地方政府會面臨地方利益集團的游說、面臨城市化過程中土地增值利益的誘惑，他們能制定地方政策，參與經濟博弈，有著運動員與裁判員的雙重身份。而我們國家官僚體系的條塊分割，使得土地管理部門沒有足夠的執法能力。1994年的分稅制改革，確立了國有土地有償使用收入歸地方政府的方案，這使得中央—地方間在此問題上的分配格局形成。但對于地方政府應該如何使用這項收入一直沒有明確規定。這個分配格局刺激了地方政府的逐利動機，產生了猛烈的地產擴張，建筑用地激增，嚴重危及到了國家的耕地和糧食安全。盡管2004年財政部決定征收新增建設用地土地使用費，并實行中央與地方3∶7分成，但實際的調控作用相當有限，并未從根本上改變地方政府征地、賣地的“圈錢”行為，使得本來屬于地方未來50年或70年可以逐漸分享的財力被一次性提前透支。上述說明，土地收入分享機制亟待改革①劉玲玲、馮懿男：《分稅制下的財政體制改革與地方財力變化》，《稅務研究》2010年第4期。。

上述現象是社會制度運行的結果，它們可以從中國一些重要的結構型特征中找到根源。

二、權力、資本與制度：目前中國土地增值分配格局的成因

目前我國土地增值分配格局的形成有著很深的制度根源。它既與權力的結構和使用方式有關，又與民眾議價能力和土地產權的規定有關，還與權力－資本間的互動方式有關。

（一）政治權力的魔法

中國的政治權力表現出了令人疑惑和著迷的多重性格：既有某些領域的高度分權，又有極度的中心化傾向。土地利用領域的分權，表現在政治系統對基層代理人行為的軟約束上。基層代理人有相當大的土地用途改變權，并且往往把這種權力與經濟發展和城市建設聯系起來，以增加行為的合法性與正當性。這為基層政治精英透支級差地租的短期行為提供了可能。中心化傾向，則更多地表現為政治系統對精英的任命及考核有著源自整個中心系統的法則，這些法則以人事制度的面貌或顯性或隱性地表現出來。針對政治權力的作用機制，我們分幾個方面論述。

第一，對地方政治權力運作的約束較少。傳統約束消失了，而較為有效的現代約束機制沒有建立起來。在當代中國，地方政治權力和人民個體間已經剝離了傳統士紳、氏族的隔離緩沖帶。中華人民共和國建國后，我國的城鎮和農村都形成了以核心家庭為單位的社會細胞，不再有傳統中國的士紳階層，這使得地方政府的治理結構發生了變化，沒有了可以參與地方利益分配、緩沖官民利益矛盾的中間層；同時，在我國的各級地方，并沒有像西方一樣建立起獨立于政府的農會、工會和非政府自治組織，農民及被拆遷城鎮居民的個體談判能力有限，信息極其不對稱。所有這些使得土地增值的分配格局必定會向著有利于地方權力的方向發展，且這種利益不對等的格局因權力的慣性會變得日益嚴重。

中央對地方權力的約束既有某些領域的高度分權，又有極度的中心化傾向。在一些領域集權趨勢加強了，如精英任用和財政汲取方面；而在另外的領域，離心趨勢明顯，如非稅收資源和財富的獲取上。這些看似矛盾的現象，是強大的政治權力維護自身運行不可或缺的兩個方面。地方精英尋找非稅收財富的努力，減小了中央的財政支付壓力。在滿足了基層政權的物質需求的同時，作為回報，基層精英承擔了維護地方秩序的職責，給整個國家權力系統提供了重要支撐。

作為救濟手段的司法途徑，在實踐中常常拒絕受理關于土地的糾紛。這使得司法這一常規的糾錯機制不能有效地制衡地方行政權力。雖然有因土地糾紛“民告官”的報道見諸報端，但絕大多數司法機構在行政、人事、財政等多種因素影響下，一直在糾紛中缺位，甚至充當“亞政府”的角色。這對公民政治參與產生了阻滯，并造成政治信任和司法信任危機。從這個意義上來說，土地增值分配不僅是個經濟問題，更是個政治問題。

