租房券在美國城市化和保障性住房政策演進中的應用（ 下）

○ 趙學剛

五、城市恢復期的需求性保障政策

1980年代后，生產服務業成為大都市區經濟的驅動器，城市建設發展，加之公共交通和環境治理的改善，中心城市迅速增加的工作機會，使美國中產階級居民向中心城市回流明顯。在2000年，除費城和底特律等城市外，其他大城市均表現出明確的人口增長趨勢，增長幅度在4%至30%之間。美國城市進入恢復發展期。中心城市區的就業率和住房擁有率增加，住房租金和房價上漲，使低收入家庭陷入住房支付能力的危機。

在此種情況下，美國聯邦政府的住房和城市發展預算由1980年的359億美元下降到100億美元以下，并且減少對城市項目供應，聯邦政府著力實施需求為目標的住房計劃。1984年，里根政府提出“租金優惠券計劃”，在1987年寫入“住房與社區發展法”，盡管與1974年提出租金證明差別不大。但是，這是更加市場化的需求導向政策舉措。租金優惠券指，符合資格的低收入住戶從地方政府領取住房優惠券，享受補助的家庭必須拿出家庭總收入25%支付房租，相對于參加租金證明計劃的住戶只能在市場中租住不高于政府規定標準的住房，使用租房優惠券的住戶在市場上租房租金低于政府規定租金時，政府允許其保留未用完的租房優惠券，下次繼續使用；也可用于租住高于市場租金的住房，多出的費用自理。

租金優惠券計劃與1974年推出的租金證明計劃并行，直到1992年，克林頓執政時期，聯邦政府將上述兩項計劃合并。對于進入住房交易市場的新建公共住房，政府規定2/3量固定下來，提供給參與這兩個計劃的低收入者居住。1993年時超過130萬戶參與這兩項計劃，與享受公共住房保障的家庭數目持平。

1998年，美國國會通過新的住房改革法案“品質住房與工作責任法”， 徹底合并了租金證明計劃與租房優惠券計劃為“住房選擇優惠券計劃”，停止實施租金證明計劃。住房選擇優惠券計劃用來填補家庭調整后收入的30% 和支付標準(項目允許的當地最高房租，由住房管理機構設定)之間的差值，住房管理機構可設定支付標準為地方公平市場房租的90% － 110%，同時允許住房管理機構在同一市區根據房租水平的變化設立多項支付標準。

六、租房券項目的適用性

美國在城市重建時期直接介入并在短時間內增加公共住房供應，在城市開發時期通過大規模鼓勵企業貸款、稅收、擔保等金融工具的綜合運用，通過私人開發商積極性參與公共住房供給，無法改變試圖打破城市區隔、中心城區衰敗等問題，并且未真正改善低收入家庭住房條件，從60年代城市危機，美國政府開始向需求導向的政策轉變，且在1970年代后的城市恢復性增長期，在經歷30年實踐中，面向中低收入家庭的租房券項目占有據導向的住房保障政策成為主體，因其推動了公平和效率的實現，在整體保障性政策中具有較強的適用性。

從公平性方面：

1.租房券在美國是隨著城市化重建和開發進程在供給導向的住房政策，保障住房建設相對充裕情況下，打破了城市低收入住房密集，城市區隔。租房券項目打破低收入家庭住房集聚的局面，實現城市不同收入家庭融合“混居”局面的舉措，有助于城市化進程中心城市和郊區的發展均衡。

2.1970年代實施針對城市低收入者的房租補貼計劃（租房券項目）是1968年推出租金證明計劃的延續。租房券項目滿足了城市低收入階層住房需求,并不會導致那些城市中等偏下收入階層的不滿。對于接受租金補貼的家庭而言，房租占據其收入的25%到30%,以此保障所選住房保持在適度范圍內，盡管80年代后允許參加房租補貼計劃的家庭選擇更好的住房，但是多出的部分需要自行負擔。對于中低收入家庭來說，這種補貼與限制并舉的方式，保障了城市化進程中住房的公平性。

在效率方面

1.租房券項目首先提高了政府財政支出的效率。無論城市初期重建或者城市規劃性開發的住房供給政策，政府直接參與住房建設使得聯邦政府和城市財政支出面臨考驗。但是租房券項目避免了聯邦政府對住房市場的直接干預，而是基于市場機制的框架，城市低收入家族獲得政府財政支出所提供的住房補貼，提高了其住房消費水平。以更低的財政補貼，為更多低收入家庭提供了住房保障。1979年，租房補貼計劃的參與者有近一半參與者成功找到了住房；1980年代中期，租房券在全美國成功率上升到68%；1993年，這個比例繼續上升達到了81%。不僅如此，租房補貼計劃也使已有存量房源得到有效利用，1981至1990年,聯邦政府補貼住房14213萬套,利用現有存量住房利用接近100萬套。

