法律援助質量標準化管理探析

王 超 (江蘇省鎮江市司法局法律援助管理處 江蘇鎮江 212001)

王秀萍 (江蘇省揚中市法律援助中心 江蘇揚中 212200) ■文

法律援助質量標準化管理探析

王 超 (江蘇省鎮江市司法局法律援助管理處 江蘇鎮江 212001)

王秀萍 (江蘇省揚中市法律援助中心 江蘇揚中 212200) ■文

隨著法律援助事業的深入發展，法律援助的社會知曉率不斷提高，案件數不斷增加，法律援助逐漸成為維護廣大弱勢群體合法權益的有力武器，成為促進社會公平正義的重要力量。然而，衡量法律援助工作成效的關鍵標準不只是“數量”，“質量”才是法律援助事業的生命。因此，在法律援助案件辦案數量不斷增加的基礎上，提高案件質量，成為當前法律援助工作需著重解決的問題。

一、法律援助質量管理的必要性

一是法律援助質量決定了社會對法律援助的認可度。從1999年法律援助工作在基層開展以來，經過10多年的發展，其逐漸被社會所了解熟悉，“沒錢請律師打官司就找法律援助中心”成為一種通俗直白簡明的“標志性宣傳語”。但是隨著對法律援助認知程度的提高，廣大弱勢群體在獲得、享受政府提供的免費法律服務的同時，也開始對這項服務提出了“要求”。免費的服務也是服務，不僅要有形式、過程，更要有內容。只有高質量高效率的援助法律服務，才能獲得公眾內心的認可認同，才能真正體現法律援助這一政府惠民工程的價值所在。

二是法律援助質量是法律援助持續發展的關鍵。近年來，法律援助取得重大發展，每年的法律援助數都以10%～20%左右的速度遞增。與此同時，法律援助機構也進一步規范、服務進一步優化。但是，法律援助作為一項公共服務，其價值不僅在于組織機構的規范、辦案數量的提升上，更在于法律援助提供的服務所實現的效用上，而案件的質量也就決定了法律援助服務的效用。因此，在法律援助有了一定發展的基礎上，努力提高服務質量、服務水平、服務績效，才能真正體現法律援助所擔負的扶助貧困、匡扶正義的力量價值，才能增強法律援助事業的生命力，促進法律援助事業持續、健康、長足發展。

二、法律援助質量管理現狀

當前法律援助案件測評群眾滿意率普遍較高。在法律援助案件質量的管理上，應當從以下幾個方面入手：

一是加大公開力度，開展案件測評。在法律援助接待大廳的顯要位置公布法律援助律師的姓名、照片、相關工作制度和監督舉報方式，方便群眾對法律援助工作人員和案件承辦律師進行監督。同時，從咨詢、受理、辦案過程、結案等多個環節開展案件質量測評，積極主動接受群眾的意見和建議。

二是完善監督制度，落實律師點援制。建立健全首問負責、限時辦結、對外承諾、當事人投拆處理、責任追究等制度;落實點援助制，由當事人從律師名冊中選擇自己中意和信任的律師辦理案件。

三是開展案件跟蹤，加強結案審查。為確保每個案件得到優質高效辦理，對法律援助中心指派的案件，堅持辦案過程全程監控，主動與法院、檢察院、仲裁委加強溝通。通過回收征詢意見表和電話跟蹤調查的方法獲得來自相關部門的反饋信息。與此同時，案件辦結后及時回訪，并就案卷的有關材料進行審查，發現問題及時指出，提出整改意見。

三、法律援助質量管理存在的問題

法律援助案件群眾的滿意率普遍較高，一方面說明法律援助案件總體辦案質量較好;另一方面可能是基于受援群眾多數是社會弱勢群體，他們的受益心理導致對案件辦理質量要求的降低，期望值的下降，但這恰恰說明了法律援助質量和質量管理的重要性。

實踐中因為一些主、客觀因素，導致法律援助的辦案質量受到影響，而法律服務這一服務的特殊性，使法律援助的質量監管存在一些困難和問題。因為每個案件都具有個案性和獨特性，不便用一個統一的質量標準進行詳細的評價界定，而承辦律師在案件辦理中的個性化服務、辦案的技術性、藝術性，也是不便量化考評的。

一是法律援助性質的“公益性”，影響了案件承辦人的積極性。由于法律援助案件是公益性的，辦案補貼標準偏低，有些地方案件的補貼標準，相對于一個法律關系不復雜、情節簡單、經歷時間較短的案件，承辦人還能夠勉強接受;反之，如果案情復雜，需要多方調取證據，則承辦人往往顯得力不從心，所得的補貼標準遠遠不能支付相關交通費、通訊費等開支，所以律師辦理法律援助案件缺乏積極主動性，這在一定程序上影響了案件的質量。