在地方權力結構中，人大應該成為有效的監督機構，但它遠沒有起到應有的約束作用。隨著人民民主制度的逐漸完善，地方人大有效參與了地方性立法、預決算、建設規劃等工作，對“一府兩院”的工作也進行了有效監督，但政府在權力結構中明顯處于優勢地位。隨著進行經濟建設的任務加重，行政能力的擴張也逐漸加劇。在服務于地方經濟建設的口號下，地方人大的權力空間往往被擠壓，其直接后果必然是監督的無力。具體到土地問題而言，基層人大的監督作用在土地增值分配這一問題上顯得過于宏觀且模糊，不能及時、靈活地進行糾偏。況且由于自身組織結構的特點，地方人大代表與本地區選民聯系較少，選民甚至不認識代表，缺少常規的反饋途徑。由于人民代表是以兼職形式履職的，他們在地方人大閉會期間都忙于自己的工作，沒有時間、沒有條件、沒有固定場所接待選民、傾聽選民對土地增值分配的聲音。這些制約條件都導致了地方人大對土地分配收益分配的監督不足。

第二，利益博弈失衡與基層代理人越位。從民主制度層面看，中國是以“人民民主”作為民主形態的國家，但實踐中，人民民主的個體往往“被屏蔽”、“被虛化”了。因此，增加土地出讓金分配問題上的民眾參與，是增加這一過程的正當性、合法性的必要方式。而政治參與程度是一個國家和地區政治文明的重要指標，讓基層民眾參與對自己的財產收入分配問題的決策過程，是“人民民主”的題中應有之意。盡管民主參與本可以使土地增值的分配方式趨于合理，但現實中他們的主動參與或被視為對“公共利益”的挑戰，或被視為妨礙“公務”，而維護權利人利益表達的渠道卻并不通暢。在這里，權力的基層代理人運用了一個邏輯前提：我代理人民，那么我就是人民。這樣一種違反邏輯同一律的思維，使得基層政府的代理人和村集體的代理人面對巨大利益時不斷越位，以至于出現了今天農村土地增值分配中的“虛擬的集體”與“具體的權力精英”的失衡博弈；在城市，土地的國有性質使得土地增值分配中也出現了“具體的‘個人’”與“寬泛的‘公共利益’強制”的失衡博弈。

第三，精英任用和政治績效評估體系偏頗。中國實行垂直的人事管理制度，這是使得中國共產黨具有強大組織能力的重要保障；但是另一方面，垂直的人事考核又與橫向的基層治理間有著嚴重的脫節，使得地方官員更看重上級的評價而非當地民眾的利益。這樣勢必會使地方政府一方面攫取利益自足，另一方面做利于上級評價的工程，而土地增值的分配就極大地向這兩個方向傾斜了。

第四，官僚制度條塊分割。我國國家管理體制的條塊分割，有利于進行分工治理，但也存在統籌困難的問題。正如上文已提及的，作為我國專業的土地管理和監督機構的各級土地管理部門，由于執法能力的限制，不能真正有效地進行土地執法：一方面，他們沒有足夠的執法組織和執法資金；另一方面，他們沒有橫向的約束力，不能對同級甚至是行政級別低于自己的政府機關做出的分配決定進行否定。很重要的一點，各級土地管理部門在運作中往往受制于同級政府，有的地區甚至出現過同級政府給土地管理部門發“項目獎金”的情況。面對獎金誘惑和強勢權力，他們很難對本級政府行政機構做出關于土地利用和土地增值分配的有效指導。這或許就是為什么上訪或不滿的人群很少相信并依靠土管部門來解決問題的主要原因。

第五，分稅制的副產品。分稅制發揮了重要的歷史功能，它使中央的財力增強，得以開展現代化的治理和平衡工作，使中國形成了全局性的市場經濟格局，解決了財政上的諸侯割據問題。近年來，隨著地方初次收入分配比例的遞減，地方政府要求對共享稅，尤其是增值稅分享比例進行調整、提高地方分成比例的呼聲日漸高漲①劉玲玲、馮懿男：《分稅制下的財政體制改革與地方財力變化》，《稅務研究》2010年第4期。。1994年的分稅制也留下了重大缺陷。一是地方政府的事權和財權還存在相當程度的不對等，二是未在省以下的省、市、縣、鄉鎮四級地方政府之間實行分稅制。地方可分稅種有限，地方財政層級過多，且中央轉移支付的限制較多，往往要求地方政府進行資金配套。因此，全國許多的縣、鄉財政都存在一定困難。當現有的財稅返還和轉移支付不能滿足地方政府需要時，地方政府最容易做的就是從土地上做文章。“軟預算約束”②軟預算約束就是指當一個經濟組織遇到財務上的困境時，借助外部組織的救助得以繼續生存這樣一種經濟現象。軟預算約束對應的是硬預算約束。所謂硬預算約束就是我們平常說的優勝劣汰的市場機制，即經濟組織的一切活動都以自身擁有的資源約束為限。和“逆向軟預算約束”③所謂“逆向軟預算約束”，是指基層政府通過“權力”自上而下的向其管轄范圍內的其他組織攫取資源，從而突破中央政府的財政硬約束。參見周雪光：《“逆向軟預算約束”：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學》2005年第2期。的制度環境，必然使地方政府有強烈的攫取體制外收入的財政激勵，約束性較小的土地出讓金收入自然成為各方行動者覬覦的焦點。

