高職院校治理結構研究
——以構建學生主導下的治理結構為視角

□胡玲麗 張繼恒

高職院校治理結構研究
——以構建學生主導下的治理結構為視角

□胡玲麗 張繼恒

近年來高職院校治理實踐對學生利益相關者在治理結構中的地位和作用問題給予了越來越多的關注。隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》的貫徹實施，重視學生的利益訴求已經成為完善高職院校治理結構的重要命題之一。因此，在開展高職院校治理結構研究時，要充分認識到學生利益相關者參與高職院校治理的價值意義，闡明學生利益相關者參與高職院校治理的基本依據，通過探索學生參與高職院校治理的實現路徑，著力構建學生利益相關者主導下的高職院校治理結構。

高職院校；治理結構；學生利益相關者；

一、引言

高等職業教育屬于一種特殊類型的高等教育，現代高職院校制度是體現高等職業教育特點的現代大學制度。建立健全高職院校治理結構是構建現代高職院校制度的核心問題。[1]受公司治理結構理論的影響，現代大學治理普遍運用該理論來分析大學內部管理問題，高職院校作為一種特殊類型的高等教育，自然也不例外。一般來說，高職院校治理結構是指協調高職院校這個組織中各種利益關系的一系列制度安排，它通過權力的配置和運作機制來達到關系的平衡，以保障組織的有效運行并實現其根本目的。高職院校治理結構主要包括外部治理結構和內部治理結構兩個方面。外部治理結構主要涉及高職院校與政府、社會之間的關系，是指一系列用來維持高職院校與外部關系的規范、法律規則等正式制度和非正式制度及兩種制度的運行機制。內部治理結構是調節高職院校內部各利益主體間的關系的一系列正式制度和非正式制度的總和，主要涉及高職院校內部管理體制、運行機制及組織行為的規范體系。近十幾年，通過高職院校治理實踐的經驗總結,人們對利益相關者在高職院校治理中的地位和作用問題給予了越來越多的關注。一般來說，高職院校的利益相關者主要有政府、社會等外部相關者以及教師、學生等內部相關者。從高職院校治理的角度引入利益相關者理論的意義在于，學校管理層在做出決策時，除了體現投資者（公辦大學是國家）意愿，保證投資者利益外，還應給予其他利益相關者表達自身意愿，維護自身權益的機會，并形成吸納其合理訴求的良性機制，以實現各方利益的均衡。在現代高職院校制度建設中，利益相關者共同治理已成為一種基本趨勢。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》（以下簡稱《規劃綱要》）提出，要完善治理結構。公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制；要充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用；探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用；加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。我們還注意到，在目前的高職院校治理實踐中，工會法、教育法、教師法、高等教育法等一系列法律，均對高校教職工參與民主管理作出了明確規定。從實際情況看，教職工參與民主管理的意識逐步提升，有關重大決策和學校年度報告提請教職工代表大會審議已日趨規范。此外，在實踐中也不乏有學術委員會和教授作用發揮得比較好的案例，一些高校事實上已經形成了教授委員會決定重大事務的良好機制。[2]但對學生這一重要利益群體的地位和作用仍未給予應有的重視，理論研究成果少，立法不明確，在高職院校治理實踐中更是乏善可陳。學生在事關自身權益的重大事項面前，知情權、參與權、選擇權、救濟權等均缺乏制度保障。因此，隨著《規劃綱要》的貫徹實施，重視學生的利益訴求就成為完善高職院校治理結構的重要命題之一。

