人民政協在我國政治體系中定位的爭論與探索

□ 肖存良

一、人民政協與現代政治模式

在二十世紀的社會政治生活中，現代政治模式體現在建國模式上實際上形成了兩種建國模式：一種是西方國家的代議民主制建國模式，另一種是前蘇聯和中國的人民代表大會制建國模式。代議民主制建國模式以議會為核心（議會一般分為上、下兩院或參、眾兩院），議會擁有立法權；在議會與政府的關系上，或者由議會中的多數黨組織政府，政府首腦由多數黨領袖擔任（議會制），或者政府首腦由直接選舉產生，但是政府首腦受制于議會（總統制）；再輔之以相對獨立的司法權，形成立法、行政、司法三權分立的政治架構，而選舉和代議制則貫穿于這種政治架構之中。人民代表大會制建國模式以人民代表大會為核心，人民選舉產生人民代表，人民代表組成人民代表大會，人民代表大會選舉產生立法機構、行政機構和司法機構。

與西方相比，我國的人民代表大會同樣產生三權，包括立法權、行政權和司法權。但是與西方不一樣的地方在于，我國政治體制中的三權并不實行分權制衡，搞三權分立，而是三權都統一于人民代表大會，由人民代表大會產生并向人民代表大會負責?？傮w而言，西方是議會體制下的三權分立，我國是人民代表大會體制下的三權并立。這是我國與西方在立法、行政和司法體制上的區別。

接著來看政黨。西方和我國的政治體制中都存在政黨，但是這兩種政黨是具有本質區別的政黨。西方的政黨是嚴格的作為“部分”的政黨，政黨是作為“部分”的代表而存在，政黨代表社會某一階級階層的利益。當政黨贏得選舉執掌國家政權之后，政黨作為整體的“部分”而存在，政黨表面上代表整體，實際上還是代表資產階級的某一“部分”。對于西方的政黨而言，政黨贏得政權之前處于政治體制之外，屬于在野黨，通過選舉贏得政權之后進入體制內，變成執政黨，但是執政黨在體制內受到政治體制的嚴格約束，三權分立的國家機構和政治制度規定了政黨在政治體系中的活動及其范圍，政黨并不能改變國家制度，也不能滲透到國家制度的各個方面，國家制度中的一些重要組成部分如軍隊等實行政治中立。一旦政黨在后來的選舉中失敗之后，馬上就退出政治體制成為在野黨。這是西方政黨及其政黨與政府關系的基本特征。

我國的政黨（這里是指中國共產黨）是具有領導性和執政性雙重屬性的政黨，政黨作為代表全體人民利益的“整體”而存在，政黨堅持人民利益至上，除了人民的利益之外沒有自身的利益。從政黨與國家制度的關系來看，政黨實行領導在外、執政在內，政黨深入到了立法、行政和司法機構之中，并且堅持對立法、行政和司法機構的領導權，政黨對政治體制和國家制度實行“總攬全局、協調各方”的政治領導。相比于西方而言，西方是國家制度統轄下的政黨，我國是政黨統轄下的國家制度。這是我國的政黨與西方政黨的重要區別。

綜合討論兩種建國模式，我們發現在代議民主制建國模式和人民代表大會制建國模式下，都存在政黨和立法、行政、司法機構，只是這四者在權力配置和相互關系上有較大差異。從現代政治的視角來看，政黨機構、立法機構、行政機構和司法機構都屬于現代政治的基本要素，也是現代政治的重要構件。

從現代政治模式的角度來審視人民政協，我們就發現人民政協既不屬于政黨機構，也不屬于立法、行政和司法機構，而是處于這套政治模式之外。雖然在我國實際政治生活中它被稱為與中共黨委、人大和政府并立的“四套班子”之一，但是在定性上它不是國家機關，沒有歸屬于任何國家機構?？梢哉f，人民政協這個機構本身就具有鮮明的中國特色。鄧穎超指出，“政治協商會議是在中國革命的實踐中產生的。別的共產黨領導的國家或者別的黨派領導的國家都沒有這樣一個組織，有的國家雖有類似的組織，但與我們也不完全相同。”①政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》（中），中國文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第449頁。人民政協是在中國社會革命的實踐中產生的，體現了社會革命過程中的社會階級結構，以及由階級結構所反映出來的社會結構，正是社會各階級階層對無產階級政黨的支持和協助才保證了中國社會革命的成功，因而一旦社會革命取得成功之后，這些支持和協助無產階級政黨取得社會革命成功的階級階層自然要在新建立的政治體系中擁有自身的政治地位。人民政協正是社會各階級階層團結合作的重要機構，也是社會各階級階層及代表它們的政黨與中國共產黨合作協商的重要載體，因而社會革命賦予了它本身很強的政治合法性。除此之外，中國共產黨在領導人民進行現代化建設的時候也需要充分發揮人民政協的團結聯合作用。那么它作為現代政治模式之外的政治機制，產生之后應該歸屬于政治體系中的哪一類國家機構呢?它在政治體系中如何明確定位呢?自人民政協產生以來就一直面臨著這樣一個基本的問題。建國以來圍繞人民政協在我國政治體系中的歸屬問題也進行了大量的討論，有的主張歸屬于立法機構，有的主張歸屬于司法機構。下面對上述幾種主張進行分析，并最終得出筆者的觀點。

