我國新型工業化規劃體系的建構研究

孫 虎，喬 標

(中國電子信息產業發展研究院規劃所，北京 100846)

建立完備的規劃體系是中央各職能部門行使職能權利，加強對某種經濟社會活動引導、管控的必要條件，是充分發揮政府宏觀調控職能的根本要求。目前國家發改委、國土部、城鄉建設部等國務院職能部門，已經初步建立了基于自身業務的規劃體系。然我國新型工業化道路提出并實施以來，雖規劃體系建設日漸完善，但距離全面引導新型工業化建設工作還有較大的差距。為進一步推進我國工業轉型升級工作，當前急需構建針對實現新型工業化道路的規劃體系。

本文將首先介紹我國新型工業化規劃體系的現狀和問題，接下來根據我國整個規劃體系的特點及演變規律等，探討我國新型工業化規劃體系未來的定位。文章第三部分將探討構建及完善新型工業化規劃體系的措施。

一、我國新型工業化規劃體系現狀及存在的問題

(一)新型工業化規劃體系現狀

圖1 當前新型工業化規劃所含類別

自黨的十六大提出新型工業化的概念以來，新型工業化的定義就很多，爭論也很多，主要是因為有的學者將實現途徑當作新型工業化，有的學者將實現后的結果當作新型工業化，還有的學者把實現途徑和實現結果混合起來當作新型工業化。從途徑來看，信息化帶動工業化、知識與技術廣泛應用到工業產業生產當中，是實現新型工業化的重要方式［1－2］;從結果來看，工業產業實現由價值鏈低端向價值鏈高端躍遷，從資源依賴性向知識技術依賴性轉變［3］，從生態環境危害型向友好型轉變，從經濟發展不可持續向可持續轉變等［4］，被當作新型工業化的重要目標。

目前我國與新型工業化相關的規劃主要由工信部組織編制，編制內容和體系大致與工信部的重點工作相適應。當前工信部所有的主要工作均是圍繞著工業轉型升級來展開，在不久前新發布的《工業轉型升級規劃》(2011－2015)中指出，所謂轉型就是要通過轉變工業發展方式，加快實現由傳統工業向新型工業化道路轉變;所謂升級就是要通過全面優化技術結構、組織結構、布局結構和行業結構等，促進工業結構全面提升。根據以上定義可以看出，目前工信部組織編制的規劃本質上是屬于新型工業化規劃。鑒于以上規劃內涵，工信部的重點工作中有以下三塊最為核心，一是新型工業化示范基地工作，截止到2011年全國共有185 家工業園區成為國家級示范基地，基地工業增加值比重約占規模以上工業的1/6。二是技改工作，主要是按照新型工業化目標要求，淘汰落后，改造傳統工業。三是促進工業深入融合發展工作，如信息化與工業化深入融合發展，軍民深入融合發展、三網融合發展等。

根據以上重點工作和目標，目前我國工業和信息化領域內的規劃主要由4 部分組成。一是總體規劃，即《工業轉型升級規劃》，主要提出工業轉型升級的總體目標、思路、重點任務、重點領域和發展導向，它是指導其他規劃的主要依據。二是專題規劃，目前共有19 項專題規劃，主要是對工業和信息化領域內的核心問題而設置的規劃，如《“十二五”產業技術創新規劃》等。三是行業規劃，目前共有17 項行業規劃，如《鋼鐵工業“十二五”發展規劃》等。四是區域規劃，目前共有兩項規劃，包括《關中－天水經濟區先進制造業基地發展規劃》以及《福建海峽西岸經濟區先進制造業規劃》等。