二、學生利益相關者參與高職院校治理的價值意義

國內對現代高職院校制度的關注和研究，大概是從1999—2000年前后開始的，起步較晚。通過梳理以往關于高職院校治理的理論研究，我們發現學界已經提出了一些創新性的觀點。譬如，有學者認為要落實辦學自主權，推行高職院校法人治理結構和治理模式，即就是要理順校內外關系，校外即學校與政府、學校與社會的關系或外部體制問題，校內即學校與教師、學生的關系或內部體制問題；有學者認為要減少行政干預，實行自由競爭；還有學者認為要在學術權力和行政權力之間保持適當張力，形成以學術權力為主導的大學權力格局。這些共識為我們進一步研究高職院校治理結構指明了方向，為人們進一步認識高職院校治理之本質奠定了基礎。不過，在這些共識之背后，也有一些問題我們還沒有達成共識。譬如，關于學生利益相關者參與高職院校治理的問題，學界除了籠統的提出學生利益相關者應當參與治理以外，對如何從制度上切實保障學生利益相關者參與治理，如何防止保障學生權益的各類機構流于形式，學生利益相關者參與高職院校治理的途徑有哪些，實踐中應如何操作等問題，雖然有相關探討，但遠未達致共識。

由此可見，盡管當前理論界對利益相關者治理問題進行了積極、有益的探討，但由于利益相關者治理理論起步較晚，關于利益相關者治理機制設計的論證相對較少，即便在理論研究者之間也尚未達成全面的共識，富有學術價值的案例研究更不多見。因此，倡導學生利益相關者參與高職院校治理將指導我國“多元主體共治”的教育實踐進程走上良性發展的軌道，尤其是將為學生利益相關者參與高職院校治理提供現實可行的實現路徑，建立健全高職院校學生利益訴求表達機制，以實現切實維護高職院校學生權益的研究目的。同時，這也對高職院校民主治校實踐的進一步展開和我國高等教育法治實踐的深入拓展具有積極的價值意義。

三、學生利益相關者參與高職院校治理的基本依據

一般認為，現代高職院校制度的核心是盡可能廣泛地反映這些利益相關者對高職院校改革與發展的訴求，并在形成影響高職院校改革與發展的重大決策過程中發揮應有的作用。因此，在現代高職院校制度設計中，應明確學生所處的地位及在治理結構中的作用。依我們粗淺的認識，至少有以下三點理由可以支持。

一是高等教育國際化趨勢的背景。按照我國加入世貿組織對教育服務的承諾，除軍事、警察、政治、黨校等特殊教育領域和義務教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服務等5個項目上許可外方為我方提供教育服務。同樣，我國也享有依據《服務貿易總協定》為成員國提供教育服務的權利。因此，加入世貿組織后，我國的教育，尤其是高等教育面臨許多新的情況，我們的教育改革和發展必須與之相適應。首當其沖是應樹立服務的理念。教育機構是服務的提供者，學生是服務的接受者（亦有稱消費者），學生在接受服務的過程中，不是完全被動的受體，應享有參與管理關涉自身重大利益事務的權利。譬如，在許多世界著名大學的治理實踐中絕大多數實行委員會制，而委員會的組成成員中就包括學生代表。[3]

二是現代高職院校制度建設的要求。正如教育部部長袁貴仁教授所言：“現代大學制度要求由過去的以教師為中心轉變到以學生為中心。學校的干部要全心全意為教師、學生服務，學校的干部、教師要全心全意為學生服務”。[4]在現代高職院校中，學生是教育教學活動的主體，學生的素質決定了一所大學的質量和聲譽。傳統觀念中將學生比喻為學校的“產品”，完全忽視了學生的主體地位，與建設現代大學制度的目標是相背離的。在現代高職院校制度建設中，要真正確立學生的主體地位，著眼于學生的個性發展、全面發展和長遠發展，讓學生擁有更多的機會，自主地參與學校的管理，表達他們的訴求，實現他們的利益。