二、人民政協在中國政治體系中定位的爭論

第一種觀點主張人民政協應歸屬于立法機構。這種觀點仿照西方議會分為上議院和下議院的做法，提出人民政協要成為與人民代表大會并列的上議院，而使人民代表大會成為下議院。由于西方的議會和我國的人民代表大會都是立法機構，這樣實際上就把人民政協歸屬于立法機構，同時把人民政協正式安放到我國的政治體制中去了。這樣，也就把處于現代政治模式之外的“多余的機構”安放到現代政治模式之中，成為并不“多余”的機構。這是一種西方和我國受西方影響的學者都比較好理解的政治設計。這種觀點在我國學界和政界都有一定的影響。

建國伊始，這種觀點就被提了出來。1957年反右派運動之前，“在人民政協的問題上，章伯鈞主張中國應實行兩院制，使政協變成建議、監督、審核的機關，相當于資本主義國家的上議院?！雹俳街骶帲骸懂敶袊慕y一戰線》上冊，當代中國出版社1996年版，第308頁。這種觀點隨著章伯鈞被打成“右派”而受到廣泛批判，反右之后無人再提。但是在改革開放之后的上世紀八十年代，這種觀點又重被提起。但是由于鄧小平等黨和國家領導人堅決反對在中國搞三權分立制度，對持這種觀點視為搞資產階級自由化，因而把人民政協列為上議院的呼聲就沒有了下文。

在1994年全國政協八屆二次大會上，又有個別政協委員提出要把人民政協定位為上議院。對此，李瑞環進行了嚴厲批評，他說，“……有個別政協委員在小組討論時說，建議把政協定位為上議院，這個話，后來被香港的報紙發表了。盡管這是個別人的意見，并不代表政協組織和政協的領導，盡管政協主席、副主席都沒有發表過這類意見，盡管對這兩件事我們都進行了嚴厲批評和認真處理，但造成的影響至今仍然存在。”②全國政協辦公廳編：《李瑞環同志關于統一戰線和人民政協工作的講話選編》，1998年，內部發行，第149—150頁。他還指出，“政協就是政協，要按政協的章程介紹政協、解釋政協，不要去比照國外。不能說今天和某國參議院建立了聯系，就說要把政協搞成參議院，明天和某國眾議院建立了聯系，又說要把政協搞成眾議院。”③同上書，第150頁。但是在學界，這種觀點不絕如縷，新世紀以來還是有部分學者提出要把人民政協列為上議院，并且對這種觀點進行了辯護，認為把人民政協定位為上議院與西方的三權分立毫無關系。如鄭永年就認為，“把政協改造成為上議院和中國是否實行西方式的‘三權分立’政治制度毫不相關。沒有任何案例和政治理由可以把兩院制和‘三權分立’等同起來。‘三權分立’指的是立法、行政和司法權力之間的分立，以達到權力之間的互相制衡，防止專制的出現。而‘一院制’或者‘兩院制’涉及的只是立法機構本身，根本不涉及政體問題。”④鄭永年：《改革及其敵人》，浙江人民出版社2011年版，第230頁。這種辯解表面上撇清了把人民政協列為上議院與在中國搞“三權分立”的關系，但實際上是首先在立法機構內部實行分權制衡。