除了以上提到的諸項原因外，地方政府發展經濟的動機使土地增值的分配輕重失衡，而我國土地登記制度的不完善則加大了土地管理和監督的難度。

在這樣一種政治權力強勢和約束力量弱小的總體背景下，一些具體的制度安排總是有利于政治權力對城市化中土地利益的支配。這種格局好像一個被權力中心統攝的網絡，把精英任用制度、財稅制度、權力監督制度、司法制度和各種社會管理政策都囊括在內。城市化中的土地用途改變及相關利益分配，則成為了一個展示強大政治權力魔法的舞臺。

（二）民眾的低議價能力與尷尬的集體產權

民眾議價能力既與他們的組織化程度有關，又與他們面臨的制度約束有關。針對社會的組織化程度，巴林頓·摩爾指出：“社會系統中缺少有效率的機構來制止官員的壓榨行為這一點，可以說是中國社會中最基本的結構性弱點之一。”④［美］巴林頓·摩爾：《民主和專制的社會起源》，華夏出版社1987年版，第135頁。目前來看，這種狀況在中國依然存在。通過對精英的規訓和吸納，權力系統合并了許多對其可能構成挑戰的權力形式，使其成為權力系統的一部分。這也是中國鮮有權力和社會間中介組織的原因之一。基層權力中，作為自治組織的村委會和居委會以及許多單位的工會，都被吸納進國家的權力系統，成為了其中的一個環節。就制度約束而言，集體產權是制約民眾在土地增值分配中議價能力的核心因素。布賴恩·貝利認為：“非正式的社會控制，以及經過長時間才形成的，建立在社會習俗、道德和社會體制之上的社會凝聚力，會被一種控制系統所取代，這種控制系統是建立在法律、行政命令、警察、小集團內的制裁等基礎上。以上因素的綜合作用也不能取代最初的群體之間的聯系，因而不能阻止社會主要方面的無組織的現象發生。”⑤［美］布賴恩·貝利：《比較城市化－20世紀的不同道路》，商務印書館2008年版，第13頁。

在影響民眾議價能力的制度性約束中，集體產權是最重要的一個方面。集體產權是一個有著寬泛解釋的尷尬制度。Peter Ho等學者認為，這是國家所做的“策略性模糊”⑥［荷蘭］何·皮特：《誰是中國土地的擁有者——制度變遷、產權和社會沖突》，社會科學文獻出版社2008年版，第26－64頁。。實踐中，對集體土地的處置權總是被政治權力所壟斷。

農業合作社運動中，國家構建中出了具有中國特色的農村土地“集體產權”，學界很多人把它稱為“虛擬產權”、“模糊產權”。這本來是國家政權建設初期為降低動員成本，完成大一統國家的資源集中而形成的特定機制，后來，卻因發展工業的需要而固定了下來，并沒有隨著現代化進程進行調整。正是這樣的歷史邏輯和制度設計，給土地增值分配埋下了隱患。農村土地的“集體所有”使權利的行使者往往在實踐中缺位、在法律上含混，這就使得土地增值的收益分配沒有明確的法律調整。同樣，城市土地的“國家所有”使得被拆遷者個人既沒有法律上的鑿鑿證據，也沒有勢力上的旗鼓相當，有的只是莫名的不公正感、被剝奪感和被驅逐感。為此，土地增值的被剝奪者選擇了個人維權：或上訪，或以死抗爭。但媒體和學界的喧囂過后，土地增值的最大獲益者還是顯得理直氣壯：地方政府是代表國家的，誰對地方政府的補償政策不滿就是對國家不滿，就是暴力抗法。在這里，利益集團、地方政府代理人這兩者的公私身份已被實用主義地解釋，代理身份成為了利益追逐的尚方寶劍。這樣，很容易先把土地增值“化私為公”——把一個個涉及私人利益的土地增值進行地方公有，然后再“化公為私”——把名義上地方公有的土地增值在沒有審計的情況下進行私有化分配或變相的私有化分配。

