農民工培訓有效供給的制度建設
——一個制度結構的分析視角

□張勝軍

農民工培訓有效供給的制度建設
——一個制度結構的分析視角

□張勝軍

制度是農民工培訓的關鍵性資源。從制度結構的視角看，農民工培訓的有效供給應重點抓好“核心制度”和“配套制度”建設。“核心制度”主要包括農民工培訓的管理制度、職業資格制度、經費投入制度和督導檢查制度；而“配套制度”的重點則是農民工的戶籍制度、社會保障制度和勞動就業制度。

農民工培訓；制度建設；制度結構；制度安排

自“十一五”以來，在國家政策的強力推行下，我國農民工培訓工作取得了巨大進展。盡管如此，農民工培訓“無效供給”的問題依然十分突出。[1]如何提高農民工培訓的有效供給，讓好政策取得好效果，已成為當前農民工培訓工作中的焦點問題。由于制度是一切社會行動的關鍵資源，因此，農民工培訓的有效供給應著眼于制度建設。基于此，本文從制度結構的邏輯出發，對此展開具體分析。

一、制度結構理論概述

在一般意義上，制度通常被視為“行為規則”，可以被區分為制度安排和制度結構。“制度安排的定義是管束特定行為模型和關系的一套行為準則”[2]，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暫時性的，也可能是長期性的；制度結構也稱“制度構成”，是指一定區域內所有制度安排耦合而成的制度系統。

制度的基本功能在于外部性內部化，外部性內部化的程度決定制度效率的高低。任何一項制度安排，可能是有效率的，也可能是無效率的。但制度是一種結構性的存在，一項制度安排是否有效率，不僅取決于該項制度安排本身的科學性、合理性，還取決于它與制度結構中其他制度安排的融合程度。因為，任何一項制度安排都必然聯結著其他制度安排，內在地“嵌入”共同的制度結構之中。從這層意義上講，任何制度安排都是一個函數。一項制度安排的變遷，都可能引致其他制度安排乃至整個制度結構效率的變遷。

由于各項制度安排的引致結果并不完全相同，“其中必有一項或一組制度安排引致的結果最為重要，稱之為核心制度安排（簡稱為核心制度）”[3]，其他引致作用相對較弱的制度安排，稱之為“配套制度安排”（簡稱為“配套制度”）。換言之，一個具體、復雜的制度結構，可以邏輯地劃分為兩個重要性程度不同的制度子系統：“核心制度”與“配套制度”。

從以上分析可以看出：（1）制度是一個結構性的存在，制度建設應從整體論、系統論出發，既要加強核心制度建設，也要關注配套制度建設，以不斷優化制度的整體結構；（2）同一制度結構內部的具體制度安排之間具有關聯性，因此，制度建設應注重各項具體制度安排的同步變革；（3）由于一些制度變革需要較長時間且變遷成本巨大，如果在一個較短時段內難以對各項制度安排進行同步變革，則應重視“多米諾骨牌”的戰略效應，首先對那些在制度結構中起關鍵性作用的制度安排和處于基礎地位的“核心制度”進行變革，以達成制度結構整體優化的階段性目標。不過這種階段性目標是暫時性的，還需要通過長期、持續的制度變革，最終實現制度結構的整體優化與效率最佳。

二、農民工培訓有效供給的制度建設

從制度結構出發，農民工培訓有效供給的制度建設，應涵蓋農民工培訓的“核心制度”和“配套制度”，而它們又分別包含一系列關聯性的制度安排。盡管這些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文僅論及一些較為重要的正式制度。

（一）農民工培訓有效供給的“核心制度”建設

農民工培訓有效供給的“核心制度”可以被理解為：保障農民工培訓活動實際開展，并直接影響培訓效率的一組制度安排。它主要包括農民工培訓的管理制度、經費投入制度、職業資格認證制度和督導檢查制度。