作者認為把人民政協定位為上議院是不適當的，理由主要有以下三個方面：

第一，通過前面的論述我們知道，從法理上看，全國人民代表大會是整個國家唯一的最高國家權力機關，立法（人民代表大會和人大常務委員會）、行政（政府）和司法機構（法院和檢察院）都由人民代表大會產生并向人民代表大會負責。因此，如果把人民政協定位為上議院，實際上就把人民代表大會定位為下議院，這樣一方面在人民代表大會內部形成了分權結構，分離了人民代表大會的部分權力，同時這也意味著全國人民代表大會不再是最高國家權力機關，而是與全國政協分享最高國家權力。這就改變了我國的建國模式，從而改變了我國立國的根本，換句話說，這實際上是動搖了國本，即通過首先進行立法機構的分權制衡而開了我國政治制度內部分權制衡的先河，所以鄧小平把這種觀點與在中國搞三權分立聯系起來是有道理的。

第二，如果把人民政協定位為上議院，屬于立法機構，那么根據我國政治制度的安排，立法機構應由人民代表大會產生，那么人民政協也要由人民代表大會產生，全國政協由全國人民代表大會產生，地方各級政協以此類推。這就會改變人民政協的性質、地位和作用，人民政協不再能作為特殊的統一戰線組織而存在，而且其產生方式、運作方式和日常政治過程都會發生顛覆性的轉變，這對人民政協而言不是一種改革，而是一種顛覆性的破壞，因為它不是在堅持既有原則和理念基礎上的增量改革，而是在破壞原有政治生態基礎上的“革命”。

第三，如果把人民政協定位為上議院，作為上議院，其主要職能就應該是參與立法，而不是現在的政治協商、民主監督和參政議政職能。也就是說，人民政協改為上議院之后并不能擴大人民政協的現有職能，反而妨礙了現有職能的實現。就政治協商而言，人民政協轉變為上議院之后就只能以立法審議和立法協商為主，不能再作為中國共產黨與各民主黨派和社會各界進行政治協商的重要平臺，這樣政治協商的面反而是窄了而不是寬了。就民主監督而言，人民政協現有的民主監督職能能夠對政府和司法機關進行監督，而作為上議院之后，人民政協如果繼續對政府和司法機關進行權力監督，就會在我國政治生活中出現三權分立的局面，這是我國政治生活中明令禁止的，如果不對政府和司法機關進行監督，那么民主監督的面也就窄了。就參政議政而言，參政議政主要是進行調查研究，反映社情民意，主要是與公共政策制定相關，與立法審議不直接相關，因而人民政協列為上議院后參政議政職能的履行也就無從談起。

綜上所述，我們認為把人民政協定位為上議院會徹底顛覆人民政協的性質和作用，破壞人民政協的現有政治生態，妨礙而不是推動人民政協職能的履行。人民政協作為超越于現代政治模式之外的政治機構，是我國政治體系的特色和獨創性所在，也是我國政治體系優越于西方之所在，把人民政協定位為上議院，歸屬于立法機構，是“以舊釋新”①謝遐齡：《關注人民政協在我國政治體制中定位問題》，《聯合時報》2010年4月13日第4版。，是以西方舊的三權分立理念來剪裁人民政協這一嶄新的政治事物，是以西方的意識形態來審視中國的社會政治現實，是不適當的。

第二種觀點認為人民政協應當歸屬于司法機構。這種觀點主張通過對人民政協的賦權來實現人民政協的司法權。如郭道暉先生認為要賦予人民政協違憲審查權。他認為，“在西方實行權力分立的國家都有違憲審查制度，通過憲法法院或最高法院進行審查，并可決定其違憲的立法無效。我國法學界、政治學界長期以來一直在研討和呼喚建立違憲審查制度，提出在全國人大設立憲法委員會等構想。但這個委員會附屬于人大，則使人大產生‘自己作自己的法官’的法理悖論。于是有的學者退而主張這個憲法委員會只作審查，而不作違憲無效的決定（后者提交人大常委會作決定）。這仍然沒有跳出作自己的法官的窠臼。如果讓全國政協作為違憲審查機構，按現今政協成員的構成質量（是各界知識精英薈萃之地）和它在國家權力上的超越地位，以及它應當和可能擁有的政治權威，是足以擔當此任的?！雹诠罆煟骸渡鐣嗔εc公民社會》，譯林出版社2009年版，第120頁。如果人民政協擁有違憲審查權，那就屬于司法機構了。關于人民政協歸屬于司法機構對人民政協性質和作用的破壞作用，也可以仿照前面論述，這里不詳細討論。

