英國職業教育體系改革方案——構建企業主導的職業教育體系

□安真真 匡 瑛

在英國現行的教育體系中，職業教育地位顯要。多年來，它為英國培養訓練了大批職業世界所需的各種專業技術人才；為英國科技振興和經濟發展做出了重要貢獻。但近幾年，英國經濟的增長和就業狀況陷入了困境。2011年12月，英國就業與技術委員會（UKCES）提出了一項針對職業教育體系的改革方案，希望通過改革建立一個企業主導的職業教育體系，達到促進經濟增長、提高就業率的目的。本文試圖通過闡述英國職教體系改革動因、改革的原則、改革的具體措施及改革意義，以供我國的職教改革借鑒。

一、構建企業主導的職業教育體系的原因

在過去的十年中，英國政府對技術培訓的投資顯著增多：1997-1998年度至2008-2009年度，政府在繼續教育中的實際公共支出大約增長了36%①，擁有高級資格證書 （或者同等水平）的人數增加了44%，而沒有資格證書的人數下降超過了25%[1]。這些數據都表明英國職業技術教育得到了一些發展，取得了不小的成果。但是現有的職業教育仍然面臨著許多長期難以解決的問題，需要進行改革。

（一）政府主導的職業教育難以跟上技術發展的需求

政府主導的職業教育在推動能夠促進經濟增長的技術發展中困難重重。首先，人們普遍認為對于許多崗位來說3級（相當于A-級）資格證書是經濟發展所要求的最低水平，但是在2010-2011年度，英國的學徒制中約有2/3的課程是從2級開始的[2]。也就是說，職業教育提供的培訓很難滿足經濟發展的需要。其次，政府主導的職業教育很難提高企業對培訓的投資和參與。在過去的12個月里，只有27%的企業安排或資助了旨在獲得職業資格證書的培訓[3]。在2008-2009年，只有25%的企業選擇了公立培訓機構。據悉，企業在培訓上的支出大約是20億英鎊，而公立培訓機構的收入只有7.5億英鎊。

（二）政府主導的職業教育難以提供充足的高質量學徒崗位

只有接受的技術培訓質量高并受到勞動力市場重視時，參加培訓的個人尤其是年輕人才能得到發展和提升的機會。但目前他們獲得高質量的學徒培訓的機會并不多。一方面，企業提供的學徒崗位不足，年輕人選擇學徒制的機會有限。例如，2009年英格蘭只有8%的企業提供學徒崗位，16-18歲的年輕人成為學徒的機會大約只有6%[4]。而從國際上來看，奧地利、澳大利亞、德國和瑞士提供的學徒崗位數量是英國的3--4倍②。另一方面，學徒培訓所需時間越來越短，增加了維護培訓質量的風險。最近學徒制的發展主要集中在2級資格和服務行業，但這些培訓往往用時較短，培訓內容較少。比如，在某些情況下零售行業的學徒培訓可以在短短3個月內完成。在其他國家，學徒平均需要3-4年，而英國只需1-2年。

（三）企業對技術培訓的投資難以推動經濟的可持續增長

企業投資的技術培訓類型主要有非正規培訓和資格證書培訓。首先，企業對技術培訓的需求不 同。英國企業參與培訓的比例很高，但在2007-2009年間企業的培訓投入減少了5%[5]。與其他歐盟國家相比，英國培訓持續的時間也較短。目前仍然有大約三分之一的企業沒有為員工提供任何培訓。其次，培訓沒有與企業發展戰略和組織績效聯系在一起。在英國,約有25%（在某些部門這一比例甚至高達50%）的培訓是為了完成法定的義務，而不是滿足企業發展的需要。只有不到33%的企業采取高效能工作實踐方法，盡管這種組織管理方法不僅可以激勵更多高效的員工參與，還可以把勞動力開發與提高組織績效結合在一起[6]。再次，英國企業領導和管理能力相對較差。人們普遍認為，采取科學的領導和管理的企業擁有較高的組織績效、生產能力和創新能力。但與歐洲競爭對手相比，英國管理者的數量最少，在管理發展培訓上的人均花費也較少，大多數中小企業業主在創業前沒有接受正規的管理培訓[7]。

很顯然，英國在開發具有國際競爭力的技術基礎中面臨著許多挑戰。為應對這些挑戰，英國就業與技能委員會建議構建一個由企業主導的、單一的、可持續發展的職業教育體系，以順應企業需求，促進經濟增長，在提供高質量、高回報率的技術培訓的同時也為更多人提供就業機會。

