關于法律援助服務為民的探索與思考

天津市司法局課題組 (天津 300191) ■文

關于法律援助服務為民的探索與思考

天津市司法局課題組 (天津 300191) ■文

一、法律援助工作列入民心工程取得的成績

自2009年起，天津市委、市政府連續三年把法律援助列入全市20項民心工程。三年來，全市司法行政系統多措并舉，努力提高法律援助服務民生的水平，充分發揮了法律援助在推動天津發展、保障社會和諧穩定中的重要作用。

(一)法律援助覆蓋面進一步擴大

一是擴大法律援助范圍，切實保障經濟困難公民獲得必要的法律援助。2009年市政府辦公廳下發《關于擴大我市法律援助范圍的通知》，在《天津市法律援助若干規定》的基礎上，將勞動糾紛、人身損害賠償、家庭暴力，以及假種子、假化肥、假農藥等關系公民基本生存、生活、生產的事項納入法律援助范圍。特別是當經濟困難的殘疾人、老年人、未成年人、婦女等合法權益受到侵害時，不再對案件類型進行限制，而是全面給予法律援助。二是降低法律援助門檻。全市各區縣司法行政機關結合本地經濟社會發展實際，逐步放寬經濟困難標準審查條件，使更多處于經濟困難邊緣的人群獲得法律援助。《和平區放寬法律援助條件暫行辦法》規定：凡本區家庭人均收入低于最低生活保障標準兩倍以下的孤寡老人、單親或無雙親家庭的未成年子女、單身婦女、烈士父母和未成年子女、軍人軍屬、離休老干部、市級以上勞動模范，以及在本區務工的農民工及未成年子女都可以獲得法律援助。

(二)法律援助申請渠道進一步拓寬

一是加強法律援助基層站點建設。在農村鄉鎮和城市街道全面設立法律援助工作站，在農村各行政村、城市各社區廣泛建立法律援助聯系點。目前，全市共有法律援助工作站369個，法律援助聯系點5118個，法律援助便民聯系窗口47個，法律援助便民接待場所20個。這些站點的建立，將法律援助的觸角延伸到社區和鄉村，極大方便了困難群眾就近尋求法律援助。二是建立綠色維權通道。對老弱病殘等有特殊困難的受援對象，推行電話申請、郵寄申請、上門受理、網上受理等服務方式。對農民工上訪等群體性、敏感性法律援助案件，有管轄義務的法律援助中心可以到上訪地點現場受理申請。

(三)法律援助信息化水平進一步提升

一是建成了覆蓋全市的法律援助信息服務平臺。該平臺聯通全市20個法律援助機構和242個司法所法律援助工作站，對外可以及時受理法律援助申請、投訴，及時公告法律援助政策法規、工作動態;對內可以及時錄入法律援助案件辦理信息、人力資源管理信息，及時傳輸各法律援助機構的文件、各法律援助工作者的信息。二是以市司法行政門戶網站升級改版為契機，完善法律援助欄目設置。新增了法援咨詢、咨詢查詢、法援案例、案件查詢、法援自助等多個子欄目，廣大居民只要輕點鼠標就可以進行法律問題咨詢、法律援助申請、案件辦理情況監督。

(四)法律援助保障能力進一步加強

一是法律援助經費投入持續增長。2010年全市法律援助經費收入共計835.99萬元，比2008年增長了229.6萬，年均增長17.4%。二是法律援助機構辦公條件進一步改善。全市法律援助辦公業務用房面積總計2775平米。今年本市建立了全國首家專門從事法律服務的綜合性場所——天津市法律服務中心。該中心以市法律援助中心為主體，設置了300平米的法律服務大廳，專門用于接待群眾來電來訪咨詢和申請法律援助。每天都安排律師值班，接聽法律援助熱線，接待群眾來訪咨詢，受理法律援助申請。

(五)法律援助案件質量進一步提高

一是改進案件指派工作，從源頭上保證辦案質量。2010年塘沽區法律援助中心建立了“法律援助律師自選”制度，根據律師擅長的專業領域，建立律師信息庫，受援對象可以根據自身案件的性質和個人意愿，在信息庫中自選律師來為自己服務。二是建立健全案件評查機制。由法律援助律師、社會律師、法官等組成專家團隊集中開展法律援助案件質量評查活動，對案件指派、庭審、案卷歸檔等全程進行監督。三是建立法律援助案件投訴機制。各級法律援助機構對外公布投訴電話，依托法律援助信息服務平臺受理網上投訴，指派專人負責處理投訴事項。根據相關規定，對違法違紀行為給予紀律處分或行政處罰，并及時將處理結果反饋投訴人。