(二)規劃體系存在的問題

相對于國內其他規劃，新型工業化領域的規劃主要存在以下三個問題，一是缺少法律保障，二是規劃評估有待完善，三是規劃缺少對其他重要民生問題的關注。

1.缺少法律保障 對于任何一個現代規劃體系來說，規劃法都是規劃體系建立的核心。在國外，法律體系是確保規劃編制以及實施的根本，如法國、日本的國土規劃等，都有法律保障。如果沒有法律體系作為保障，規劃也只能“墻上掛掛、紙上畫畫”。當前我國規劃打架的原因并不是所立的法律太多，恰恰相反而是所立的法律不夠，由于法律中沒有規定各種規劃的主從關系，沒有強調各規劃編制單位應加強協調，進而造成了規劃種類多、數量多、重疊多。從目前國內較成熟的規劃體系來看，城市規劃有《城鄉規劃法》(1990年)這一主干法作為保障，并有十幾項從屬法、專項法作為配套，因此城市規劃工作基本實現了有法可依。從土地規劃來看，雖然其沒有專門的規劃法予以支持，但是在《中華人民共和國土地管理法》當中，明確要求各級人民政府要組織編寫土地規劃，因此在一定程度上也確保了土地規劃的合法性;對于國民經濟和社會發展規劃來說，更是有《中華人民共和國憲法》作為保障，在該法的第89 條明確規定:縣級以上政府應編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算。反觀工信部的規劃體系，目前還缺乏相應的法律支撐，而規劃法的缺失，使得部門在行使落實工業轉型升級規劃的過程中，會受到種種限制。

2.規劃評估與監督機制有待完善 在國土規劃、城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃當中，由于近年來上述規劃均拓展了自身的區域規劃業務，因此從一定意義上降低了對規劃的評估難度及監督難度。對于土地利用的評估與監控來說，由于可以借助衛星遙感的幫助，因此監控與評估變得相對容易;對于城鄉規劃來說，由于該項規劃與每個人的利益都有切身聯系，因此城建中的違法、違規現象也相對容易發現。反觀工業和信息化領域內的新型工業化規劃，事實上很難做出準確的評估和監測。近年來一些學者在該領域做過一些嘗試，但大都是通過建立指標體系的方法，對一個地區的新型工業化水平等進行評估［5－7］。建立指標體系最大的弊端在于，指標的選取具有一定的隨意性，因此評判結果很難說得上客觀。一旦沒有客觀的規劃評估和監督，規劃的分期落實、修編等就沒有了根據，也很難安排其他政策措施。

3.規劃缺少對其他重要民生問題的關注 工業的問題并不是簡單的自身發展問題，工業與國民經濟生活密切相關。工業是一個國家科技水平的直觀表現，是城市化最直接的推動力量，是當前生產方式轉變的主戰場，是國防實力的綜合體現。當前我國正處在城市化的高速發展階段，同時也是各種矛盾集中爆發的階段。一些民生問題，如大城市病問題、房價過高問題等，不但需要城建部門管理，同樣也需要工業規劃提供支持。特別是在工業布局上，當前我國東部工業正在加快向中西部轉移，引導工業轉移的過程要與城市建設的過程結合起來，如此，才能達到提高工業盈利能力、提高城市化水平，分流人口、抑制房價的目的。

二、對未來我國新型工業化規劃體系的定位

從在我國整個規劃體系當中的未來地位來看，新型工業化規劃體系應是我國重要的專業規劃;從工業轉型升級來看，新型工業化規劃體系應是引導各類投資的發展規劃;從關注民生角度來看，新型工業化規劃應是促進和諧建設的多目標規劃。

(一)是我國重要的專業規劃

為了弄清楚新型工業化規劃在我國整個規劃體系中的定位，需要簡單介紹一下我國的整體規劃體系。我國國內的規劃體系有三部分構成，一是總體規劃，當前主要是指國民經濟與社會發展規劃。該規劃主要有五年計劃、專項規劃和部門規劃構成。其中五年計劃在我國的國民經濟發展中分量最重。截止到現在我國共實施了12 個五年計劃規劃。在改革開放以前的1953－1978年，五年計劃的主要目的是建立完備的國民工業體系;1978－1984年，主要是撥亂反正，進行國民經濟結構調整;1984－1997年，主要是實現由計劃經濟向市場經濟轉軌;1997 至今，主要是實現經濟增長方式和分配方式轉型。