1.建立農民工培訓的歸口管理制度。2003年9月，農業部、勞動和社會保障部等6部委聯合出臺了《2003—2010年全國農民工培訓規劃》，對農民工培訓種類和培訓規模提出了具體的指標要求，培訓任務十分艱巨。為此，國家有關部委與地方政府及其職能部門，都積極開展或主動參與了農民工培訓工作。目前，我國農民工培訓形式多樣、種類繁多，培訓規模巨大。不過值得注意的是，在農民工培訓規模不斷擴大的同時，也日益暴露出了管理上的困難和混亂。其典型表現為：（1）農民工培訓工作的多頭管理。從中央政府部門開始，就有很多部門參與農民工培訓管理，如農業部、人保部、全國總工會、國務院扶貧辦、全國婦聯、共青團、發改委、財政部、教育部，等等。[4]與之相對應，地方對農民工培訓也呈現出“多頭管理”。在同一層級，互不隸屬的政府職能部門按照各自權限，分別對農民工培訓實施了“條塊分割”式的“平行管理”。這種“多頭管理”恰恰導致了農民工培訓工作“人人可以管，事事無人管”的混亂局面；（2）農民工培訓經費和培訓主體的剝離。農民工培訓的實施主體主要有企業、培訓機構、職業院校等，在一般情況下，培訓經費通常與培訓項目捆綁在一起，由政府相關職能部門掌握。其結果是“有經費的不搞培訓，搞培訓的沒經費”。培訓機構能爭取多少培訓經費，在很大程度上取決于與政府的親疏關系和單位負責人的“公關能力”，這導致了培訓經費的不合理分配和低效率使用。

要徹底根治這種管理亂象，就必須建立農民工培訓的“歸口管理”制度。其主要內容包括：（1）設立國家、省、市（地）、縣四個層級的管理機構，對農民工培訓工作進行整體規劃和區域協調（包括區際間協調和區域內協調）；（2）規定區域培訓項目管理辦法，把不同來源的培訓項目統一納入“區域農民工培訓項目目錄”，進行集中管理；（3）對農民工培訓機構，不論其辦學性質（公辦的、民辦的或公私合辦的）和辦學形式，歸口管理部門均需對其辦學資格和辦學行為進行審查、監督和指導；（4）在整合區域培訓項目的基礎上，按照培訓任務的大小和培訓成本的高低，合理配置農民工培訓經費，克服目前培訓經費“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整體使用效益。

2.健全農民工培訓的經費投入制度。農民工培訓經費不足一直是制約農民工培訓有效供給的重要因素。例如：目前在農民工培訓中，單就培訓機構的支出成本，焊工、車工培訓人均最少需2000元以上，而政府實際給予的培訓補助約為600元；廚師培訓最少需3個月，人均培訓費用保守估計也在1300元以上，而政府實際給予的培訓經費補助約為500—700元。[4]如果計入農民工培訓期間的生活開支，以及因參加培訓所付出的機會成本，那么，農民工培訓成本就更高，培訓經費的實際缺口也更大。盡管近年來中央和地方財政每年投入農民工培訓經費的總量不小，但與巨大的農民工培訓規模相比，與農民工培訓的實際支出相比，依舊顯得捉襟見肘。面對培訓經費的不足，不少培訓機構采取了“偷工減料”的方法，只向農民工提供一些技術含量低、成本小的職業培訓，如家政、縫紉工、電腦操作、保安、服務員等，全然不顧農民工培訓的個人需要和市場需求，導致了嚴重的農民工培訓供需失衡。

綜合考慮農民工培訓的準公共產品性質，以及農民工的“積貧積弱”特點，國家應建立以政府為主體，企業、社會和農民工個人共同分擔的農民工培訓經費投入制度。其主要內容包括：（1）政府（包括中央和地方各級政府）、企業和農民工個人，對培訓經費的投入責任和分擔比例；（2）具體培訓項目經費的預算與分解辦法；（3）培訓經費撥付與結算的原則、程序與方法；（4）鼓勵社會捐資農民工培訓的優惠措施及資金管理辦法；（5）企業提取、管理和使用農民工培訓經費的具體規定；（6）企業參與農民工培訓的補償和獎勵措施等。