三是建立終身教育體系目標的要求。加拿大一位大學校長莫爾森教授說過這樣一段話，“當代教育的新格局是迎接終身教育理論提出的挑戰。”[5]終身教育是本世紀最有意義的教育概念，2001年，黨和國家就已經把構建終身教育體系作為新世紀國家發展計劃的重要組成部分。終身教育的學習方式是自我導向學習，在自我導向學習中，學習不再是社會或其他成員外部施加強制力的產物，而是學生自主選擇的活動。學生在學習的過程中逐漸養成良好的學習態度、學習動機和方法，要能夠根據自己的興趣和發展可能性設定學習目標、學習策略，自己選擇教育資源、安排學習活動、甚至自己進行學習評估。這就表明，在終身教育體系中，學生才是學習活動的主體，其他成員只不過是學生發展的引導者和促進者。因此，在終身教育的背景下，學生利益相關者在高職院校治理結構中的地位不可忽視，建立起引導和促進學生主體利益實現的制度體系，應成為完善中國特色現代高職院校制度的重要內容。

四、健全高職院校治理結構的具體設想——以構建學生主導下的治理結構為視角

高職院校治理實踐的經驗總結告訴我們，要建設具有中國特色、符合教育規律的現代高職院校制度，實現運行機制的創新，就要著力構建學生利益相關者主導下的高職院校治理結構。為此，必須按照《規劃綱要》的要求，進一步明確并加快落實學生利益相關者在高職院校治理結構中的地位及作用，不斷探索切實可行的學生利益相關者參與高職院校治理的實現路徑。我們認為，實踐中可重點考慮從以下幾個方面著手。

（一）確立“學生利益相關者優先”的治理理念

高職院校治理中要凸顯 “學生利益相關者優先”的理念，就是要在教育教學工作中樹立以下三個具體理念：一要樹立教育就是服務的理念。高職院校的一切管理工作都要為培養人才服務，使學生在接受管理的過程中受到思想上的教育、人格上的熏陶和行為上的指正，達到塑造人、引導人、鼓舞人的目的。二要樹立教育質量至上的理念。教育質量是高職院校生存發展的生命線，也是保障高職院校學生自身權益的根本所在。如果一所高職院校的教育質量低下，就意味著對學生學習權益、發展權益的侵害。保證教育質量是保障學生權益的主要途徑，高職院校要面向全體學生提供優質的教育。三要樹立依法管理的理念。對學生進行依法管理是高等教育大眾化的需要，是現代高職院校制度建設的應有之義。高等教育大眾化給學生管理帶來的新情況、新問題迫使高職院校必須及時轉變管理方式，實行依法管理。

（二）建立制度化的學生訴求表達機制

當前的高職院校治理實踐已經表明，影響學生作用發揮的制約因素除了觀念之外，缺乏有效的渠道和制度保障是問題的主要根源。

一要通過建立各種有效的學生組織，不斷拓寬學生訴求主張的途徑。在涉及學生有關的教育教學、學生管理、后勤服務、學生收費等各項事項的決策過程中吸收學生代表參與，廣泛聽取他們的心聲，發揮他們的民主參與作用，尤其在涉及學生的重大問題時，學校可允許學生代表列席校黨委會和校長辦公會，以及參加學生工作的相關會議，或者通過建立學校事務學生聽證制度等方式擴大學生的知情權和參與權，充分聽取學生的意見和建議，讓學生充分表達利益訴求。

二要建立一種適合學校自身發展的學生參與機制，來增強他們的主人翁意識，保障各種學生組織的正常運行，避免學生組織流于形式，形同虛設。要充分發揮學生組織機構，如學生代表大會、學生會等群體訴求表達功能。學生代表大會是學校管理中最為重要的學生權力機構，學生會是學校對學生進行行政管理的正式組織，具有半行政性質。這兩個組織都能直接地接觸到學校管理層，他們應該代表學生利益，充分表達學生訴求。

（三）創建多元化的學生權利救濟機制

在構建學生主導下的高職院校治理結構中，高職院校應進一步實現學生權利和管理權力的平衡與協調，要尊重和保護學生利益相關者的權利，當學生權利遭到侵害時，建立多元化的救濟制度無疑可以起到補救與制衡的作用，這也是現代高職院校制度建設的需要。