我國規劃體系的第二個組成部分由區域規劃所構成。目前主要有三個部門在從事區域規劃。一是國家發改委，目前其組織編制了區域規劃和主體功能區劃。其中區域規劃的典型代表如《長江三角洲地區區域規劃》和《京津冀地區區域規劃》等;城鄉建設部也有自己的區域規劃，由于歷史上國民經濟和社會發展規劃中的區域規劃編制長期缺位，城鄉建設部迫于城市規劃編制需要，一直在從事城鎮體系規劃的編制，而城鎮體系規劃幾乎涵蓋了區域規劃的大部分內容。此外，隨著我國都市區、城鎮帶、城市群的出現，城鄉建設部還從事了另外一個區域規劃的編制，即城市群規劃;編制區域規劃的第三個部門是國土資源部。國土資源部在原有土地利用總體規劃的基礎上，于近兩年開始研究編制涵蓋更加廣泛的國土規劃。

圖2 我國規劃體系的構成

我國規劃體系的第三個組成部分是各種專業規劃。由于社會分工日趨細化，國民經濟運行日益復雜，因此國內的專業規劃涵蓋的范圍也日益廣泛，主要包括城市規劃、土地規劃、產業規劃、交通規劃、環境保護規劃等等。

根據以上對我國整體規劃體系的介紹，可以發現工業和信息化領域的規劃在我國整個規劃體系當中應屬于專業規劃。一方面工業和信息化領域的新型工業化規劃沒有涉及到國民經濟的所有行業，另一方面，在空間管制能力上也具有非常大的局限性。工信部現在的規劃體系更多的是發展規劃，而不是空間規劃。由于以上兩個原因，決定了工業和信息化領域的規劃當屬于專業性規劃，原則上屬于國民經濟和社會發展規劃的下位規劃。

(二)是引導投資并確立企業投資主體地位的發展規劃

目前我國的新型工業化規劃體系在引導政府和社會投資方面具有重大作用。這種作用有好的方面，也有消極的方面。從我國的財稅及投資體制中可以清晰地看出:我國在1994年實施了分稅改革，中央財稅所占比例下降的趨勢得到了遏制，占整個稅收的比重也穩定在了50%－60%。中央財稅比重的上升客觀上提高了中央對地方經濟發展的管控能力;從投資體制改革來看，雖然2004年國務院下發《關于投資體制改革的決定》，確立了企業的投資主體地位，強調政府要減少對企業生產經營活動的直接干預。但客觀上說，政府投資依然是國民經濟增長的重要手段。當前中央政府對地方產業發展的投資拉動作用非常明顯，特別是對一些新興產業來說，申請中央的投資支持，實現新興產業快速發展，并在全國形成競爭優勢，是多年來地方企業和政府一直熱衷的行為。然而問題的關鍵在于，這種投資模式會帶來資源和資金的浪費。因為信息不對稱使得每個地方都有機會申請到重要投資支持，這也是近年來我國光伏、風能、LED 等戰略性新興產業產能過剩的根本原因。

未來相當一段時期內，我國工業“趕超發展”的格調依然不會改變，特別是后金融危機時代，世界各國政府都出臺政策支持戰略性新興產業發展，用以搶占世界產業發展的制高點。在此發展的關鍵時期，政府依然應支持工業轉型升級，但支持的方式應該有所變化。一是要改變投資支持方式。近幾年來，我國政府已經意識到了方式改變的重要性，例如在工業技改的早期，政府多是采取專項資金的方式予以支持，近幾年政府支持工業技改主要采用貼息的方式，其撬動的各種資金量也大大增加。二是要改變投資主體。未來應建立以企業為主體的投資模式，以適應新時期國民經濟增長方式轉型的要求。與之相對應，我國的新型工業化規劃體系也應有所改變，特別是在政府引導和支持的重點領域和行業投資上，應做重大變革，建議編制實施規劃，就實施主體、方案、國家財政支持的方式和方法等作相應適當安排。