對于農民工培訓的公共財政投入，應引入市場競爭機制，改變以往在農民工培訓活動開始前即全額撥付培訓經費的方式，可采用“培訓券”由農民工自己購買或后期由政府集中購買培訓產品的“商業式撥款”，提高公共財政經費的使用效益；對于社會捐資、企業出資的農民工培訓經費的使用，則應在不違反國家政策法律的前提下，充分尊重出資主體的意愿，鼓勵更多的社會資本投入農民工培訓活動。

3.完善農民工培訓的職業資格認證制度。職業資格證書不僅是學習者具備職業技能的重要憑證，也是勞動者社會流動的有效通行證。獲得職業資格證書已經成為農民工，尤其是新生代農民工參與職業培訓的重要內驅力。當前，我國農民工培訓普遍存在證書名目繁多、證書重疊、證書貶值等問題，既降低了農民工培訓的社會信譽，也影響了農民工參與培訓的熱情。為此，有必要進一步完善農民工培訓的職業資格認證制度，為農民工培訓提供“出口”保障。

農民工培訓職業資格認證制度的建構和完善，應重點做好如下工作：（1）依托行業協會，以職業能力為核心制訂職業資格標準；（2）依據生產技術、產業結構和就業結構的變化特點，及時更新職業標準和職業資格認證標準；（3）尊重農民工學習特點，建立與農民工職業培訓課程證書、繼續教育學歷證書相互聯系和相互轉換的職業資格證書體系，以提高農民工職業培訓的社會認可度；（4）推行“農民工培訓學分制”，使農民工先前的工作和學習經歷，能轉換成獲取職業資格證書的對等學分；（5）改革現行的職業資格認證方法，提高現場操作、技能演示等實踐考核的比重，實行教考分離，提高職業資格證書的技術含量和使用價值。

4.強化農民工培訓的督導檢查制度。缺乏監督的行為容易偏離正軌，同樣，缺乏督導檢查的農民工培訓也容易“出位”。據央視《今日觀察》報道[5]，在某些地方，一些培訓項目因為缺乏有效的督導檢查，根本就沒有實際開展，以至于出現了“農民工培訓領個臉盆就回家”、“農民工培訓嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事；更有甚者，某些政府部門、培訓機構和個人，視農民工培訓為“唐僧肉”，借培訓之名行斂財之事，把一項民生工程蛻變為一項“斂財工程”。由此可見，要促進農民工培訓的健康發展，必須強化對農民工培訓的督導檢查。

結合農民工培訓現狀，農民工培訓督導檢查的制度建設，當重點抓好如下工作：（1）設立督導檢查機構，明確其職責權限，使督導檢查工作制度化、規范化、常態化；（2）建立一支高素質的督導檢查隊伍，提高督導檢查的科學性和針對性；（3）采用重點督查與常規督查相結合的方法，使督導檢查工作貫穿農民工培訓活動的全過程；（4）建立農民工培訓的臺賬制度和公示制度，讓農民工培訓接受廣泛的社會監督；（5）為提高農民工培訓督導檢查工作的公正性、公開性和透明度，政府應鼓勵社會中介組織積極介入其中。

5.建立農民工培訓的城鄉統籌制度。當前，農民工培訓大致包括如下類型：一是轉移前的引導性培訓；二是轉移后的崗位培訓，包括上崗、在崗、換崗、轉崗等培訓；三是創業培訓。一般情況下，農民工的引導性培訓是在其流出地——農村進行的，而崗位培訓和創業培訓則主要是在其流入地——城鎮進行的。城鄉統籌發展是農民工培訓制度建構的時代背景。城鄉統籌發展要求建立農民工培訓的城鄉統籌制度，整體思考和系統籌劃農民工培訓工作，實現農民工培訓“職前職后一體化”。