遼寧社會科學院哲學研究所所長、研究員張思寧說，在沒有電視，甚至連聽廣播都沒有普及的時代，“嚼舌根”是非常普遍的事情，當然，也有程度上的差別，這與性格有關。人活著，總需要一點存在感，但有些人為了證明自己存在的價值完全不顧他人感受，像上述案例中的張阿姨一樣，她為了找存在感，總是搬弄是非，但往往這種行為只能搬起石頭砸自己的腳。

我國的法律規定：只有通過國家壟斷的一級市場把土地變成國有土地后才可進入二級市場進行招、拍、掛。這樣農村集體土地國有化的一級市場是按農業用地補償，而進入二級市場則可以作為工業用地、建設用地或商業用地進行交易，其間巨大的差額產生出來。在城市征地拆遷時按公益用地征收土地，再轉手按商業用地價格進入二級市場，中間利益巨大。產權的規定和流轉資格的限制使得地方可以便當地變更用途并以此獲利。

較低的社會組織化程度和尷尬的產權制度安排，共同塑造了民眾的低議價能力；當這一特點與強大的政治權力相遇，一種力量懸殊的博弈格局就在所難免了。

（三）土地增值分配中的權力與資本關系

在改革開放之前，權力主要關注內部財富的分配和社會秩序的控制。政府的大量工作集中于計劃的制定、指標的配給、實物和社會福利的分配。改革開放后，尤其是當城市建設中的土地可以產生巨大的溢價時，權力就追隨新的資源形式，把注意力轉向了這部分巨大的資源和財富。此時，對土地開發許可的配給替代了工業品生產指標的配給。這樣，權力就轉向了對新的利益產生過程和分配方案的支配。由于土地增值的數量巨大，權力通過直接控制土地出讓資金的支配和由此帶動的房產建設的布局，不但控制了人們的固定資產份額，還間接重塑了城鄉秩序和人的身份。吉登斯認為：“在階級分化社會，城市是國家的“權力集裝器”。①［英］安東尼·吉登斯：《歷史唯物主義的當代批判——權力、財產與國家》，上海譯文出版社2010年版。從更廣泛的意義上講，現代城市是權力、資本和資源聚集的地方。胡偉在《政府過程》中論述了當代中國政治過程中的體制性結構和人格化結構，并認為后者是中國政府過程的基本分析變量②胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第138－149頁。。他的分析揭示了中國權力過程的特征：它既區別于約瑟夫.R.斯特雷耶（Joseph R.Strayer）意義上非人格化的、具有永久性的、超脫于個人之上的機構和制度的現代國家③［美］約瑟夫.R.斯特雷耶：《現代國家的起源》，格致出版社2011年版，第1－30頁。，也不同于完全人格化的古代帝制國家。

實際的問題是，基層公務人員為尋求較快提升而選擇做上級部門看得見、易于統計的工程。筆者曾經對許多地方的公務人員進行了訪談，他們認為自己最看重的還是“領導的提拔”。可見，目前的人事制度使得地方官員更看重上級評價而非轄區人民的選票。這樣的激勵機制和制度環境，勢必會對地方權力精英產生利益導向型的行為誘導，即一方面攫取利益自足，一方面做利于上級評價的工程。

1978年始，外資開始進入中國。但一個事實是，1978年至今，在土地開發利用領域外資的比重并沒有發生多大的變化，占據城市土地開發重頭的還是內資④根據各年統計年鑒數據，按房地產行業外資所占的比重看和增長速度看，它遠遠低于內資增長的比例和增速。。在2010年的中國房地產企業100強中，國有企業就有41家。這種企業結構，一方面反映了中國地產行業內國家權力的密集程度，另一方面反映了地產行業的寡頭化傾向。中小型的企業很難在這種競爭局面中立足，他們要么被淘汰，要么接到幾經倒手的虧損工程，那些因成本問題引發的建筑質量危機也就可以理解了。當資本結構更多反映的是政治格局而不是自由市場要求，資本就政治化了。從實際運行來看，各級地方政府在壓力型體制下成為了追逐自身特殊利益或小共同體利益的主體，主動參與到為GDP增長而競爭的“政績錦標賽”⑤張軍、周黎安主編：《為增長而競爭——中國增長的政治經濟學》，格致出版社2008年版，第117－136頁。中去。城市化中的權力結構和地方政府追求經濟發展政績的愿望，使得權力和資本在城市土地利用問題上走向了“利益聯盟”。