(三)是促進和諧建設的多目標規劃

當前我國所有規劃的目標價值取向正在悄然發生變化。新馬克主義城市理論認為:資本要經過三次循環才能實現增值的目的。第一次循環在實業(如工業)中循環，第二次在城市建設、房地產中循環，第三次在社保領域循環［8］。截止到1997年亞洲金融危機，我國資本在第一次循環中出現了第一次過剩，為了消除金融危機的影響，一方面開始提倡生產轉型，走新型工業化道路正是此時提出的;另一方面，我國資本開始進入房地產領域，即開始資本的第二次循環。也正是這個時候許多部門的規劃開始關注空間規劃，因為土地能帶來資本增值;一直到2008年，世界金融危機帶來了我國工業的全面過剩，同時房地產出現了大量泡沫;資本被迫需要進行第三次循環，即需要進入民生領域，此時我國各類規劃的目標應包括兩點:一是繼續深入轉型，工信部為此編制了《工業轉型升級規劃》，二是要關注民生與環境，該內容在當前“十二五”規劃中得到了充分體現。鑒于以上事實，認為未來新型工業化規劃還應關注以下領域:

新型工業化規劃應促進人地和諧。人口、資源、環境的和諧發展，是我國國內各種規劃體系都在追尋的目標。特別是“十一五”規劃以后，人本主義思想以及可持續發展的思想越來越被各種規劃所重視。各種規劃逐漸認識到實現人與自然的和諧，成為各種規劃的重要組成內容。相對計劃經濟時代和經濟轉軌時代，當前的規劃目標明顯變得越來越多元化。新型工業化規劃雖然是一種專業規劃，但并不意味著其規劃目標也應是專一的。事實上多目標的規劃設定，恰恰反映了新型工業化本質內涵，工業的可持續性(經濟上可持續、環境上可持續、資源上可持續)是新型工業化的根本要求。

新型工業化規劃應促進社會和諧。彌補市場經濟不足，協調因經濟發展而帶來的各種社會矛盾，是現代規劃產生的重要原因。自1978年我國逐漸確立市場經濟體制以來，政府一直強調我國的市場機制并不完善。從規劃的角度看，這種不完善主要表現在:當人們以資本增值作為核心目標時，一些關系到國計民生的大問題往往會集中爆發出來，而如果沒有政府的精心調控，這些問題則有可能動搖民生根基。例如工業生產中的食品生產安全問題、礦產開發中的事故頻發問題、工業土地利用中的圈地問題等等，都是市場經濟體系不健全的集中體現。作為對人類活動行為進行特定安排的規劃，包括新型工業化規劃，規避和解決這些問題，是現代規劃的重要內涵和重要功能。否則，如果規劃只講效率而不講公平，只講速度而不講質量，只講開發而不講和諧，規劃就不是大眾的規劃，規劃的實施也將缺乏民眾基礎。

三、未來進一步完善規劃體系的措施與建議

(一)加快規劃立法

實現新型工業化對于一個國家的經濟社會發展來說，是一個經久不變的主題。只有不斷的創新，不斷提高工業產業競爭力，不斷提升產業的可持續發展能力，才能實現國民經濟持續穩定運行。因此，從長遠來看，非常有必要建立一個有關新型工業化規劃的法律。通過制定該法律，可以明確規劃的適用范圍，可以明確規劃的基本原則，可以明確新型工業化規劃與其他部門的規劃之間的銜接關系，可以明確規劃內容，同時還可以通過對規劃編制資質的設定等，規范行業內的規劃編制。更重要的是，對于違反規劃的行為，可以進行強制性管制。以節能減排為例，當通過政策激勵措施無法取得成效時，可以通過強制性的管制，迫使其整改。