三、人民政協在我國政治體系中定位的探索

綜合上述兩種主張，我們認為把人民政協歸屬于立法機構和司法機構都不適當，作為執政黨機構和政府機構的一部分更是無從談起。也就是說，強行“以舊釋新”，把人民政協納入到現代政治模式之中是不適當的。那么，是否需要把人民政協在我國政治體系中進行正式定位呢?我們認為當然需要。因為有領導的協商是我國政治體系的基本特征，我國的選舉也以協商為基礎，類似于競爭是西方政治體系的基本特征一樣。但是西方通過選舉和三權分立等政治形式把競爭發揮得淋漓盡致，把自身的優勢體現得異常鮮明，三權分立甚至成為了西方政治的代名詞。但是協商在我國政治體系中的作用尚未得到淋漓盡致的發揮，中國政黨制度作為基本政治制度之一得到確立并且進入憲法是在上世紀九十年代才實現，而人民政協作為多黨合作和政治協商的重要平臺至今仍作為特殊的統一戰線組織存在，而沒有在我國政治體系中得到正式定位，我國尚未把自身的協商優勢異常鮮明地體現出來。經過建國以來六十多年來的探索，現在非常有必要把人民政協在我國政治體系中進行正式定位。

那么接下來的問題是，一方面又要在政治體系中正式定位，另一方面又不能歸屬于現有的執政黨、立法、行政和司法等機構，那么人民政協應該定位為什么機關呢?我們認為應該定位為接受中國共產黨領導但與中國共產黨機關并立的協商機關，它不屬于國家行政機關，但是應該屬于國家機關。積建國六十幾年來的經驗和社會主義民主政治建設的趨勢，我們應該突破人民政協不屬于“國家機關”的觀點，而把人民政協納入到國家機關之中。在認定人民政協為國家機關的基礎上再把它定位為接受中國共產黨領導但與中國共產黨機關并立的協商機關，由于立法、行政和司法機構都是政治協商主體，因而這個協商機關要涵蓋到立法、行政和司法等三個方面，就像中國共產黨要滲透到立法、行政和司法機關一樣。所以對于立法、行政和司法機關而言，一方面接受中國共產黨領導，另一方面把一些需要進行政治協商的問題在人民政協進行政治協商，這樣在執政黨、政府、人大、政協和法院、檢察院的關系上，就正式形成了中共領導——政協協商——人大通過——政府、法院和檢察院執行的政治模式。人民政協在我國政治體系中正式定位后所形成的政治模型可以圖示如下：

根據上述政治模型，我國人民代表大會及其所產生的立法、行政和司法機構都接受中國共產黨的領導，因而它們都在中國共產黨領導的范圍之內，同時它們都在人民政協進行政治協商或者與人民政協進行政治協商，因而他們也都在人民政協的政治協商范圍之內。同時，人民政協也接受中國共產黨的領導。當然，我們這里所講的中國共產黨的領導同時包含著中國共產黨執政，因為黨的組織滲透到了人大和立法、行政、司法機構之中，并且掌握國家政權。這樣就形成了我們現在所提出的政治模型。

我們之所以提出這樣的政治定位，主要基于以下理由：

第一，從人民政協與中國共產黨的關系來看。中國共產黨是領導機關，毫無疑問，人民政協接受中國共產黨的領導。中國共產黨在政治體系中的定位與人民政協具有一定的相似性，因而毛澤東在論述人民政協性質和地位的時候以中國共產黨來類比人民政協。毛澤東1954年在論述人民政協不應該屬于國家機關和國家行政機關時，就是以人民政協與共產黨進行類比的，他說，“政協的性質有別于國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那末共產黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要呢?不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權?！雹僬f全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編：《人民政協重要文獻選編》（上），中國文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第200頁。在這里，毛澤東首先指出了人民政協不是國家權力機關和行政機關，至于是否屬于司法機關和政黨機關則不在他考慮之列。那么它到底屬于什么機關呢?毛澤東通過與共產黨類比的方法來說明它的性質和任務，毛澤東把人民政協與共產黨類比，在指出共產黨沒有立法權和行政權的基礎上實際上指明了人民政協也不應該有立法權和行政權，但是它有較為廣泛的協商權。從筆者的理解來看，毛澤東這里沒有明講而實際上意涵的潛臺詞是：中國共產黨沒有立法權和行政權，但是它有領導權和執政權，它是具有領導性和執政性雙重屬性的政黨，并由領導和執政地位決定了政黨對立法和行政機構的提出的建議它們一定要執行。與共產黨類似，人民政協也沒有立法權和行政權，但是它有協商權，可以在協商的基礎上提出意見建議，人民政協通過協商提出的意見建議對政府和司法機構也有較強的影響力。協商權這一層他在同一篇談話中就明確指出了，他說，“國家各方面的關系都要協商”，“全國人民代表大會的代表是人民選舉的，但各黨派、團體要先進行協商”，“它有這種權利”②同上書，第201—202頁。。所以毛澤東這里的潛臺詞是：共產黨和人民政協都不屬于立法、行政或司法機關，但是前者具有領導權和執政權，后者具有協商權，兩者的權力都是政治體系中不可或缺的。從是否屬于國家機關來看，毛澤東在這里也沒有說共產黨屬于國家機關，但是很明顯，中國共產黨及其各級黨的委員會都是中央和地方的領導機關，簡單地說，共產黨是領導機關，從來沒有人否認各級黨委領導機關不屬于國家機關，這從各級黨委工作人員都是國家公務員就可以明確看出來，只是不屬于行政機關而已。與此對應，人民政協是協商機關，同時也應該是國家機關，現在各級政協機關的工作人員也都是國家公務員。

