監獄基層基礎建設的幾點思考

高北平 (江西省洪城監獄黨委書記、監獄長 江西南昌 330013) ■文

監獄基層基礎建設的幾點思考

高北平 (江西省洪城監獄黨委書記、監獄長 江西南昌 330013) ■文

全國監獄勞教系統基層基礎建設活動正在如火如荼地開展，如何夯實基層基礎，迎接新的挑戰，成為當前亟待解決的命題。筆者認為做好監獄基層基礎建設工作，需要上下協調聯動，即監獄自身的努力探索實踐與上層政策的支持與推動。本文結合當前監獄管理工作實際，探討新形勢下夯實監獄基層基礎建設的有效途徑。

一、夯實基層基礎建設的現實意義

(一)加強和創新社會管理的重要舉措

加強和創新社會管理，是黨中央深刻分析全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期我國經濟社會發展要求，從黨和國家事業發展全局出發確定的一項重大戰略任務①吳愛英：《在全國司法廳 (局)長研討班上的講話》，《中國監獄》，2011年第4期。。監獄作為國家刑罰執行機關，依法履行改造罪犯、預防和減少重新違法犯罪的重要職責，在維護國家政治安定和社會和諧穩定工作中，具有不可替代的特殊作用，是社會管理的重要組成部分。因此，加強和創新社會管理，是監獄工作的一項政治任務。大力推進監獄基層基礎建設，是監獄工作加強和創新社會管理的重大舉措，為全面推進監獄科學發展，提升監獄管理水平、更好地維護社會和諧穩定指明了方向。

(二)監獄依法履行職能的客觀要求

監獄作為國家的刑罰執行機關，是我國人民民主專政國家機器的重要組成部分，刑法修正案 (八)和修訂后的刑事訴訟法公布施行后，監獄工作面臨更多深層次的矛盾和問題，化解社會矛盾，維護安全穩定的任務十分繁重。為進一步強化監獄職能，實現監獄工作新發展，則要夯實好監獄基層基礎建設，從容應對當前的各種困難和挑戰。

(三)實現監獄工作全面發展、長遠發展的客觀需要

近幾年，中央高度重視監獄事業發展。今年4月25日，受國務院委托，司法部部長吳愛英向十一屆全國人大常委會第二十六次會議報告了《監獄法》實施和監獄工作的情況。這是《監獄法》實施近18年來，全國人大常委會第一次聽取審議有關報告。當前，監獄工作的總體發展目標初步設計為，到2015年，基本實現設施功能齊全、改造職能強化、管理標準規范、執法公正文明、法規制度完善、體制科學合理、措施保障到位、隊伍素質過硬②邵雷：《全面推進“三項工程”建設努力完善中國特色社會主義監獄制度》，《中國監獄》，2011年第6期。。要實現這一目標，監獄基層基礎工作亟待完善。監獄管理必須從經驗型、粗放式向法制化、精細化轉變，監獄基層基礎建設任重道遠。

二、當前監獄工作中制約基層基礎建設的問題

(一)監獄民警權益有待完善

長期以來，國家及社會對監獄執法偏向于強調監獄民警的職責和義務，注重對執法的監督與約束，而對監獄民警權益的保護有待完善。具體表現在：

1、監獄基層警力不足，工作強度大。監獄基層警力是做好監獄工作的前提與保障。國際上監獄警察編制普遍在押犯總數的30%以上，英國為61.29%，美國為35.9%，俄羅斯為41.44%，而我國的警囚比僅為18.7%③江西省監獄管理局：《香港懲教工作的學習考察報告》，《中國監獄》，2011年第1期。，這種警力配備定額已不適應新形勢下監獄工作發展需要。由于警力不足及其他原因，導致監獄民警工作強度大，責任重、時間長，壓力強、風險高，身體上、精神上都承受較強的負荷;同時還使監獄系統人才引進難。當前國家及社會對監獄工作的要求和期望越來越高，既要維護好安全穩定，更要重視教育改造，警力不足再加上人才匱乏，直接制約了監獄基層基礎建設和長遠發展。