(六)法律援助社會影響力進一步增強

一是貼近基層，面向公眾廣泛宣傳法律援助。以“落實法律援助民心工程，保障困難群眾合法權益”為主題開展法律援助宣傳月，法律援助機構與律師事務所、婦聯、殘聯、老齡委、公證處等多家單位聯合，通過發放宣傳手冊、進行戶外咨詢、開展文藝表演等多種形式讓廣大群眾了解法律援助的申請程序、條件、便民措施和投訴監督途徑。二是借助新聞媒體，創新宣傳形式。2010年市司法局分別與天津電視臺、北方網合作開辦了兩個頗具社會影響力的法治欄目——《新說法》和《律師幫辦》。《新說法》以公益法律服務與法律援助為宗旨，開設說法熱線與短信平臺，成立“說法援助團”，律師與記者聯合深入現場為當事人提供法律援助;《律師幫辦》以“知法行天下，有事我來幫”為宗旨，是一個集法制報道、案例剖析、法規摘錄和熱點分析等內容為一體的綜合性網絡互動平臺，建立了完善的留言審核、限時答復機制，使各種咨詢、求助件件有回復。

二、進一步加強法律援助工作亟需解決的問題

天津市的法律援助工作逐漸走向成熟，在保障人權、服務民生、強化司法公正、促進社會和諧中發揮了越來越重要的作用;同時，現階段的法律援助工作與經濟社會發展和民主法治建設的需要還有較大差距，仍然存在一些制約法律援助事業發展的問題。

(一)管理體制有待完善

一是機構定性不準確，法律援助行政管理不到位。在全市各區縣中設立法律援助管理機構的只有3個。大多數區縣只有法律援助服務機構——法律援助中心，而沒有設立法律援助管理機構——法律援助管理科，導致多數法律援助中心既負責辦理案件，也負責發放案件補貼，監督案件質量。這種自己服務、自己管理、自己辦案、自己監督的工作機制，很容易造成行政管理的缺失與不到位，在一定程度上影響了全市法律援助事業的發展。二是人員編制不統一，法律援助工作隊伍不穩定。全市法律援助機構共23個，其中事業編制18個，行政編制5個。事業編制人員與行政編制人員相比，職務晉升機會少，工資福利差距較大，導致法律援助優秀人才難以引進，引進了也難以留住。前些年招錄的工作人員，有些在兩三年后具備了一定的工作經驗，剛能獨當一面時就考取了其他部門的公務員離開了法律援助中心。

(二)經費保障能力有待增強

一是法律援助經費投入較少，資金來源渠道單一。2010年全市法律援助經費收入共計836萬，人均法律援助經費不到0.5元。社會捐助、行業奉獻及其他方面的經費收入9萬元，僅占總收入的1%。二是部分區縣法律援助經費增長緩慢。一些區縣財政支持力度不強，并未真正實現法律援助經費的專項撥付，將法律援助經費與普法經費、安置幫教經費、人民調解經費等打包統一納入司法行政經費。在基層司法行政經費總體偏緊的情況下，法律援助經費增長非常有限。三是各區縣法律援助經費保障能力差距大。2010年西青區常住人口68萬，靜海縣常住人口65萬，兩者人口數量相近。同年，西青區財政收入111億，靜海縣財政收入41億，不到西青區的一半;西青區法律援助經費24萬，靜海縣法律援助經費15萬，僅為西青區的60% 。現實表明，越是經濟發展水平低的區縣需要法律援助的群眾就越多，而經濟發展水平低的區縣投入的法律援助經費卻越少，各區縣經費保障苦樂不均嚴重影響了全市法律援助工作的均衡發展。

(三)法律援助人力資源有待開發

一是法律援助機構工作人員數量較少。2010年，全市法律援助機構工作人員共辦結案件2374件，人均17件。目前，全市法律援助工作人員137人，僅占全市1300萬常住人口的十萬分之一，僅靠法律援助機構工作人員遠遠不能滿足人民群眾日益增長的法律援助需求。二是社會律師的法律援助服務主體作用未得到充分發揮。目前全市律所350余家，80%分布在市內六區。根據《天津市法律援助機構指派案件管理規定》，區縣法律援助機構受理的法律援助案件原則上只能向區縣屬律師事務所指派，導致一些區縣社會律師承辦法律援助案件供不應求;而另一些區縣社會律師想承辦法律援助案件卻一案難求。2010年北辰區共有律師事務所7家、社會律師40余名，社會律師辦結法律援助482件，人均12件;同年和平區共有律師事務所57家、社會律師500余名，社會律師辦結法律援助336件，人均0.7件。三是社會團體缺乏法律援助專業人才。大多數社會團體在法律援助實施過程中充當的是聯絡員、宣傳員的角色，提供法律援助的形式僅限于法律咨詢、人民調解等，參與刑事辯護和民事訴訟代理的非常少。

