歐債危機是社會保障制度導致的嗎？——基于福利模式與福利增長動因的分析

魯 全

一、引言

2009年10月以來，在美國次貸危機和全球金融市場波動的影響下，以希臘主權債務危機為導火索，“歐豬五國”①“歐豬五國”是國際債券分析家、學者和國際經濟界媒體對歐洲五個主權債券信用評級較低的經濟體（包括葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙）的稱呼，英語簡稱為PIIGS。主權債務比例大幅上升導致國際信用評級機構降低對這些國家的信用評級，由此造成市場恐慌和金融市場惡性循環。這場歐洲主權債務危機受到全世界民眾的普遍關注和各國政府的高度重視。

學術界對此次歐債危機發生的原因有不同的觀點。其中，部分學者認為此次主權債務危機的根源在于歐洲國家的高福利制度②由于在歐洲國家，社會福利的概念范圍大于社會保障，因此，本文所指的社會福利是廣義上的社會福利，與我國社會保障的概念相同。。他們的基本理由是，人口老齡化和經濟增長緩慢必然導致養老金財政赤字不斷擴大[1］，養老金替代率過高、待遇率嚴重失衡[2］，由此導致國家財政債務危機不斷升級，甚至認為，此次歐債危機已經從相當程度上否定了福利國家這種形式[3］。雖然對于歐債危機的致因還有其他的理論觀點，如美國次貸危機的衍生結果[4］，私人金融市場結構失衡[5］，希臘等國經濟結構失衡[6］，以及歐元區缺乏政策協調機制[7］等，但目前尚未有研究成果直接回應有關福利制度是歐債危機致因的觀點。

基于此，本文將首先回顧世界范圍內和我國福利制度發展與經濟發展關系的歷史經驗；之后，在區分不同福利模式的基礎上，分析社會保障資金與國家主權債務的不同關系；進一步地，通過引入福利內生性增長的概念，以主權債務危機最為嚴重的希臘為研究對象，區分導致福利開支增加的內生性因素和外生性因素；最后，提出對中國社會保障制度建設的啟示。

二、福利制度與經濟發展:歷史的經驗

（一）世界范圍內福利制度發展與經濟發展的歷史經驗

從歷史發展的角度看福利制度與經濟發展的關系，我們可以發現一個基本規律，即當一國的經濟發展面臨動力不足或出現發展停滯時，福利制度一方面可以發揮保障性作用，即通過維持低收入群體①這里說的低收入群體既包括社會固有的貧困群體，也包括因受到經濟波動影響而造成收入大幅下降的群體，如失業者。的基本生活，防止其落入貧困境地，維持社會穩定；另一方面，可以發揮刺激性作用，即通過轉移性收入分配，提振人們的消費信心和對未來的預期，從而盡快擺脫經濟停滯的局面。

19世紀末，德國先后制定了疾病保險法、工傷保險法和老年與殘疾保險法，成為全世界第一個建立社會保險制度的國家。[8］（P128）社會保險制度通過勞資雙方繳費，共同抵御勞動者在工業化背景下的收入風險，緩和了勞資關系，提高了勞動生產率，成為德國社會市場經濟的基本要素。社會保險制度有力地推動了德國的工業化進程，幫助德國從一個社會矛盾尖銳突出、較為落后的資本主義國家成為歐洲最強大的國家之一。20世紀30年代，美國遭遇嚴重的經濟危機，生產過剩導致產品滯銷、大量勞動者失業。為了應對經濟危機，羅斯福政府于1935年出臺了《社會保障法》，建構了以老年人、殘疾人、失業者和兒童為主要對象的社會保障體系。作為“羅斯福新政”的重要內容，這部法律的出臺與實施確保了弱勢群體的基本生活，對美國擺脫經濟危機發揮了重要的作用。20世紀40年代，英國遭受第二次世界大戰的重創，社會經濟全面凋敝。針對此種困境，工黨提出建立覆蓋全民、待遇均等、項目齊全的福利國家制度，迅速提振了國民的信心，鞏固了社會團結，拉動了相關基礎設施和服務設施的建設，提供了大量的就業崗位，幫助英國很快從二戰的廢墟中走出來，成為全世界第一個福利國家。隨后，福利國家模式風靡整個歐洲，很多西歐和北歐國家先后成為福利國家。因此，從全球范圍內社會保障制度發展的歷史看，福利制度的產生與發展不僅不是經濟危機的致因，而且常常成為緩解經濟危機，恢復經濟發展的良方。