2、監獄民警待遇有待提高。我國監獄民警的崗位設置采取行政級別模式，各監獄職數由省編辦統一分配。由于監獄單位相對其他行政單位的特殊性，導致職數與民警總數比過低，許多優秀的基層民警工作多年，職級長期無法解決。

3、民警執法權益有待加強。當前，在制度層面上對民警執法的條規多、約束多，而對民警執法權益的保障尚有待加強。特別是基層帶班民警在執法過程中缺乏有效的執法安全風險防范，以及完善的法律支撐和社會保護。

(二)監獄法制體系亟待健全

《監獄法》作為監獄工作的重要且唯一的法律依據，頒布18年來，卻未出臺相關配套實施細則及司法解釋，更沒進行過必要的修改。而與之相關聯的《刑法》，出臺以來共計修改過八次，《刑事訴訟法》也修改過兩次，加之當前社會快速發展變革，監獄工作面臨的挑戰和困難日益增加，現行的監獄法律制度有待完善。

(三)監獄分類管理需進一步規范

《刑法修正案 (八)》及最高人民法院《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》實施后，罪犯構成發生很大變化，現有的監獄分類管理體系一定程度上制約了監獄工作的有效開展。首先在罪犯分類上仍舊停留在按性別、年齡、刑期分類這一粗放型的靜態分類階段。

(四)監獄工作社會化步伐緩慢

隨著經濟社會發展，監獄工作內容日趨多元化，監獄工作社會化是監獄事業長期發展的必然趨勢。但舊有的監獄工作制度框架在監獄工作社會化方面幾近空白，缺乏規范性、指導性的法律依據及政策支持。罪犯教育培訓、心理矯治、刑釋就業等工作缺乏社會各界對監獄工作的正確認識和理解，缺乏政策法規的保障和支持，監獄工作社會化道路步伐緩慢。

三、新形勢下夯實監獄基層基礎建設的途徑

(一)建立健全監獄民警權益保障機制

一是嚴格基層警力配備。制定全國統一的警力配備標準下限，制定監獄年度編制數動態增長計劃。通過調研上一年度各監獄押犯總數、警力情況，按照警力配備標準，結合監獄需要，確定編制數。同時要限定監獄機關編制，警力下沉，精簡臺賬，減少基層額外的工作負擔。

二是建立統一規范的民警級別晉升機制。各省市編辦應根據各監獄民警總數及結構劃撥職數，確保符合條件的基層民警能按時晉升。

三是保護民警執法權力。各相關部門共同建立監獄民警執法權力保護辦法，結合《監獄法》明確規定監獄民警執法權限、執法責任、執法安全保障、執法處置程序，執法免責范圍以及執法法律救濟渠道。同時要呼吁全社會更多地關注監獄民警執法權益，更多地獲得社會輿論及媒體支持，切實消除監獄民警執法困惑與擔憂。

(二)建立健全監獄管理法律法規

應通過司法解釋的形式對《監獄法》及其法規加以細化，特別是對罪犯死亡、襲警、越獄等特殊情況的處理應給予明確規定，劃清監獄民警職責范圍，確保民警在執法過程中有法可依、有章可循，及時打擊罪犯囂張抗改行為，提高監獄執法的強制性和權威性。在罪犯收押、減刑、假釋、暫予監外執行等規定上要與《刑法修正案 (八)》和修改后的《刑事訴訟法》相銜接。同時也要明確規定罪犯疾病治療、傷殘、死亡等特殊情況的處理辦法和救助標準，保障罪犯及其家屬的合法權益，維護好監獄正常秩序和安全穩定。

