加入GPA對我國科技創新和產業發展的影響和應對策略

王瑞軍，商玲玲

(1.科學技術部駐部紀檢組監察局，北京100862;2.長沙市科學技術局，湖南長沙410013)

政府采購是指國家各級機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的，或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為［1］。《政府采購協定》(Agreement on Government Procurement，簡稱 GPA)是迄今WTO關于政府采購的唯一一份具有法律約束力的協定，目前涵蓋41個WTO成員(14個參加方)，以開放性、透明度和非歧視性為基本原則，目標是促進參加方開放政府采購市場，擴大國際貿易。隨著政府采制度的發展和采購市場的開放，政府采購的政策調控功能已從國內擴展到國際，并成為最直接、最有力的經濟調控手段，對于引導社會投資、扶持民族產業發展具有重要作用。

一、我國政府采購的現狀

(一)我國政府采購工作取得了一定的進展

政府采購在西方國家已有200多年的歷史，我國政府采購起步較晚，1995年開始在上海試點，1998年擴大試點范圍，2000年起在全國鋪開。歷經十幾年的發展，我國政府采購的框架基本形成。

1.政府采購機構建設基本完成。1998年，國務院根據建立政府采購制度的需要和國際慣例，明確財政部為政府采購的主管部門，履行擬訂和執行政府采購政策的職能。隨后，地方各級人民政府也相繼在財政部門設立或明確了政府采購管理機構，負責制定政府采購政策，監督管理政府采購活動。

2.政府采購制度框架初步確立。財政部繼1999年頒布《政府采購管理暫行辦法》后，又陸續頒布了有關招標投標管理、合同監督、品目分類等一系列規章制度。2003年1月1日我國開始實施《政府采購法》，標志著我國政府采購法規制度框架初步形成。

3.政府采購規模不斷擴大。根據財政部公布的全國政府采購信息統計數據，2009年，全國實際政府采購7413.2億元，地方政府采購規模和中央政府采購規模分別為6792.6億元和620.6億元。政府采購占全國財政支出和GDP的比重分別為9.8%和2.2%。

(二)政府采購實現國家經濟和社會發展的政策目標需進一步貫徹執行

我國《政府采購法》的第一、九、十條款集中體現了政府采購政策的導向:政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標。包括保護環境，促進中小企業發展等，采購本國貨物、工程和服務，扶持自主創新，支持高新技術發展，提高核心競爭力等，這些政策導向不違反WTO規則和《政府采購協定》。但由于我國政府采購起步較晚，在實施過程中一直側重于把節約采購資金和公正廉潔作為評價標準，運用政府采購實現國家經濟和社會發展的政策目標沒有很好的貫徹和執行，致使我國政府采購市場上充斥了大量的進口產品，如2007年我國政府領域、教育行業采購的外國品牌服務器比例超過50%，采購量大的金融、電信等關鍵行業更是高達80%以上［2］。

1.促進中小企業發展的相關規定的操作性亟待加強。《政府采購法》第九條對促進中小企業發展做了規定，提出“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等?！钡苏咭幎ㄟ^于原則，不具操作性，使得政府采購中小企業政策實施效果不盡如人意。

2.政府采購對自主品牌的認可度有待提高。在一些政府采購領域，如汽車、電子產品等，“歧視國貨”的現象也屢見不鮮，或非洋貨不要，或設置一些條條框框，如要求供貨商經營年限、技術參數、國外機構的檢驗報告等等，導致自主品牌的“性價比高”反而成了劣勢。

3.對違反政府采購法律規定的處罰相對缺失?！墩少彿ā返谑畻l規定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”，除非“需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取的”，或者“為在中國境外使用而進行采購”以及“其他法律、行政法規另有規定的”可以例外。但我國政府采購法律對采購主體違反購買國貨原則所應承擔的法律責任沒有做出任何規定，這也正是實踐中頻繁出現拒絕國貨的重要原因。

二、各國政府采購保護科技創新和產業發展的普遍做法

通過政府采購中的傾斜政策，推動本國科技創新和產業發展，是目前各國家和地區的普遍做法。據測算，加拿大、日本、歐盟和美國政府采購的90%是由國內供應商提供的，而其他《政府采購協定》成員的國內采購約占60%。