二是法律援助質量評價的“非硬性”，壓抑了案件承辦人的競爭性。法律服務由于具有個案性，沒有一個統一的硬性質量評價標準，現有的質量監管主要是當人滿意度的測評及一些監督措施，而社會上往往根據案件結果對質量進行評價，這樣的測評不具有專業性。援助案件的最終結果并不是衡量案件辦理質量的唯一或者說重要標準，好或者不好、質量高或者質量低也不能僅憑借案件當事人的滿意度來判斷。每個案件的案情、復雜程序、當事人的期望值都不一樣;付出的勞動也不能都與案件結果或當事人的滿意度成正比。評判標準的單一、非硬性，導致了承辦人辦理援助案件的懈怠，因為只要結案，“好”與“不好”難以認定。而與此同時，由于案件質量評估標準的單一或缺失，必然導致激勵機制的不完善，這樣也在一定程序上壓抑了承辦人的積極性和競爭性，影響法律援助案件辦理質量。

三是法律援助案件辦理的“指派性”，影響了法律援助整體專業性。律師辦理的法律援助案件，主要來源于援助機構的指派，而這種指派往往具有隨意性，缺乏一個完善的指派機制，特別是在當前，律師業也正朝著專業化方向發展，這樣的指派結果，必然會使一些律師辦理了自己非專業所長的案件，影響了案件的辦理質量。雖說現在試行點援制，但缺乏具體實用的操作辦法，執行起來也面臨諸多問題。這種援助案件辦理的非專業性長久下去，必然影響了法律援助案件整體專業水平的提高。

四、法律援助質量標準化管理的幾點思考

法律援助個案的特殊性決定了案件質量的評價不能適用統一標準，因為個案的“勝敗”是法律事實與相關實體和程序法律共同適用、理性推理的結果，同樣還會受到其他一些主、客觀因素的影響，具有不可確定性。但是案件共同的最基本的質量指標或者同類案件的較低標準的質量要求，也是可以細分出來的。同時，對法律援助指派和提供過程的控制及標準設定，也能在一定程度上使法律援助的質量得到保證，即通過程序上的標準推進實體質量上的提高。

(一)法律援助辦理流程的標準化

一是辦理流程 (階段)的時限要求。目前，對于法律援助的申請、受理、指派、結案后的歸檔等都明確規定了辦理時限，各類的法律援助機構也都能嚴格按照相關規定程序進行操作。但是自案件指派給律師辦理后，就出現了一段時間的真空。如，律師接受指派后進行調查取證、向法院提起訴訟進行立案等都沒有具體時間規定。辦理時間雖然屬于辦案程序性的規定，但也是法律援助案件總體質量的一個體現。在這方面，可以設定一個期限：如：律師接收指派后，正常情況下，在15天內收集完證據，并向法院 (仲裁委)提起訴訟 (申請);如果案件緊急的，7天內遞交訴狀 (申請);如果有特殊情況，可以向法律援助機構提交情況說明，并向當事人作出解釋。另外，對于調解類的非訴案件，也可以確定1～2月的調解期限，調解不成的，通過仲裁或訴訟途徑解決。這樣，在案件的受理申請、指派、調查取證、立案、結案、歸檔、案件回訪、組織評價、補貼發放等每一個可進行時段控制的環節和過程，都確定量化的標準。

二是案件流程 (階段)的內容要求。除對法律援助辦理流程時限設定標準外，對每個階段和環節，法律援助機構及案件承辦人必須完成的工作，形成的書面材料也要進行標準設定，確保每一項工作都到位。如：在咨詢階段，法律援助機構必須要有書面答復意見，對當事人的問題，提出初步的建議，并作出受理與否的意見;在受理審查階段，法律援助機構要幫當事人初步分析案情，與欲指派的法律服務機構取得聯系，確定欲指派的承辦人，再向當事人介紹承辦人的情況，征求當事人的意見，最終確定案件承辦人，并辦理好相關的手續;在調查起訴階段，承辦人在聽取當事人案情介紹、進行調查取證后，必須與當事人分析案情，確定思路，進行風險告知;在案件結案后必須出具書面的案情分析和結案報告等等。對于非訴調解案件，承辦人也應當拿出書面的調解方案，并征求當事人的意見。這樣，法律援助機構與承辦人在辦理案件的每個環節 (階段)所進行的每項活動和工作都有明確的標準細則規定，都有書面的記錄或工作日志。通過對每個環節 (階段)活動內容的標準設定和控制，能夠使案件達到最基本的質量要求。