一要健全學校救濟機制。健全學校救濟機制就是不斷地強化和完善校內申訴制度。為了實現學校內部救濟的公平性和公正性，一方面應完善相關法律規定，申訴處理委員會的人員組成中，行政人員與不具有行政職務的教師和學生要保持適當的比例，不具有行政職務的教師和學生的比例達到一半比較適當，而且其組成人員應有法律專業人員或者法律教師參加，組成人數以單數為宜。另一方面應獨立設置學生申訴處理委員會，以體現其工作的公正、公開及獨立性。[6]

二要完善行政救濟機制。完善行政救濟機制主要是健全和規范教育行政申訴制度和教育行政復議制度兩個方面。其一，從我國現行立法的規定來看，教育行政申訴制度的實體內容比較明確，但程序上如何進行卻不明確，操作性不強。學生如何行使校外申訴權，申訴的范圍、申訴的程序、申訴的時效、申訴結果的期限以及仍然不服如何救濟等程序問題并沒有規定。因此，亟待解決的問題是建立教育行政申訴制度實施細則，明確申訴機構及工作人員，制定規范的工作程序。其二，根據我國《行政復議法》的有關規定，我國高校作為法律授權的行政主體，對其作出的具體行政行為應當可以提起行政復議。通過對行政法理、法律制度的分析和對國外相關制度和實踐的借鑒，我們認為，學生對于學校作出的一些重要的處理和重大的處分自然可以提起教育行政復議。

三要確立司法救濟機制。高職院校與學生的法律關系中，有“行政的”也有“民事的”。在我國實際情況中，高職院校對學生實施的處分權是一種具有管理性質的準公權力，因處分行為而產生的關系可以視為準行政法律關系，應納入行政訴訟的受案范圍。同樣，在學生的法定權利中有民事權利又有受教育等憲法性權利。新的教育理論中，將二者的法律關系定性為一種教育契約關系。有契約就有民事訴訟的可能性。故在對學生財產權、人身權等權利的保護上適用民事訴訟不僅是可能的，也是可行的。

四要引入社會救助機制。社會救助機制既彌補了學生自力救濟的弊端，又不至于使權利沖突雙方的良好關系陷入僵局。在具體方式的選擇上，應當建立一個以維護學生合法權益為宗旨的有學生和高校代表組成的組織，通過各種渠道了解學生權益受侵害的事實或潛在危害，以居間第三人的身份，在一種和平的環境中解決爭議雙方的權利，是一種既經濟又有效的方法。這一組織應當由學生代表（最主要）、教師代表、高職院校行政部門代表組成，接受全體師生員工的支持和監督。該組織不隸屬學校及其他行政主體，性質上以社會團體為宜，但必須具有一定的獨立性，這樣才能做到公正公平地解決問題。

[1]董仁忠.高職院校治理結構研究[J].教育發展研究,2011(7) 36.

[2]范文曜.治道變革:完善中國特色現代大學制度[N].中國教育報,2010-3-5.

[3]陶愛珠,趙文華,徐祖廣,劉念才,董育常.加快建設中國現代大學制度[R].教育部科學技術委員會《專家建議》咨詢報告,2001(2).

[4]袁貴仁.建立現代大學制度 推進高教改革和發展[J].中國高等教育,2000(3):22.

[5]王麗華.終身教育思想的歷史淵源及現實意義[J].世界教育信息,2009(6):72.

[6]孫喜峰.和諧校園建設與多元化高校學生權利救濟機制的構建[J].行政與法,2007(7):28.

胡玲麗（1982—），女，江西南昌人，江西司法警官職業學院講師，研究方向為訴訟法學、職業教育理論；張繼恒（1980—），男，陜西寶雞人，江西科技師范大學講師，研究方向為教育法學、職業教育理論。

G718.5

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1001－7518（2012）19－0019－03

責任編輯 肖稱萍