第二，從人民政協與執政黨、人大和政府協商的關系來看?！吨袊嗣裾螀f商會議章程》指出，“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商?！睆摹墩鲁獭房梢钥闯?，人民政協的政治協商從主體上看可以分為兩個層面：

第一個層面是執政黨、政府和人大常委會等作為政治協商主體提議進行的政治協商。在這個層面中，執政黨、政府和人大常委會都是政治協商的主體，而人民政協則是政治協商的載體，可以經過執政黨、政府或人大的提議而在人民政協與各民主黨派、人民團體負責人和各族各界人士進行政治協商。從這個層面的政治協商來看，由于執政黨、政府和人大常委會都是政治協商的主體，因而人民政協當然不能歸屬于執政黨、政府或人大，否則就會形成“自己跟自己進行政治協商”的局面。同時，執政黨、政府和人大在人民政協進行政治協商也可以說明人民政協是整個政治體系的重要組成部分，因為政治體系的核心要素都在此進行政治協商，因而人民政協是重要的協商機關，如此重要的協商機關應當歸入國家機關。

第二個層面是人民政協建議執政黨、政府或人大將有關重要問題提交到人民政協來協商，在這個層面中，人民政協不但是政治協商的載體，而且是政治協商的主體，它主動提議將有關重大問題提交到人民政協來進行協商，在這個意義上，人民政協是政治協商主體，而執政黨、政府和人大都是協商客體，主體不能從屬于客體，這也說明了人民政協一方面是重要的協商機關，另一方面也是國家機關。

當然，我們說人民政協是協商機關，也是國家機關，提出了中共領導——政協協商——人大通過——政府、法院和檢察院執行的政治模式，并不意味著執政黨、政府和人大的任何問題都要提交到人民政協來進行協商，而是根據政治設計，需要提交到人民政協來進行政治協商的問題就進行協商，不需要提交人民政協政治協商的而無須進行協商。正如李維漢所說，“政治協商是人民政協的一項重要任務。民主協商的精神是我國統一戰線的優良傳統。我們必須充分發揮這個優良傳統。在涉及一些重大問題的時候，我們過去經常和民主人士充分協商。實踐證明，凡是這樣做了的，效果都好。今后我們還應當堅持這樣做?？梢膊皇钦f，黨和政府的所有方針、政策，都一定要先拿到政協來協商，因為政協已經不是代行人民代表大會權力的機關。”①李維漢：“新時期統一戰線的根本性質與人民政協的重要作用”（1982年11月10日），中國人民政治協商會議全國委員會研究室、中共中央文獻研究室第四編研部編：《老一代革命家論人民政協》，中央文獻出版社1997年版，第346頁。這是人民政協政治協商的重要限度。因此，必須對人民政協政治協商的內容和范圍予以明確界定。對于這一點，2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》和2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》都作出了宏觀的規定，各省市在落實中央文件精神過程中也都根據地方實際情況劃定了政治協商的范圍，但是各地在政治協商的內容和形式上尚未完全統一，也尚未完全制度化、具體化。政治協商內容和形式的具體化、微觀化還需要通過進一步發展來實現。

綜上所述，我們認為應該把人民政協在我國政治體系中正式定位為國家協商機關，它不屬于立法、行政或司法機構，但是屬于國家機構的一個重要組成部分，這也與江澤民同志提出的人民政協是“我國政治體制的重要組成部分”相呼應。只有這樣，才能真正充分發揮我國政治體制的協商功能，才能切實有效地履行人民政協的職能，也才能在抵御西方政治體系沖擊的過程中有效地鞏固我國的政治體系。□