二、構建企業主導職業教育體系的原則

為了解決前面章節所提到的問題，英國就業與技術委員會提出了構建企業主導職業教育體系的5個原則，以簡單描述企業主導的職業教育體系的特點。

（一）企業擁有職業教育的主導權

英國職業教育有企業主導開發經濟增長所需技術的歷史基礎。19世紀末，為了應對國際競爭，英國16家Livery公司共同建立了倫敦城市行業協會（the City and Guilds of London Institute），培養行業內的年輕工匠。目前，該協會已經成為全球最大的職業資格認證機構之一。然而，在過去的30年中，英國的職業教育和培訓的特點卻是政府在其中發揮日益重要的作用，許多政策是從政府需求而不是企業需求出發。但是，在許多擁有成功職業教育的國家，恰恰是企業、培訓結構和員工團體的共同合作在職業教育中發揮著關鍵的作用[8]。因此，政府應該放權，使企業擁有更多的自由，與員工、職業院校和培訓機構共同創建一個有利于技術發展的職業教育體系。擁有了職業教育的主導權，企業將致力于創造有活力的、負責任的企業文化，把勞動力開發作為經營戰略的重要組成部分。為了獲得更多的自由和主導權，優秀的企業將積極應對這些挑戰，創造更多高質量的培訓機會、就業機會和工作體驗機會。

（二）建立單一的技術培訓市場

英國目前有兩個培訓市場：一個是依靠政府特權提供資格證書的公立培訓市場，另一個是順應市場技術需求的私營培訓市場。企業的培訓支出模式顯示許多企業沒有選擇公立培訓市場。這表明公立培訓市場沒有提供經濟增長所需的技術，也表明投資在公立培訓市場中的公共資金沒有產生最大效益。

英國需要一個單一的技術培訓市場，這樣繼續教育學院和私營培訓機構的發展將依據市場的真正需求而不是政府財政刺激，企業和員工也會更樂意為高質量的培訓投資。在單一的技術培訓市場中，資格證書將是企業和個人進行技術認證所依據的真實可靠的工具。繼續教育學院和培訓機構也將會更加關注企業需求，致力于提供更加專業的技術培訓。

（三）企業主導的合作組織設計技術培訓方案

由于英國職業教育設計和實施的高度中央集權化，職業教育體系面向的企業和個人還不夠多，人們參加培訓的需求也不強。其他國家的職教體系中通常只有兩個關鍵的主體：培訓機構和企業，企業與培訓者直接聯系。但在英國，職業教育體系中有多元的主體：政府、企業、培訓結構和培訓者，前三者之間的信任度通常很低。

企業和員工都知道什么樣的培訓最有用。為了滿足自身發展的需求，企業與工會、職業院校、培訓機構的共同合作應當主導并影響技術培訓方案的制定和實施。當地企業間的合作將創造更多的培訓機會，比如提供更多的學徒崗位和工作體驗職位；供應鏈之間的合作關系將通過共同的技術開發得到加強。這些長期合作開發的技術培訓方案將更有助于保證技術培訓的質量和適用性。

（四）技術培訓轉向依靠企業投資

技術培訓經費的來源隨著培訓主導權的轉移而變化。隨著主導權轉移到企業手中，培訓經費也需要從依靠政府轉向依靠企業投資。主導權和購買力都轉移到了企業，從而建立對市場需求反應更加靈敏的培訓機構網。

與其他領域的公共服務改革相比，技術培訓的經費改革在實施層面仍然很復雜：公共資金應當發揮更大的作用，為納稅人提供更高的回報；設計的投資模式應當使更多的中小企業參與其中，以帶來更多的合資。

（五）培訓經費運作過程透明

在單一的技術培訓市場中，公共資金的使用應 該是透明的。當前的公立職業教育體系有兩個獨立的交易過程：政府與培訓機構之間；培訓機構與消費者之間。因此，消費者常常不知道政府的投入，這也就意味著他們將很難認真決定自己的培訓投資。

公共資金的投入應該是透明、簡單的，并且能夠幫助企業和員工更加容易地進行選擇。公共資金的使用在市場中應該是清晰可見的，應該是以提高就業率和經濟增長率為前提的。企業和員工能夠作為消費者來購買政府提供的培訓，以此來提高培訓的質量和創新性，使培訓能夠物有所值。

三、構建企業主導的職業教育體系的措施

在英國，使企業擁有技術培訓的主導權需要進行長期的改革，需要徹底轉變技術戰略和技術培訓的開發職責。這些建議的目的是在本屆英國政府承諾的基礎上能夠提高技術培訓參與度，確保技術培訓長期可持續、高質量的發展。英國就業與技能委員會認為技術培訓戰略應該在以下兩個方面進行徹底地改革：