（二）我國社會保障制度發展與經濟發展的歷史經驗

與歐洲發達國家相比，我國社會保障制度的建設起步較晚。但是，在我國近三十年的社會保障制度改革與發展過程中，卻也體現出了相同的規律。

1997年年底，亞洲金融危機爆發，我國的經濟發展遭遇不利的外部環境，對外貿易受到嚴重影響，國內企業大量產品滯銷。與此同時，國有企業改革也進入關鍵時期，以減員增效為主要方式的改革導致了大量下崗職工的出現。在經濟發展遭遇多重困難的時候，我國政府果斷采取了以“兩個確保、三條保障線”為主要內容的社會保障措施，初步搭建起我國社會保障體系的總體框架。這些制度的建立在很大程度上化解了市場經濟條件下的社會風險，防止了社會危機的出現，最大限度地降低了經濟轉軌的成本，促進了經濟的復蘇。[9］（P27）2008年以來，由美國次貸危機引致的全球金融危機再次對中國的經濟增長方式構成嚴峻挑戰，迫切要求我國的經濟發展方式從外貿拉動型向內需拉動型轉變，而加強以社會保障為主要內容的民生建設就成為轉變經濟發展方式的基本落腳點。中央政府采取了加快統籌城鄉社會保障體系建設、全面推進新醫改、提高新農合的補助水平和報銷比例、加快推進新農保制度實現全覆蓋、不斷提高養老金水平等多種措施，消除人們對未來預期的不確定性影響，有力地提振了居民消費水平，消費支出對GDP增長的貢獻率從2007年的39.2%上升到2009年的47.6%。

由此可見，無論是國外社會保障制度發展的經驗還是我國社會保障制度發展的實踐都充分證明，福利制度從未成為經濟波動的致因，卻往往成為一個國家擺脫經濟危機，實現經濟振興和經濟轉型的重要支撐性措施。

三、不同類型福利制度與國家債務關系的理論分析

從世界范圍看，各國在福利制度建設過程中結合本國國情，逐步形成了以德國為代表的社會保險型福利模式，以北歐諸國為代表的福利國家型福利模式②在埃斯平·安德森有關福利資本主義的劃分中，社會保險型模式被稱為歐洲大陸傳統模式（Continental European Tradition Model），福利國家模式被稱為社會民主模式（Social Democratic Model）。參見Esping-Andersen，Gosta.The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge:Polity Press，1990.和以智利為代表的個人儲蓄型福利模式三種完全不同的福利體制。這三種福利模式的基本特征完全不同，不同福利模式中的資金與國家財政資金的關系也完全不同。③由于個人儲蓄型福利模式的資金與國家財政資金完全沒有關系，因此，這里僅分析社會保險型和福利國家型兩種模式。

（一）社會保險型福利模式

19世紀末，在講壇社會主義與秩序自由主義思想的引導和工人運動的推動下，德國成為世界上第一個建立社會保險制度的國家。[10］德國之所以采取以勞資自治為主要特征的社會保險制度來應對勞動者的收入風險，主要是基于以下三個原因:第一，德國具有協商與自治的歷史文化傳統。德意志帝國在1871年成立時，便確定了聯邦州事務自治和聯邦事務共決的機制，相關利益群體參與政策過程的傳統由此形成。同時，德國工人階級力量較為強大，勞資雙方和政府共同參與的集體協商與談判機制成為社會保險制度建立和運行的基礎。第二，講壇社會主義與秩序自由主義的共識。作為社會保險思想的兩個重要來源，講壇社會主義主張國家應當承擔直接管理經濟和社會的職能；秩序自由主義則在強調建立經濟秩序和倡導經濟發展的社會目標的同時，明確反對政府對國家的直接干預。而勞資自治的社會保險制度恰好可以滿足雙方的要求而成為最佳的政策選擇。第三，政黨妥協的結果。俾斯麥建立社會保險制度的直接目的是使低收入工人更加依靠國家，從而消除工人運動對國家的威脅，因此，他最先提出的是一個完全不需要勞動者繳費的社會保險計劃，但自由黨人認為，這樣就割斷了勞動與市場的聯系。經過不同黨派的妥協，最終形成了勞資雙方繳費各半的責任分擔模式。[11］（P18）繼德國之后，法國、奧地利、荷蘭、比利時等歐洲大陸國家也紛紛選擇了社會保險型福利模式。

