試析印度基礎教育公私合作伙伴關系的發展趨勢

原青林

（肇慶學院 教育學院，廣東 肇慶 526061）

目前，印度的中小學教育尚未普及，要成功實現這一目標尚需克服諸多障礙。公立學校未能提供足夠的學校教育，嚴重阻礙了全民教育這一國際目標的實現。在這種情形下，私營機構和非政府組織經營基礎教育被視為一種可供選擇的方案，基礎教育PPP辦學模式便呼之而出。印度政府以此種形式提高對私營部門的利用率，以期改善基礎教育服務供給和資金投入，并不斷推出新的PPP行動計劃，效果明顯，值得關注。

一、背景分析

在印度的基礎教育中，人們對優質教育的需要還遠遠沒有得到滿足。首先，由于預算能力有限，邦政府似乎不可能在短期內彌補這一差距。在此情形下，PPP作為一種可行的選擇方案，可以擴大中小學生接受優質教育的機會，保證教育公平與社會正義。通過改善責任心（績效）結構，不僅可以克服上述限制，而且可以大幅度提高教育質量。印度教育界有這樣一種認識，即由于內在管理結構的不同，私立學校教師的責任心（績效）遠遠高于公立學校教師[1]。正因為此，盡管所交的學費遠遠高于公立學校的象征性學費或零學費，印度低收入家庭仍會想方設法將自己的孩子送入私立學校念書。

其次，在過去10年中，印度多個邦政府因財政嚴重吃緊而中止設立新辦中學，私立學校的出現緩解了這一緊張局勢。農村地區和內陸地區這些非受助學校的教育質量亟待提高，因它們的運作資金來源完全依靠學費，且這些地區學生的家長支付能力較低。如果能得到等同于公立學校實際費用的生均費用的付款，這些非受助學校就會有足夠的資金投入辦學，并大幅度提高辦學質量。

再者，在公立學校里，校舍的建設、教師的錄用和安排，以及空崗補缺等方面要拖延很長時間，而私營部門卻能夠在這些方面提高效率，并能夠將公立學校所缺乏的職業精神和專門技術引入到學校系統中。

最后，私營部門的介入必將在諸多私營行動主體間形成良性競爭，從而降低辦學成本，提升辦學質量。因此，PPP模式不但能夠大規模地增強公立學校系統的活力，而且可以扭轉由于公立部門的預算約束和能力不足而造成的被動局面。正是為了實現這一目標，印度政府提出了以下新的基礎教育PPP模式。

二、印度基礎教育領域可能采用的PPP新模式

（一）私人資助行動計劃（Private Financing Initiative）

私人資助行動計劃模式涉及的是由公共部門提供教育服務的公立學校。由于公立學?；A設施的發展受資金不足的制約，因此，獲準設立的新學校將通過PPP的方式來解決基礎設施的供給問題。學校所用的土地屬于政府，私營合作伙伴的遴選將通過競爭性招投標的方式，私營部門負責校舍建設以及水、電、下水道等相關設備的供給，他們還必須為這些設備提供資金，并在合同期（一般為20～30年）內負責基礎設施的維修或保養。根據獨立機構提供的績效標準（包括基礎設施的利用率狀況和維修質量等）達標證明，政府按季度向私營合作伙伴支付年金。如果按照合同應當提供的基礎設施或服務項目出現了零利用率，政府將實行年金扣除或其他處罰。此外，只有在基礎設施全部備齊并開始啟用以后，第一筆付款才能到位，這可以敦促私營合作伙伴縮短工期，從而避免公共部門施工時經常出現的超期問題。再者，私營合作伙伴可根據要求進行創新性設計，政府無需指定學校的具體設計樣板，但應當詳細列出其各項要求，以便私營部門在此基礎上提出創新性設計和布局規劃，并交由政府審批。此外，這種方法還可以促使私營部門根據具體的地理位置和環境來修建合適的學校。

在此模式下，私營合作伙伴只負責提供建筑基礎設施及其維修，而無須提供教育服務。因此，這類學校完全屬于公立學校，只是這類學校不是由政府部門修建，其初級階段的建設也沒有使用政府資金。只要政府批準設立新學校，私營合作伙伴就必須動工修建校舍。這種方法不僅可以克服預算限制，在短期內使基礎設施到位，還可用于老學校的整修。需注意的是，整修的性質必須在標書中注明。私營合作伙伴對老建筑的整修工程必須通過政府的驗收，才能拿到年金付款。如果投資支出數額不大，對整修基礎設施在合同期內的維修通過驗收后，年金可以分10年付清。最初的合同到期后，還可以將第三方維修合同授予私營行動主體。