(一)優先購買本國產品

美國的《購買美國產品法》規定在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應商的報價比外國供應商的報價高出不超過6%的幅度，必須優先交由本國供應商采購。其所指的“美國產品”是指最終產品中美國零部件含量不少于50%的產品，宗旨就是“扶持和保護美國工業、美國工人和美國投資資本”。歐盟專門規定了對歐共體以外的第三國的采購限制。如果歐共體與第三國沒有互惠協議，當歐共體提供的產品與第三國提供的產品價格差異在3%以內的，歐共體提供的產品要給予優先［3］。

(二)用例外規定保護本國中小企業

美國、加拿大等國均在附件的總注釋中提出GPA協定“不適用給予小企業和少數族裔企業的合同”。在GPA成員國中，美國在政府采購中對中小企業的扶持最為典型。其《中小企業法》規定，0.25－10萬美元的政府采購優先向中小企業采購，大企業獲得超過50萬美元(工程為100萬美元)的政府采購，必須分包給中小企業及弱勢中小企業。美國聯邦政府每年的采購量為2000億美元左右，2008財年，實際用于采購小企業產品的比例為22%［4］。歐洲國家則普遍采用分拆合同的方式，使40%左右的合同為歐盟內部的中小企業所獲得。澳大利亞政府要求至少有10%的合同授予中小企業［5］。

(三)對產業共性技術和關鍵技術實施政府采購

很多國家的政府都根據國家實際情況，選擇重點發展的關鍵技術和共性技術項目，特別是其他國家壟斷的核心技術和轉讓費用極高的技術以及涉及國家安全的技術進行采購。美國國防部和美國能源部為促進先進技術和節能技術的發展，將重大項目授予包括公司和高等院校在內的研究機構。瑞典和芬蘭對移動通訊技術標準的采購就為諾基亞和愛立信公司進入移動通信行業提供了決定性的幫助［6－7］。

(四)對國產高新技術產品實行首購政策。

實行國產高新技術產品收購制度是國外政府推動本國高新技術產業發展所普遍采用的一種策略。韓國法律規定，對市場競爭的汽車、計算機等產品，本國產品即使價格較高也優先采用。如清潔燃料汽車，2004年財政部以每臺1億韓元(高于市場普通車10倍的價格)帶頭購買了(首購制度)50臺現代公司新研制的清潔燃料汽車，政府其它部門還準備采購幾百輛。對一些中小企業開發的新技術，政府實施收購，并出資支持中試和產業化。對國有企業，政府也要求企業優先采購國產裝備和其它產品。

(五)利用國外技術產品帶動本國創新

澳大利亞政府規定，如果外國企業的產品在政府采購中中標，則要求中標的外國供應商與本國企業或科研機構，就符合國內需求且具有持續性的研究項目，共同制定研究計劃，或共同成立研究開發中心;或者要求中標的外國供應商就國內欠缺的管理、運行、檢測等技術，提供培訓服務，為國內企業實現技術升級，提高產品質量，培訓專業人才。

三、中國加入GPA的進程不斷推進

WTO成員的市場開放，歷來分為第一市場(商業消費)和第二市場(公共采購)兩部分。2001年中國接受了一攬子協定，成為世界貿易組織的正式成員。同時留了一個尾巴，承諾愿意接受《政府采購協定》，但是談判事宜另行安排。因此只有完成加入GPA的程序，才能說中國完整地履行了加入世界貿易組織的承諾。

我國于2007年底向世界貿易組織提交了加入GPA申請和協定所規定的中央政府實體清單，并于2008年正式啟動了加入談判。由于GPA協定加入國不多，尤其以發達國家為主，為了消除發展中國家失去采購主權的擔憂，GPA允許成員方之間通過談判確認政府采購實體、產品和服務清單。而至今的多輪談判中，GPA成員國對我國初步出價清單中未涵蓋地方政府、國有企業頗有微詞，認為我國提出的門檻價過高、涵蓋項目少，并提出了相應要價。隨著談判壓力增大，談判進程不斷提速，逐漸進入談判關鍵階段，我國已承諾將于今年年底前提交一份包含地方政府在內的出價清單，目前財政部、商務部等部門正在就提交修改出價開展工作。