三、對策建議

(一)強化政府管理協調責任

1、認真落實中央領導同志關于“三個納入”的指示。2009年6月在第五次全國法律援助工作會議上，周永康同志提出：要把法律援助事業納入各地經濟和社會發展規劃，把法律援助納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經費納入同級政府財政預算。應認真落實這一指示，建立具有天津市特色的法律援助管理模式、實施模式以及資金保障模式。

2、成立由市領導牽頭的法律援助議事機構。法律援助是一項系統工程，絕非司法行政一家之力所能完成。市政府應建立法律援助工作領導小組，由主管市領導擔任組長，由市高級人民法院、市財政局、市人事局、市民政局、市公安局、市司法局等單位負責人為成員，領導小組下設辦公室，辦公室設在市司法局。領導小組不定期召開會議，規劃全市法律援助發展方向，協調相關部門發揮職能作用，研究解決影響法律援助發展的突出問題。

3、探索法律援助與司法救助銜接機制。法院和法律援助機構互負申請人告知義務，法律援助機構有義務引導獲得法律援助的申請人向法院申請司法救助，同樣法院也有義務引導獲得司法救助的申請人向法律援助機構申請法律援助。法院和法律援助機構對當事人經濟困難狀況審查互免，當事人依據法院準予緩交、減交、免交訴訟費用的書面決定申請法律援助的，或當事人依據法律援助的書面決定申請司法救助的，均不再審核其經濟困難狀況。進一步加強法院與法律援助機構的交流合作，重大、群體案件應相互通報，定期召開聯席會議，共同做好矛盾化解工作，促進社會和諧穩定。

(二)健全經費保障體系

1、建立經費動態增長機制。根據地方財政收入和辦案量增幅確定法律援助經費同級財政預算的增長幅度，優先保障法律援助辦案經費，并根據工作需要保障宣傳、培訓等經費開支。加強法律援助經費管理工作，制定相關的財務制度規定，設立專門賬戶或單列科目，實行法律援助經費單獨核算，進一步優化經費支出結構。

2、探索辦案補貼與辦公經費分級保障制度。由市級財政統一支付辦案補貼，由區政府承擔有限的辦公經費 (包括宣傳和培訓)，從根本上改變法律援助的經費保障地區不平衡問題。可實行開放式預算，不設定支付上限，根據實際辦案補貼的支付情況，自下而上逐級上報，由市財政統一轉移支付，專款專用防止辦案經費被擠占。

3、探索受援人分擔費用制度。在保證刑事、行政案件全部免費的基礎上，對民事案件緩交費用，勝訴的案件由法院判決敗訴方承擔費用，敗訴的案件由法律援助管理機構根據受援人的經濟情況決定減費或是免費，使法律援助經費有效利用，惠及更多中低收入人群。

(三)理順管理體制

1、成立法律援助管理工作機構。在市、區縣司法局設立法律援助管理處 (科)，專門從事法律援助監督管理工作，實現監管體制和服務體制相分離，徹底扭轉法律援助中心政事不分、缺乏監管的局面。市、區縣司法局應積極制定法律援助發展規劃，多方籌集法律援助資金，健全規章制度、嚴格業務程序，組織指導法律援助中心、基層法律服務所、律師事務所、社會組織等為弱勢群體提供法律援助服務。

2、建立以法律援助專職律師和社會律師為主、社會其他力量廣泛參與的多元化法律援助實施模式。在穩定擴大法律援助專職律師隊伍同時，加大對社會律師履行法律援助義務情況的檢查考核力度，鼓勵和支持社會組織開展與其能力相適應的法律援助活動。探索建立法律援助合同項目制度，由法律援助管理機構進行公開招標，與中標的律師事務所、社會組織簽訂合同購買法律服務，明確約定該律師事務所、社會組織在一定時間內必須辦結一定數量法律援助案件。

(責任編輯 趙海鷗)