概而言之，這一PPP模式具有下列優勢：1.縮短工期；2.其創新性設計可以降低成本；3.布局規劃和設計趨于合理；4.基礎設施和服務到位后再付款；5.分期付款可使政府避免預付費用；6.私營供給者承擔維修風險；7.避免過多的政府機構介入[2]。然而，本模式也暴露出以下劣勢：1.隨著時間的推移，必須營造適合此類PPP模式運作的利好環境，以期吸引有聲望的私營合作伙伴；2.如若學校處于內陸地區，可能無法吸引有聲望的私營合作伙伴；3.未來的年金支付勢必成為政府開支的必需部分，政府的預算彈性將會降低；4.私營合作伙伴的借貸成本一般要高于政府的借貸成本，工程的成本會有所提高[2]。為彌補這些劣勢，必須做到3點：1.在學校建設的初級階段，鼓勵建筑商和金融機構聯合承接此類工程：2.政府須設立暫交第三者保管款項賬戶，以保證及時支付年金；3.制定明確和客觀的業績指標，以避免發生付款糾紛。

（二）整體式學校經營（Whole School Management）

在這一模式下，私營合作伙伴負責建設校舍、任用教職員工和經營教育服務，政府根據公助生的數量按人均向學校撥款。政府和私營合作伙伴之間通過立約來確定服務項目。私營合作伙伴負責學校的建設和經營，并完全承擔這兩方面的資本成本，他們在招聘員工、決定服務條件以及學校平穩運行等方面享有充分的自主權。此外，私營部門可以制定經營指標，并據此向政府適當索取不同于（一般高于）公立學校的費用。學校開始運營后，政府將補償公助生的經常性費用。政府資助的學生只需象征性交納學費，或者像公立學校那樣免交學費。按照協約，政府承諾補償一定數量學生在一定時期（10～20年）的人均費用[2]。

政府依據私營合作伙伴對預定業績標準的達標情況兌現付款，這些標準包括提供令人滿意的基礎設施和服務、合理的課程設置、學生的考試成績和學業成績，以及其他輔助課程活動表現。本模式引入了獎罰制度，以激勵私營合作伙伴不斷提高辦學質量。除了教育服務以外，政府可以補償的人均費用也可能包括午餐、校服、教科書、年度性體檢等。人均費用要通過招標形式來決定，參加競爭投標的應是一些技術過硬、責任心強的私營合作伙伴。學校遵循政府制定的課程架構，而私營合作伙伴負責設計合理的教學方法和教育服務機制，以期達到最佳教育效果。

（三）政府全額資助型私立學校（Private Schools with Full Government Sponsorship)

本模式是整體學校經營模式的一種變體，但不存在什么經營指標。在這一模式下，私營部門將資本成本全額投入到學校建設（包括學校用地）中。政府負責對建校手續的必要審批和學生的資助，所有在校生都可享受政府資助。這類學校適合在負擔能力不高、經營指標可能不起作用的邊遠地區和內陸地區設辦。業績指標的規定旨在調節政府對生均費用的付款，由于不存在經營指標，因此對業績指標的監測就必須嚴格要求。本模式的合同期限可能為15～20年。

（四）政府輔助型學校改革（Reformof Government Aided Schools）

這一PPP模式已經在印度的多個地方出現。為提高其有效性，基于教師工資補償的付款機制可以調整為數額相當于同類公立學校實際人均費用的人均付款。不過，新的付款方式必須有一種基于業績指標達標的獎罰制度做后盾。這些業績指標將包括教師和學生出勤率、基礎設施維修狀況、考試成績、學業成績調查結果、學生的輔助課程活動表現，等等。對于大型公助學校來說，這有助于不斷提高辦學質量，吸引更多的生源。然而，在師生比很低的人口稀少地區，不可能吸引大批生源，如從教師工資補償式付款改變為按人均付款，將可能導致付款數額的急劇減少。對于這類情況，必須依據當地條件破例解決，劃撥特殊的附加款項，彌補生源不足的損失。一般而言，應當引入基于業績指標的獎罰制度，以提高各個層面的績效。

（五）PPP式現有公立學校強化計劃（Augmentation of existing government schoolsunder PPP）

印度許多公立學校雖地處較好位置，但卻存在基礎設施失修和師資不足等問題。只要私營部門參與經營，這些學校就能夠恢復生機，提升能力。私營合作伙伴的遴選可以通過競爭性招投標的方式進行，以期實現增加或整修學?；A設施的計劃。一般而言，公立學校的機構和員工保留不變，私營部門亦可介入現有教師定期培訓和額外配備生活技能教師等關鍵活動，這些活動在公立教育制度下通常不予安排。私營合作伙伴亦可承擔合同期內基礎設施的維修任務，合同期一般為10～20年。作為回報，私營合作伙伴可以利用學校的課余時間，然后借助自身的商業模式開辦技術開發中心，也可以修建新樓層或新樓群供學校在上課時間使用，并在課后時間開辦技術開發中心和社區學院。私營合作伙伴還可以加入學校管理（經營）委員會，為學校的全面改善設計藍圖并將之付諸實施。此外，私營部門還可以在同樣的樓宇內開辦第二班正規學校。

（六）現有學校中的第二班計劃（Second Shift in Existing Schools）

本模式的實施程序是通過競爭性招投標的方式，挑選一家私營合作伙伴在一所現有公立學校經營第二班課程教學，以此獲得政府對公助生人均費用的付款。在這種情況下，私營合作伙伴利用現有的基礎設施，開設第二班課程教學，由此引起的費用由政府負責補償。私營合作伙伴無需對現有學校的改進承擔義務，但包括招生和人員管理在內的第二班運作則屬于其責任范圍。由于原有基礎設施可以利用，所以人均費用可能不會很高。