四、加入GPA對我國科技創新和產業發展的影響及應對策略

加入GPA有利于規范我國的政府采購市場和政府采購效益，并能夠幫助我國有競爭力的企業通過參與國際政府采購的方式擴大市場，提高企業和產品的競爭力，獲得潛在貿易利益，成為我國擴大出口新的增長點，對我國經濟社會的長遠發展具有積極意義。

但是，我國政府采購保護科技創新和產業發展的法律法規體系還不完善，再加上我國政府采購激勵措施促進自主創新的行為又頻頻遭遇外國政府和企業指責和打壓，它們迫使我國作出了創新政策與提供政府采購優惠不掛鉤的承諾。目前相關部門已停止執行《自主創新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創新產品政府采購評審辦法》、《自主創新產品政府采購合同管理辦法》、《國家自主創新產品認定管理辦法》等自主創新政策文件，并要求地方清理與政府采購優惠相關的自主創新政策。這種情況下加入GPA，對外開放政府采購市場，無疑會對我國一些競爭力較弱的產業帶來沖擊，在一定程度上造成政府采購資金外流，國際收支失衡等問題，特別是在一些資本、技術密集型的產業，歐美等發達國家在產品、價格和服務等方面均具有更大的競爭優勢，這將使我國科技創新和產業發展面臨更嚴峻的挑戰。

雖然我國作出了自主創新政策與提供政府采購優惠不掛鉤的承諾，并不表示不能繼續利用政府采購支持自主創新，如何在GPA協定規則允許的范圍內運用政府采購對國內科技創新和產業發展予以保護已然成為十分重要的問題。我們可以學習美國、加拿大等發達國家的經驗，在GPA允許的范圍內制定相應的政策和法規來支持自主創新，保護本國政府采購市場［8］。

(一)加大對科技型中小企業的傾斜力度。

中小企業尤其是科技型中小企業是最具創新活力、也面臨巨大創新風險的企業群體，政府采購對中小企業尤其是中小型科技企業的保護是產業保護的重要內容。

1.完善政府采購的相關法律法規，明確給予中小企業的優惠。給予中小企業以不同的價格優惠幅度，對于從事高新技術開發的中小型企業給予更多的價格優惠［9］。

2.利用GPA例外條款，加大政府采購對中小企業尤其是科技型中小企業的傾斜力度。低于GPA協定門檻金額的政府采購合同，為中小企業預留一定比例的采購項目，可以在政府采購的訂單量中劃出一部分給中小企業，也可以規定國內大型企業中標的政府投資或資助的項目分包給中小企業一部分產品或零件。

3.從采購程序上保障中小企業的利益。建立科學系統的采購信息發布制度，加強信息透明度，保障中小企業在參與政府采購信息上的通暢;在供應商資格審查階段，加大中小企業科技創新能力的評分權重，并確保中小企業的救濟權利。

(二)優先采購高新技術產品，大力發展高新技術產業

我國目前高新技術產業增加值占GDP比重還不高，高新技術產業急需國家政策的扶持與推動，政府采購可為本國高新技術產業提供良好的市場空間，降低高新技術產品早期進入市場的風險，加快高新技術產品向民用市場擴散。

1.重點扶持具有重大戰略意義和具有比較優勢的高新技術產業。政府采購要結合我國科技發展的需求，優先采購高新技術產品。對國內企業或科研機構研發的試制品和首次投向市場的產品進行政府首購，并進行示范使用，為企業創造市場空間，待發展壯大后再調整扶持力度。同時還應注重企業集群產品的采購，充分發揮企業創新戰略聯盟的功能，提高產業的創新能力。

2.利用GPA第三條關于國防安全、環境保護等例外條款，保護高新技術產業，禁止外商參與我國國防安全、環境保護方面產品的政府采購;客觀分析我國高新技術產業及產品的國際競爭力，在我國具有相對優勢的產業確定技術標準、規格，設置技術性貿易壁壘;實施標準化戰略，鼓勵高新技術企業主動參與國際標準的制定、修訂和協調工作。