2.租房券項目提升了財政支出效率，由于房租補貼計劃不涉及住房的建設環節，規避了“城市再開發”或者“城市更新”計劃中補貼私人開發商或地方政府建造住房時的資金挪用或占用風險，政府無須付出巨額的監督成本。并且政府以新的財政補貼，滿足更多低收入家庭的住房需求，提高了政府的市場調控效率。這種市場化的調控也使整體城市發展布局更具合理性。

3.租房券項目提高了市場參與者的效率。城市低收入家庭在獲得補貼后，住房支付能力提高,低等級住房租金水平也必將隨之提高,這使得投資此類房產的房地產開發公司和個人迅速增加。租金的提高也使得此類房產的房主有可能拿出一部分資金作為維修費用,這在一定程度上避免了城市老舊房產的棄置現象。

租房券適用性的影響因素

1.住房市場供給充裕程度的影響

供給導向的住房政策的情況下，聯邦政府主要通過地方政府、房地產商進行調控；在住房補貼計劃實施，受到“住房市場、住戶本人、所在地區公共住房管理部門的情況”等因素影響，城市化程度很高較高的市場環境中，存量住房資源的空置率決定了租房補貼計劃的有效性。有關研究發現，存量住房的空置率可以用于衡量現有住房市場供給的充裕度，住房空置率被分成五個等級：若城市住房空置率低于2%，則意味著住房市場供給緊缺，2%－4%為住房市場供給較為緊缺，4%－7%表示中等充裕，7%－10%為市場較充裕，市場處于松弛裝態。數據表明：空置率等于或大于10%則表示住房市場供給相當充分。在住房空置率為4%－7%時，租房券成功率提高約9個百分點，當空置率為10%，使用租房補貼優惠券的成功率提高約14個百分點。其原因在于，空置率低則意味著住房市場需求旺盛，會使私人房屋出租者優先考慮住房支付能力較強的中等收入階層，而非租房補貼優惠券持有者，以保障獲得出租房的收益，并避免租房補貼優惠的復雜手續。

2.對城市住房情況的數據統計

在實際進行租房券項目時，聯邦政府把支付標準提高到公平住房市場房租的120%，并盡量減少不同行政區域之間的行政障礙。事實上，由于各城市情況不同，公平住房市場房租是在市場環境中處于變化狀態的數據；基于各城市住房情況的詳細數據跟蹤分析，評估租房券項目的可行性，美國各城市的及時數據追蹤也使HUD能根據市場變化不斷調整補貼標準或者低收入家庭支付房租的比例。

3.低收入家庭對住房區域流動性

美國的租房券項目為低收入家庭提供了住房的選擇性，只要房租不超過規定的最高限，允許住房券持有者在全國不同地區、任何社區尋找住房。

德文（Devine）對美國50個較大城市的人口普查數據，分析了2.64萬個普查區。83.5%普查區內居住有租房券的持有人。普查區總數的66%以上租房券持有者住戶和總戶數的比例不到2%。10%－25%的占人口普查區總數的2.4%，達到及超過25%的只占人口普查區總數的0.2%。金斯里（Kingsley）通過對48個城市中因為公共住房拆除而搬遷獲得租房券持有者的住房調查發現，平均每個城市只有99戶通過租房券搬遷的住戶，租房券搬遷住戶超過200戶的城市僅有5個，在對4288戶租房券搬遷戶分析后得知，這4288戶分布在2170個人口普查區中，平均每個人口普查區不到兩戶。租房券持有人是在全國范圍內廣泛分布，具有充分的流動性，避免了低收入家庭居住的再次的聚合。

租房券項目是美國城市化發展中經歷了供給導向的保障保證政策探索后，從中低收入家庭住房需求狀況出發，以市場作用發揮存量住房的充分利用。租房券項目的實施前提是相對充溢的住房供給，并且政府需要及時根據住房市場狀況對于租金補貼水平進行適應性變化，并兼顧城市住房發展的實際情況。不僅使租房券項目成為保障中低收入家庭住房的有效手段，實現住房市場的效率和公平，更推動城市化進程中住房格局的協調發展。■