“農民工培訓的城鄉統籌制度”建設，應主要包括如下工作：（1）以區域為單位，在農民工主要流出地（農村）和主要流入地（城鎮）之間建立區域協作關系，共同制定農民工培訓的長遠規劃；（2）在同一區域內 （從我國城鄉經濟特點和行政區劃特點看，地級市應是城鄉統籌發展比較合適的區域單位），打破城、鄉區位分割觀念，對農民工培訓網點進行合理布局；（3）統籌安排區域培訓經費，對農民工培訓給予重點扶持；（4）整合流出地和流入地教育資源，因勢利導，揚長避短，讓具有不同辦學優勢和辦學特色的培訓機構，承擔相應的農民工培訓項目。

落實“農民工城鄉統籌培訓制度”需重點考慮兩個方面的因素：一是制度實施的具體方式。從我國職業教育和培訓的實踐看，“訂單培訓”、“定向培訓”、“定點培訓”、“合作培訓”、“分段培訓”等，是這一制度實施較為適切的方式。在農民工培訓中，這些方式的運用，一般應與具體的培訓工程、培訓項目相結合，并充分體現農民工培訓的“短、平、快”特征；二是克服農民工培訓中狹隘的地方保護思想，積極培育開放的農民工培訓市場，以最大限度地利用一切培訓資源。

（二）農民工培訓有效供給的“配套制度”建設

制度結構的整體特征表明，同一核心制度輔之以不同的配套制度耦合而成的制度結構的效率具有差異性。因此，農民工培訓的有效供給，既要關注核心制度建設，也要重視配套制度建設。農民工培訓有效供給的配套制度可以理解為：保障農民工培訓順利進行，并對農民工培訓活動產生長遠、間接影響的一組制度安排，它主要包括戶籍制度、社會保障制度和勞動就業制度。

1.改革戶籍制度，逐步放寬對農民工落戶城鎮的政策限制。城鄉分割的二元戶籍制度，是城鄉二元結構模式的體制基礎。[6]這種逆向的戶籍制度安排把農村居民和城鎮居民劃分為“農村人口”和“城市人口”。不同的戶籍身份象征了不同的社會地位和社會權利，二元戶籍制度直接把農民工排斥在城市體制之外，使農民工成為一群漂泊在城市的“農村人”。

隨著城鄉統籌的逐步推進，農村工業化、城鎮化進程的快速發展，政府應盡早有序放寬農民工落戶城鎮的政策限制，讓農民工能根據自己的生活和就業意愿，自由地落戶城鎮，擁有合法的城鎮戶籍身份。擁有合法的城鎮戶籍身份，一方面，能使農民工從融入城市生活需要出發，加深對職業培訓重要性的認識；另一方面，也能較好地利用優質、豐富的城市教育資源，推動農民工培訓的蓬勃發展。

農民工戶籍制度改革，可以采取如下舉措：（1）由點到面逐步放寬對農民工落戶城鎮的政策限制，直至廢除城鄉二元戶籍制度；（2）下放城鎮戶籍管理權限，對農民工實行“屬地管理”，以職業劃分農業人口和非農業人口，消除戶籍身份歧視；（3）逐步放寬跨區域戶籍遷移限制，鼓勵農民工 “帶資入戶”；（4）對具有技術專長的農民工落戶城鎮給予特別照顧和幫助，充分發揮他們在城鎮化進程中的積極作用和示范效應。

由于戶籍制度改革“牽一發而動全身”，因此，它需要一個循序漸進的改革過程。

2.一視同仁，建立無差別的農民工社會保障制度。改革開放以來，隨著戶籍制度對農民流向城鎮約束的松動，農民工已經成為我國產業工人的重要組成部分，對城市建設和社會經濟發展作出了巨大貢獻。但是，農民工作為我國農村城鎮化、工業化進程中的一個特殊的社會群體，卻因社會保障制度的缺失，并沒有公正地分享到城市發展的成果。其具體表現為：（1）農民工在住房、就業、醫療、養老、失業救濟、子女就學等方面，不能享有與城鎮居民同等的權利；（2）農民工與用工單位之間普遍存在“強資本、弱勞工”的權益不對稱關系，難以有效維權；（3）一些地方政府和用工單位對農民工長期存在“隱性歧視”，或為農民工加入城鎮社會保障體系設置障礙，或有意降低其社會保障標準等。