(三)建立健全監獄經費保障機制

財政是監獄正常運轉的經濟命脈和重要支柱。財政應當遵循預算安排，通過中央轉移支付和地方配套，按照?？顚Ｓ玫脑瓌t，落實監獄經費的全額保障。從監獄執法實際需要出發，可將監獄行政運行經費、罪犯改造經費、罪犯生活費、基礎建設經費及獄政設施經費等納入預算。對監獄基礎設施建設、生產設施購置及其他預算外費用，財政應審核后給予補貼，特別要加大對高度戒備監獄在物防和技防上資金投入，保證監獄職能的正常發揮。另外，在監獄經費預算中，中央財政應增大對中西部欠發達地區轉移支付力度，加大中央資金投入比例，切實解決欠發達地區監獄資金投入困難。

(四)建立健全監獄分級分類管理體系

結合我國監獄工作實際，監獄分類管理體系初步可由監獄分類、監區分類、罪犯分類和民警分類四部分組成。一是監獄分類。根據當前罪犯結構變化趨勢，優化關押布局，按照戒備等級可分為高度、中度、低度戒備監獄;同時按照功能可規劃病犯監獄、出監監獄。不同類型的監獄配備相應的設施及警力，確保管理的科學性和資源效用最大化。二是監區分類。根據罪犯處遇，設立嚴管、普管和寬管監區，不同類別的監區制定不同的改造措施，在罪犯管理和獎懲上區別對待。三是罪犯分類。按照管理分類、處遇分等、寬嚴適度、規范有序的總體要求，根據罪犯的犯罪類型、刑期長短、有無前科、主觀惡性、性格特點、服刑表現、身體情況、人身危害程度及正常回歸的可能性進行動態評估，將罪犯分為高度危險、中度危險、低度危險及病犯四類。四是民警分類。監獄民警進行專業分類大致可分為教育改造、監管安全、行政管理、心理學家、醫療衛生和生產經營等六類。另外，一些專業化強的崗位，比如心理咨詢、企業管理、職業培訓等，建議聘請專業人員參與，這樣不僅能提高監獄民警專業素質，更有利于監獄工作效能化和專業化。

(五)建立健全監獄工作社會化制度體系

監獄工作社會化是監獄加強和創新社會管理的必然舉措，是夯實監獄基層基礎建設的重要途徑。應盡早構建一套監獄工作社會化制度體系，實現改造手段、改造力量、改造方法、改造過程、改造保障及改造評價的社會化④李豫黔：《關于參加國際矯正與監獄協會 (ICPA)第十三屆年會的情況報告》，《中國監獄》，2011年第6期。。

一是政府職責。政府應關心罪犯家庭、教育培訓及刑釋就業等情況，出臺相關規定，明確企業、學校、單位、社區及家庭的責任，并監督各項規定的落實。二是企業職責。企業應加強與監獄合作，提供適合罪犯改造的勞動項目，同時在招聘時不得歧視刑釋人員，做到同工同酬、平等對待。三是學校職責。建立學校與監獄的長期合作、定點幫扶機制，相關大專院校應根據政策要求為監獄提供必需的教育資源，為服刑人員、刑釋人員提供智力支持和幫助。四是社區職責。各社區、村委會、居委會應按政策要求接納刑釋人員，并給予必要的生活幫助，同時要協助監獄做好罪犯教育矯治幫扶工作。五是家庭職責。家是服刑人員最后可以依靠的港灣，家庭成員應按照政策要求及時給予服刑人員關愛、支持和鼓勵，并協助監獄做好服刑人員的教育改造工作。六是媒體職責。新聞媒體應引導社會大眾正面了解監獄，了解服刑人員，消除對服刑人員的歧視與恐懼，逐漸揭開監獄的神秘面紗，讓社會更多地參與到罪犯的教育改造、心理矯治、法律援助、職業培訓等工作中。同時，要塑造監獄民警正面形象，幫助監獄民警提高公眾認知度和社會地位，增強監獄民警的職業榮譽感和自豪感。

(責任編輯 趙海鷗)