（七）城鎮學校計劃（Town Schools）

印度許多私立學校的設立已經擴展到都市郊區及以外地區，但這些學校的基礎設施卻不足以滿足需要，因而需要通過PPP模式加以改善，以便其所在地兒童能夠享受到優質教育。一般而言，學校所在地都會有大量的貧困兒童需要政府資助，這些學校實行低收費政策來滿足社會上經濟條件較差的群體。由于其績效高于公立學校，且在當地需求量很大，政府可以通過銀行業務渠道給學校提供一筆低息貸款（5～7年還清），銀行負責從學校連本帶利回收貸款。這樣可以使私立學校有一定的資金用作改善基礎設施。學校須根據要求在6～12年級的每個年級各增設40個學位作為回報，而這些學位將留給政府資助的學生。政府將支付數額相當于同類公立學校人均費用的經常性費用，對于其余學生，校方可適當收取學費。私營合作伙伴保留對學校的經營權，不過，政府每年的人均撥款將取決于特定業績標準的達標情況[2]。

（八）PPP式特定服務供給計劃（Provision of specific servicesthrough PPP）

對于一所學校來說，很多具體的服務項目都可以采用PPP結構來完成。例如，通過私營合作伙伴，可為相鄰的一群學校解決午餐供應、學校圖書館維護（包括圖書供應、圖書館員部署、圖書館陳設管理等）、學校實驗室維修、學校交通服務經營等服務事項。這有助于充分利用私營部門在這些服務上的核心才能。此外，私營合作伙伴之間的競爭將有助于降低費用，提高效率。在師資培訓方面，學校亦可以采用PPP模式，委托知名私營機構來完成培訓工作。在印度的公立學校，通過PPP模式實現信息技術服務的供給已十分常見。與此同時，這一概念還可以在其他多個支持性服務中推廣應用。

三、啟示與反思

（一）進一步認識私立學校對發展公益事業所起的作用

在眾多國家的文化心理中，基礎教育私人供應者（特別是營利性基礎教育私人供應者）常常遭受社會的敵意和誤解。因此，政府需要在政策層面上對基礎教育私人供應者在國家長期教育戰略中所處的地位作出明確的界定和解釋，以便公眾消除誤解，消除敵意，客觀公正地對待和評價基礎教育私人供應者。更重要的是，政府要大力支持私人辦教育，并對私立學校的運作和發展加以監督和引導。

（二）既要允許非營利性學校運行，也要允許營利性學校運行

在眾多國家里，私人營利性學校發揮著越來越重要的作用。盡管私立學校常被視為僅僅滿足富人的需要，可事實上營利性學校在面向窮人的教育供給中發揮著重要作用。私人營利性學校以多種形式出現，其中包括獨立經營學校、涉及多所學校的連鎖經營體，以及教育經營組織。

（三）制定明確和客觀的建設標準

在PPP模式下，私營合作伙伴的遴選往往通過招投標的方式來進行。因此，制定明確和客觀的建設標準是必不可少的。這些標準應當包括5個關鍵要素：1.可行性和量力性，高效和有效地達到政策目標；2.客觀性和可測性，充分減少自行裁決和腐敗的可能性；3.透明性和可得性，對所有有實力的私立學校競爭者一視同仁；4.產出注重型，允許在經營過程中采用靈活的和多樣化的供給方式；5.一致性和連續性，始終如一地應用于各級政府部門[3]。

（四）簡化私立學校注冊手續

當前，不少國家出臺相關規定和準入標準，對新的經營者進入教育市場加以限制。這種限制性規定和準入標準表面上是保護消費者利益和保證私營部門的經營質量與安全，實際上卻產生了消極影響。例如，不合理的私立學校注冊標準常常促成繁雜的限制性注冊程序，阻止了潛在經營者或提高了經營成本，以致學校的費用變得無法負擔，不利于擴大受教育機會、提高教育質量和保證學校安全。因此，應當簡化私立學校注冊手續。

（五）為私立學校提供應有的補貼

對于政府來說，除了提供一般的投資獎勵以外，還應當為私立學校提供現金或實物補貼，以鼓勵私人投資辦教育。這種補貼的實施可以采取多種形式，如提供免費或廉價的教育用地，劃撥建設贈款、配備教育基礎設施等。此外，政府還可以為私立學校聘請的外國教師、管理人員和技術人員辦理工作簽證提供便利條件，以此鼓勵私人辦教育。

[1]FOUNDATION A P.Public-Private Partnerships in Elementary Education[EB/OL].2011.http://www.azimpremjifoundation.org/PPP_In_Education.

[2]MHRD.Government of India.Public-Private Partnership in School Education[EB/OL].2009.http://www.itfor-change.net/sites/default/files/ITfC/Concept_note_on_possible_models_of_Public_Private_Partnership_in_schooleducation-2.pdf.

[3]LATHAM M.Public-Private Partnerships in Education[A].Commonwealth Education Partnerships[C].Nexus Strategic Partnerships,2009:159.