首先，針對16-24歲青年的職業培訓應由政府主導轉為企業主導；其次，對于成人勞動力開發，應由培訓機構主導轉為企業主導。

具體而言，英國就業與技能委員會提出了四點建議措施：

（一）政府直接資助企業參與學徒制

職業教育的主導權與經費來源密切相關，英國的傳統是政府獨自掌握著培訓經費和主導權。如果企業想要獲得更大的技術培訓主導權，獲得預期的利益，那么就必須改變職業教育經費的運行方式。

針對16-24歲青年職業培訓項目，以青年人的主要職業通道——學徒制為例，在目前的技術培訓中，政府對學徒制的資助主要是通過技能經費署（the Skills Funding Agency）對培訓機構進行，但擁有超過5000名員工的企業除外。UKCES建議政府直接資助參與學徒制的企業。

但是，企業、尤其是小型企業在安排年輕人參與工作本位的培訓項目時面臨著許多風險。鑒于2013年以后人們接受教育的年限和NEET率的提高，采用激勵機制降低這些風險、提高企業培訓參與度將至關重要。從長遠來看，激勵企業參與技術培訓最直接的一個方式是通過稅收體系，比如國家退稅制度(National Insurance Rebates)。這種方式可以把培訓經費直接撥給各種規模的企業，減少官僚主義的影響。目前，政府對16-18歲的學徒提供100%的培訓經費，對19-24歲的學徒提供50%的經費。通過國家退稅制度，企業與個人共同支付19歲以上年輕人剩余50%的培訓費用。

（二）職業教育依靠企業投資和貸款

為了確保成人勞動力開發的可持續性，UKCES建議改變公共資金對成人勞動力開發的資助方式：從目前基于提供資格證書的培訓機構撥款模式轉變為基于培訓效果的企業投資和貸款模式。

對24歲以上成人的培訓和諸如高等教育等其他領域，政府經費已經從資助模式轉變為借貸模式。例如，從2013-2014年度，為那些24歲以上考取3級及以上資格證書的成人引入個人收入相關的貸款制度。為了確保企業更大的主導權，UKCES建議這些貸款可以在企業之間流通運用。

貸款可通過債券和投資等形式以行業部門為基礎，通過部門、行業團體或供應鏈的結構化投資管理運行。企業投資模式有許多創新的空間，這些創新可以激發那些最了解自身和自身部門需求的企業用新的方式來普及運用技術。

（三）營造有利的政策環境

前兩個建議關注的是如何通過改變經費的來源來加強企業的主導權。但是實現企業對技術培訓的設計、開發和實施過程的主導作用也同樣重要。

政府可以采取的一個措施是為企業提供經費支持，使其擺脫當前體系內的限制，與它們的供應鏈、培訓網絡、行業熱點和產業群合作開發技術培訓方案。這些方案應該由與員工和工會密切合作的企業提出，與培訓機構和其他重要參與者共同設計，以此來保證培訓的普適性和參與者的利益。

對于職業院校和培訓機構而言，他們的競爭將圍繞如何使企業從培訓中獲得更多的價值，而不是應對政策和相關法規。對于政府而言，這意味著重新審視技術培訓政策，為企業和培訓機構提供更大的自主權，也就是確保企業與政府之間的“交易”朝著依據技術培訓結果而不是過程來評價的戰略投資方向發展。

（四）擴大向企業提供競爭性投資基金的范圍

為了保持國際競爭力，政府需要鼓勵企業擁有更遠大的發展目標。這意味著需要提高企業的能力，使其在技術開發中更具創造性。在過去的半年中，UKCES已經啟動了兩個投資基金：經濟增長和創新基金 （the Growth and Innovation Fund， 簡稱GIF）和企業投資基金 （the Emp loyer Investment Fund,簡稱EIF）。這些基金支持的技術培訓項目不僅滿足了真正的技術發展需求，甚至在沒有后繼公共財政支持的情況下仍可以持續發展。

從目前的這幾輪投資來看，企業團體有濃厚的參與興趣。例如，GIF已經扶持了15個項目，不僅能提高企業的創造性和生產能力，還可以幫助他們 設立新的職業標準、開辦新的或者擴大國家技術研究院。GIF的覆蓋范圍已經擴展到當地的產業集群和供應鏈。當地的企業也積極提出富有創意的培訓方案。