3.積極扶持高新技術企業開拓海外政府采購市場。為高新技術企業建立相關的國際法律咨詢服務體系和合理保護措施，以拓展國內高技術企業的對外滲透空間;制定鼓勵出口的政策，形成本國高科技產品進入國際市場的競爭優勢;鼓勵國內高新技術企業開展對外直接投資，實現跨國經營。

(三)繼續加強對國外先進技術的消化、吸收和再創新。

引進技術消化、吸收、再創新是欠發達國家和地區加速技術創新、增強技術實力和經濟發展實力的主要途徑和成功經驗。利用GPA“締約方對發展中國家技術合作、與加入相關的能力建設和協議執行的請求應給予充分的考慮”等規定，“以市場換技術”，要求中標的外國供應商必須對我國企業或科研機構轉移某項技術，或共同制定研究計劃，在引進、消化吸收的基礎上再創新，實現國外先進技術的轉移轉化，以達到對我國產業保護的目的。同時，對于利用引進的新技術生產的產品，在國內產業化后必須優先采購。

五、加強頂層設計，積極應對加入GPA對科技創新和產業發展的影響

我國對GPA規則的研究已有了一定的基礎，相關部門正積極采取措施進一步完善我國政府采購法律與政策體系。但目前科技部門對加入GPA談判的參與較少，財政、商務、科技等部門之間沒有形成信息溝通互動機制，出臺的相關政策互相銜接不夠，沒有形成體系。基于此，我國應充分認識當前形勢，加強關于加入GPA后科技創新和產業發展應對策略的頂層設計和布局。

(一)加強深入研究GPA規則，提前做好加入GPA對我國科技創新和產業發展沖擊的應對準備。結合我國自主創新的需求，加強對GPA規則的研究，提出利用政府采購支持自主創新的對策;加強對高新技術標準體系建設，設置我國政府采購市場的技術壁壘;提前部署涉及國家安全、環境保護等適用GPA例外條款的技術和產品等梳理工作。

(二)加強部門間的溝通協調。加強科技與經濟等部門的信息溝通銜接，將科技部門利用政府采購保護科技創新和產業發展的政策納入GPA談判的范疇。利用政府采購保護自主創新和產業發展，中國雖然承諾了加入GPA，但是對于加入的時間、條件并沒有做出具體承諾，如果談判結果不利于中國，可以不結束談判。

(三)堅持自主創新國家戰略，加快自主創新替代政策研究。深入研究國內科技創新和產業發展需求及相關國際規則，加強政策研究的系統設計，構建具有引導性、可行性、國際適應性的自主創新政策體系。

［1］中華人民共和國政府采購法［EB］.人民網，http://www.people.com.cn，2002 －06 －29.

［2］朱利平.五因素致國貨采購不力［N］.政府采購信息報，2010－07－07.

［3］歐共體(歐盟)的政府采購公共指令的主要內容(之三)［EB］;中國政府采購網，http://www.ccgp.gov.cn，2003年12月26日.

［4］高 博，韓士德.政府采購:鼓勵本土創新的世界通則［N］.科技日報，2010－11－25.

［5］屠新泉.購買國貨政策在國際上普遍存在［N］.中國財經報，2010－01－27.

［6］唐東會.政府采購促進自主創新的機理探析［J］.現代管理科學，2008，2:41 －43.

［7］胡 衛.作為創新政策工具的公共技術采購［J］.科學學研究，2004，1:43 －46.

［8］洪 梅，申麗靜，陳良華.政府采購促進自主創新的國際經驗借鑒與啟示［J］.現代管理科學，2007，4:23－24.

［9］黃麗芬.GPA規則下國內產業保護法律制度研究［D］.西南財經大學，2007年4月.

［10］畢克新，王曉紅，李唯濱等.中心企業成長新思維——技術性貿易壁壘對我國中小企業技術創新的影響與策略研究［M］.北京:科學出版社，2010.

［11］王宏起，王雪原.科技計劃優先支持產業領域選擇［J］. 科學決策，2012，(2):1 －9.