三、歷史、現實與方案

近代中國的幾次土地改革都標志性地代表了一個階段的政治主張和政治理想。從“耕者有其田”到“打土豪分田地”再到減租減息和農業合作化，從分田到戶到進行土地的進一步開發，無不把土地相關利益的分配與整個中國的發展步伐緊密地結合起來。在目前的權力結構和財政制度下，土地仍然承載了巨大的政治功能。曾經，中國共產黨成功地進行了土地革命，動員了數以萬計的農村大眾參加到支持黨的事業的隊伍中來。這曾經是最大的土地政治，也是最成功的土地政治。從新民主主義革命到社會主義革命，從抗日到解放，從民族獨立到國家建設，這種種歷程的動力，都源自黨對人民的承諾：對土地及其相關利益的占有，對人民權利的捍衛，對社會不公的蕩除。這些承諾從認同上連接起了城市和鄉村，從價值上彌平了中國自古至今的等級觀念，從道德理念上把剝削釘上了恥辱柱。可見，土地是社會發展的最重要見證者。

城市化中，國家如何做到土地增值的社會化分配和公平分配?權力如何有效地利用資本并推動社會生產?權力如何抑制自身膨脹并為民眾提供庇護，使土地增值不被資本和權力自身所壟斷?這些不但是城市化中社會主義中國面臨的難題，也是中國共產黨的使命所在。

馬克思認為，在資本主義社會里，對剩余價值的不合理占有和分配，反映了資本家對勞動者的剝削和階級間的對立，是資本主義社會的主要罪惡和主要階級矛盾。因此，作為剩余價值的一種具體形式，城市化中產生的土地溢價應該社會化地進行分配。就此推理，中國城市化中的土地增值應該走“藏富于民”的路子，成為民眾共享的現代化果實，而不是權力－資本聯盟的盈利資本。

作為問題的根本方面，一是要解決政治權力的結構和使用方式。在中國，精英在政治權力的獲取和使用方面的正當性，遵循了一條根植于革命政黨奪取政權的、超驗的邏輯。因此，權力結構的配置與權力的使用方式，總是跟政黨自身的革命體驗緊密相連。這造就了權力的中心化及政黨與軍隊在權力結構中的特殊地位。因此，如何在這種結構中安排好社會組織及監督機構的位置，成為關系到國家運行軌跡的核心因素。城市化中的土地利用及土地利益分配，從一個集中而明顯的方面展示了基層權力精英處理利益格局時扮演的多重角色。這種角色既應該符合政黨的執政理念，又應該符合市場規則，還應當顧及具體民眾的物質利益。

二是要通過提高社會組織化程度、通過完善土地產權制度，提高民眾的議價能力。民眾議價能力提高的制度效應，是能夠增強利益博弈主體間的對等程度，減少整個社會在分配沖突中的消耗。因此，通過制定明晰的分配規則，來約束涉及土地利益的行動者；通過對等的談判，讓鄉村土地所有者的意見得到尊重；通過戶籍改革，讓居民的基本社會福利得到滿足；通過產權改革，讓土地更加透明和自由地流轉。

三是要通過制度變革，調整權力與資本的關系。當權力的組織方式和運行方式，非但不能使權力精英的自利性偏好得到有效的抑制，反而被加強時，權力與資本的結盟就是必然的結果。因此，用源自社會的制衡性力量來規范權力的運行，并通過權力精英間的競爭及體制內精英的危機感，來加強政治權力的公共性，才能改變城市化中土地利用方式變化以及土地增值分配方面的精英逐利格局。作為配套的制度變革，改變城市化中土地利用與開發的寡頭化傾向和權力－資本的裙帶網絡，引入多方的均衡性利益博弈機制，讓民眾和民間資本有機會成為有力的博弈及參與主體，才能從結構上改變“權力－資本”圍繞“土地利益”的結盟機制。在較為具體的社會政策方面，把土地溢價部分納入稅收、嚴格管理，并用于提供全民福利；通過議價協商，以較高價格對先前的土地使用者進行補償。前者是土地增值最直接的社會化分配方式，后者則是擴大內需、保證整個中國經濟健康發展的有益做法。只有這樣幾個方式并行才能處理好中國城市化中的土地增值問題，使其符合社會主義的價值規范。

總之，土地的增值及其分配，是體現社會平等和社會分配公正的重要方面，它的政治邏輯應該是全局性的和正義的。□