(二)完善評估機制

建立完善的規劃評估機制是工信部深入推進工業轉型升級工作的關鍵。在現有的我國投資體制下，如不能建立一個關于投資效果的評估機制，無論政府支持戰略新興產業發展，還是工業技改等，都會失去投資的依據。未來，規劃編制部門要在規劃實施前研究并制定一套科學的評估體系，在規劃實施過程中要適時組織開展對規劃實施情況的評估，及時發現問題，認真分析產生問題的原因，提出有針對性的對策建議。從評估的方法來看，考慮到工信部的工作實際以及新型工業化的內涵特點，建議主要評估以下幾項內容:一是要考察各地的新型工業化示范基地建設，由于基地內工業增加值占全國工業的比重較大(占規模以上工業企業的1/6)，建設較為集中，目前國家級有185 家，且每年都向工信部匯報情況，因此只要方法得當，監管比較可行。二是要評估技改項目，每年各地都向工信部匯報技改項目，因此只要完善每個項目的審查和監管機制，評估也相對容易。三是要監管工業環境治理工作，該項工作可以會同環保部等進行。四是要跟蹤監管兩化融合工作，目前一些地方上的信息化改造項目只是為了上項目而立項，未來應加強改造效果評價，可以分析改造前后的效益對比。

(三)加強空間規劃

事實上，在西方一些國家，如日本、法國等，其區域規劃(或者講空間規劃)是其國內其他規劃的統領性規劃，其職能類似于我國的國民經濟和社會發展規劃。例如在日本，其最具影響力的規劃是國土規劃，自1961 以來，日本共編制了6 次國土規劃，對國家整體發展起到了有效的引導和控制作用［9］。通過區域規劃來統領國內的規劃具有以下好處:任何經濟社會活動最終都要投影到空間上，因此建立空間的準入制度，就等于控制了人類經濟社會活動的數量和質量。反觀發展規劃，發展規劃只對發展的目標、方向、內容等提出規劃建議，因此很難對人類的經濟社會行為等形成強制性的干預。正是由于以上原因，近年來國家發改委、國土資源部、城鄉建設部紛紛加緊制定和完善基于本部門的區域規劃。未來工信部可考慮建立以自身業務為基礎的區域規劃，其核心是建立空間準入制度，目的包括以下幾個方面:一是要支持主體功能區劃，限制并禁止不合理的空間開發。二是要引導工業空間布局。在當前工業產業從東向西轉移的關鍵期，引導工業布局，配合城建部門做好城建工作等，是提高工業發展質量、遏制大城市病、促進中小城市發展的關鍵舉措。

(四)提高規劃的分類指導能力

在中央支持地方的新型工業化發展過程中，規劃應提高政策設計的針對性，應對新型產業進行分類指導與投資。從新型工業化的內容來看，一些行業的發展即便沒有中央政府的投資，地方企業也會自行進行投資，這類行業主要包括生物產業、新一代信息產業等;一些領域同樣不需要政府投資，但需要政府管控和稅費引導，如節能減排領域等;還有一些行業需要政府投資和財稅支撐，如新能源汽車等，對于該類型行業，由于行業內的企業無法獲得社會平均收益，因此不但需要政府投資支持生產，更需要政府進行消費補貼。

(五)加強部際合作

新型工業化是一個非常復雜的過程，并非一個部門可以完成。例如發展戰略性新興產業不但涉及到工業領域，也涉及到了一些服務性領域，因此在制定該領域規劃時，需要發改委和工信部等部門通力合作;再例如，當前工業企業“走出去”已成為工業轉型升級的重要途徑，在該領域如需要出臺專題規劃，就需要商務部、工信部等共同研究，并做到各規劃間協調統一。其他領域，如生態環境治理等，則需要與環保部門合作。

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