(二)法律援助個案考評體系的標準化

在制定案件流程細化標準的基礎上，可以建立法律援助案件標準化考評體系，進一步推動法律援助案件質量的提高

一是制訂分類等級考評標準。通過建立分類等級評判標準，將考評分成多個方面進行，如：是否有違反職業道德、執業紀律的行為;是否與當事人充分接觸，進行案件交流、分析案情，聽取當事人的意見;辦理流程是否符合標準要求，各階段的書面材料時否齊全;案件辦理思路、方案是否合理、可行;案件辦理過程是否審慎盡職;案件結果是否有一定的個案效果和社會效果等等。通過組織專業人員評價，對每個方面作出不合格、合格、優秀的等級評定，最后得出案件的總體評價。此外，可以探索建立同類案件辦理最低標準要求，如針對勞動爭議、婚姻家庭、交通事故損害賠償等法律援助的主要案件類型，組織法律專業人員，制定一些基礎的辦案要求和標準。

二是建立標準的評估程序。案件的質量評估由法律援助機構在案件辦結后組織進行。首先由案件承辦人填寫案件承辦情況說明和結案報告，與卷宗一起交法律援助機構。其次，由援助機構定期組織專業評估隊伍進行評估，在評估過程中，可同時向當事人、有關部門、承辦機構了解案件承辦情況。最后，由專業評估人員結合案件承辦情況、卷宗材料進行測評，并確定案件質量等級：不合格、合格、優秀。

三是建立一支專業評估隊伍。聘請司法、仲裁、律協等部門和組織有法律執業經歷的資深人員擔任專業評估人。這些人員需要具有一定的專業素質和人品修養，如口碑較好的退休法官和檢察官、從事法學研究的學者、資深企業法務工作者、相關執法部門的執法人員等等。

(三)法律援助案件指派規則的標準化

基于法律援助受案范圍及受援群眾的特定性，法律援助案件類型具有專業性，主要集中于勞動爭議、損害賠償、婚姻家庭等。但是法律援助的運行機制，影響了法律援助專業化。首先，法律援助案件目前還主要依賴于社會律師辦理，指派的隨意性決定了法律援助案件辦理不具有專業性。其次，即使了解律師的專業特長，法律援助的義務性、公益性也決定了法律援助機構不可能指派固定的幾位律師辦理法律援助案件。

因此，一方面要建立專業的法律援助隊伍。目前律師業正向著專業化方向發展，加強法律援助業務的專業化，對提高法律援助的質量具有重要意義。一是提倡法律援助律師辦理案件。法律援助機構的律師辦理案件，主要集中于特定的幾類案件，不僅有助于專業性的加強，而且因為更加了解當事人的情況，有助于辦案質效的提高。二是開展法律援助業務培訓。定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經驗進行交流，總結探討法律援助工作中存在的問題和不足，提高援助案件辦理質量和水平。三是增加補貼標準。提升律師辦理律援助案件的積極性和主動性，嘗試建立一支穩定的辦理法律援助案件的律師隊伍。另一方面要確定各類案件的指派標準。一是對受理的案件依據法律關系、案件性質確定案件難易程度。根據難易復雜程度確定經驗及資歷不同的承辦人辦理，如辦理難度較大的案件，需要執業3年以上的律師辦理;辦理案情簡單的案件，有1年執業經歷即可辦理等等。這樣的標準還可以細化。二是確定案件類型，力求將案件交由有一定專業特長的律師辦理。同時，對于重大、疑難和敏感的法律援助案件應當遵守案件匯報制度，組織集體討論，確定承辦方案和具體承辦人，確保辦案的質量和效果。

(四)法律援助補貼及獎懲機制的標準化

一方面要實行辦案補貼差額給付制。改變律師承辦法律援助案件補貼一個樣的不合理現象。根據案件性質、難易程序、律師辦案質量等級確定差額補貼的標準，按標準支付承辦人辦案補貼。另一方面要建立辦案獎懲制度。每年對認真負責且辦案質量水平較高、辦理援助案件數量較多的律師進行表彰，給予一定的物質獎勵，并通過報紙、電臺等方式向社會公眾公開推薦，調動律師等法律服務人員承辦援助案件的積極性。對不負責任、辦案質量等級不合格的律師，可給予批評，向有關部門通報，且不再予以指派。對于因過錯造成當事人權益損失的，依法追究相關責任。

(責任編輯 趙海鷗)