四、構建企業主導的職業教育的意義

企業主導的職業教育體系為企業創造了條件，使其與員工、職業院校和培訓機構等密切合作，對促進經濟增長、提高就業率、確保英國擁有國際競爭力的技術基礎等有重要意義。

對企業而言，轉變培訓的經費來源將使企業在培訓市場中擁有更大的購買力，從而可以提高培訓質量和應對市場需求的敏感度；企業與政府變為戰略投資關系，這將使企業擺脫官僚主義的限制，開發滿足自身發展需要的培訓方案。

對個人而言，企業主動參與培訓并且相互合作將為年輕人提供更多的就業和培訓機會，幫助他們通過工作體驗和學徒制獲得更好的發展機會。

對職業院校和培訓機構而言，企業和個人對培訓的投入整體增加是其獲益的主要來源；通過與企業建立長期的合作關系，培訓機構也將更積極地探索使培訓更好地為企業創造價值的方法和途徑；整個培訓機構網也將依據培訓的創新和質量競爭而不是政府設置的項目和特權。

對政府而言，擁有更大主導權的企業將實施真正可持續發展的、不依賴公共財政的技術開發戰略，公共財政的壓力將減少；當較少參與技術解決方案的設計和實施時，政府依然能夠通過激勵機制和投資來影響企業的行為。

總的來說，在政府主導的職業教育中，英國政府對職業教育的干預多以財政資助培訓機構的形式進行，但這恰恰導致了培訓機構為獲得政府資助而競爭，而不是滿足企業技術需求、促進經濟增長。所以，盡管企業與職業資格證書計劃的傳統聯系依然存在，但是作為職業教育市場的重要“消費者”的企業卻處于無關緊要的地位。因此，在這個改革方案中，英國政府改變了財政投入的方式，不僅僅關注了職業教育的外延發展，更重點關注了職業教育的內涵發展：通過建立企業導向的職業教育，改供給導向為需求導向，使職業教育滿足經濟發展的需要。

在我國，政府也控制著職業教育的經費投入和發展方向，職業教育的提供者——職業院校基本依據政府的政策辦學。然而在市場經濟的勞動力市場中，各類人才的需求變化迅速，職業院校畢業生就業不對口、企業對職業院校畢業生滿意度不高的現象普遍存在。所以，我們也必須從由供給導向轉向需求導向，培養企業需要的、能夠促進我國社會經濟發展的技術人才。這就需要政府賦予職業院校更大的辦學自主權，鼓勵它們積極探索高效的人才培養和辦學模式，培養市場真正需要的人才。同時，政府也應當通過諸如稅收政策等財政政策促進企業積極參與校企合作，使企業作為勞動力市場的重要“需求者”發揮應有的導向作用。

注釋：

①根據英國財政部的預算,繼續教育的政府開支在1997-1998年度是49億英鎊,在2008-2009年度是88億英鎊,事實上考慮到通貨膨脹,政府開支增長了36%。

②參考2011年由艾莉森·富勒教授和洛娜·尤恩教授提交給英國教育委員會的書面材料。

[1]UKCES(2010).Ambition 2020∶World Class Skills and Jobs for the UK [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/ukces/docs/publications/ambition-2020-the-2010-report-keyfindings.pdf,2012-09-02.

[2]ONS,BIS.Quarterly Statistical First Release∶DS/SFR12(October 2011)[EB/OL].http∶//www.thedataservice.org.uk/NR/rdonlyres/B57FF1DE-40C8-4CBB-B91F-B4F733DD1A16/0/SFR_Commentary_January2012.pdf,1012-09-02.

[3]UKCES.EmployerPerspectivesSurvey2010 [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/publications/er25-employer-perspectivessurvey,2012-08-30.

[4]Department for education.Statistical First Release(October 2011)[EB/OL].http∶//www.education.gov.uk/rsgateway/DB/SFR/index.shtm l,2012-09-01[5].UKCES.National Employer Skills Survey 2009[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/pressrelease/national-employer-skills-survey-for-england-(ness)-2009-full-report-published,2012-08-28.

[6][5]UKCES.High Performance Working∶A Synthesis of Key Literature [EB/OL]. http∶//www.ukces.org.uk/publications/ers4-hpw-synthesis-of-key-literature,2012-09-01.

[7]UKCES(2009).Ambition 2020∶World Class Skillsand Jobs for the UK [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/ukces/docs/publications/ambition-2020-the-2010-report-keyfindings.pdf,2021-09-02.

[8]Raddon,Arwen.The Role of Employers in Sectoral Skills Development∶International Approaches[R].University of Leicester Centre for Labour Market Studies (2006)Working Paper 49.