農民工作為城市化進程中的弱勢群體，生活在城市社會的邊緣，通常要比城鎮居民承受更多、更大的生存壓力。在缺乏基本社會保障的情況下，農民工首先面臨的是工作問題、生存問題，這也是導致農民工培訓“工學矛盾”突出的深層原因之一。為此，必須一視同仁，建立與城鎮居民無差別的農民工社會保障制度，盡可能為農民工培訓舒解外在壓力。

農民工社會保障制度的建設，可重點采取如下改革舉措：（1）貫徹平等觀念，為農民工社會權益保障創造良好的制度環境；（2）加強政策建設和制度供給，切實解決好農民工的社會保險、社會救助和社會福利問題；（3）以流入地政府為責任主體，強化政府責任意識，明確各級政府在農民工社會保障體系建設中的應盡義務；（4）加強執法檢查，使農民工社會保障制度得以嚴格執行。

3.平等對待，建立城鄉統一的勞動就業制度。與戶籍制度和社會保障制度相關聯，農民工在城鎮就業同樣面臨制度性障礙。這主要表現為：（1）與解決城鎮職工就業的力度相比，國家和地方政府解決農民工就業的力度明顯偏小；（2）農民工主要在加工制造、建筑、搬運、家政等“次屬勞動力市場”就業，不但就業面窄、報酬低，且與城鎮職工相比還不同程度地存在“同工不同酬”問題；（3）農民工勞動合同簽訂率低。據國家統計局《2009年度農民工統計監測調查報告》[7]顯示，有86.9%的農民工在個體、私營和集體企業就業，有超過六成的農民工沒有簽訂勞動就業合同，農民工維權困難重重；（4）一些城鎮為降低城鎮職工失業登記率，通常會抬高農民工的就業門檻，迫使城鎮企業優先招聘城鎮下崗職工等。

多數農民工參加培訓，是希望通過職業培訓提高自身素質，從而較好、較快地改變個人和家庭命運。不公平的就業制度，極大地挫傷了農民工培訓的積極性。因此，有必要平等地對待農民工，建立城鄉統一的勞動就業制度。

建立城鄉統一勞動就業制度需要：（1）徹底打破城鄉地域界限，形成城鄉統一的勞動就業市場；（2）建立農民工就業統計制度，及時掌握農民工的就業動態；（3）消除對農民工的社會偏見，為農民工提供平等的就業機會；（4）建立農民工就業服務體系，暢通農民工就業渠道，幫助農民工順利就業、創業；（5）大力推進就業準入制度，通過職業培訓和就業指導，提高農民工的職業素質和就業能力。

總之，從制度結構的分析視角出發，既要重視農民工培訓的具體制度創新，更要重視整體制度結構的優化，以制度建設保障農民工培訓的有效供給。

[1]王春林.農民工培訓問題探析[J].繼續教育研究,2009(11)∶51.

[2]盧現祥.西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社, 2003∶37.

[3]曹元坤.從制度結構看創設式制度變遷與移植式制度變遷[J].江海學刊,1997(1)∶38.

[4]王小霞.“九龍治水”的農民工培訓[R].http://blog.ce.cn/html/14-115014-366484.html.

[5]誰來根治“歪念好經”的制度缺陷？http://space.tv.cctv.com/article/ARTI1240325360081409.

[6]何立勝.我國城鄉二元結構模式的制度安排與創新[J].中共福建省委黨校學報,2010(2)∶57.

[7]國家統計局農村司.2009年農民工監測調查報告[R].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

張勝軍（1965－），男，湖北黃梅人，教育學博士，江蘇技術師范學院教授，主要研究農村教育、職業教育。

2010年教育部人文社會科學規劃基金項目“‘用工荒’背景下的城鄉職業教育統籌發展研究”（項目編號：10YJA880025），主持人：董存田；2010年江蘇省高校哲社課題“蘇南地區新生代農民工職業培訓的實證研究”(項目編號：2010SJB880010)，主持人：張勝軍。

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1001－7518（2012）25－0029－04

責任編輯 肖稱萍