社會保險型福利模式是以社會保險繳費為基礎，通過現收現付的財務模式實現代際之間和群體之間資金轉移支付的福利模式。社會保險的責任主體是勞資雙方，政府僅僅發揮擔保作用；社會保險的待遇水平與繳費基數、繳費年限緊密相關，追求資金的自我平衡，社會保險資金與財政資金之間保持著適當的距離。在老齡化的背景下，財政性資金在社會保險制度中承擔的責任包括兩個方面:第一，對殘疾人、低收入者以及單親母親等社會特殊群體進行繳費補貼；第二，在繳費率沒有上升空間的情況下，對基金缺口進行定額或者固定比例的補貼。因此，在社會保險體制中，財政資金與社會保險基金相互獨立①在社會保險型國家，設置有專門的社會保險預算，與國家財政一般預算相區別。，國家不承諾福利待遇的水平，財政對社會福利事業的支出比例相對固定，不會對國家財政造成負擔，更不會導致主權債務危機。

主權債務危機是指一國主權債務占GDP的比重過高，其根本原因是財政缺口過大，因此，需要考察在財政支出的增量中，是什么因素發揮了主要作用。圖1顯示了1999年②選擇1999年作為起點，是因為歐元從1999年1月1日起正式啟用。以來歐洲主要社會保險型國家社會保障支出占財政支出的比重。除了德國和奧地利兩個老齡化程度較高的國家該比例接近40%以外，其他社會保險型國家的該項比例都低于35%；更重要的是，各個社會保險型國家的該項比例都較為穩定，未出現大幅的增加，這就充分說明，在國家財政支出的增量中，社會保障支出并未占據主要地位。綜上所述，在社會保險型福利體制中，社會保險資金與國家財政資金相對獨立，國家財政對社會保障的支出是相對穩定的。因此，在社會保險型福利體制下，社會保障制度發展導致國家主權債務增長的理論假設在邏輯上是不成立的，歐洲主要社會保險型國家在此次歐債危機中的表現也充分說明了這一點。

圖1 歐洲社會保險型國家社會保障支出占財政支出的比重（1999—2010）

（二）福利國家型福利模式

福利國家型模式是繼社會保險型模式之后出現的又一種重要的福利模式。英國是福利國家型模式的誕生地。作為世界上第一個完成工業革命的國家，在遭受1929—1933年經濟危機以及第二次世界大戰破壞之后，英國迫切要求實現經濟復興。為此，英國政府于1941年任命了以貝弗里奇為首的委員會，為英國設計社會福利制度。1942年11月，貝弗里奇委員會向政府提交了著名的“貝弗里奇報告”，提出了統一繳費、統一收益標準、統一管理、適當受益、全面普遍和區別對待六個原則。英國政府采納了這個報告的建議，逐步建立起包括家庭津貼、社會保險①需要說明的一點是，受到經濟發展水平、財政汲取能力的限制以及私人保險市場的強烈反對，英國在建立福利國家的過程中，逐步放棄了“貝弗里奇報告”提出的相關原則，最終建立起的仍然是一個以繳費型保險為主體的制度，而北歐諸國建立的是以稅收為基礎、普遍化和均等化為基本特征的真正意義上的福利國家型福利模式。、公共衛生和社會服務制度在內的完整的社會保障體系，并于1948年宣布建成了“福利國家”。此后，瑞典、芬蘭、挪威、丹麥四個北歐國家先后放棄已經開始實行的社會保險和社會救助制度，于20世紀50年代中期先后建成了福利國家制度。[12］（P66）普遍化與均等化是福利國家體制的基本特征。所謂普遍化，就是覆蓋全體國民，而不僅僅是勞動者；覆蓋“從搖籃到墳墓”的所有項目，而不僅僅是收入風險。所謂均等化，就是通過社會保障稅實現繳費的均等，通過統一給付標準實現待遇的均等。

從運行機制來看，福利國家型模式與社會保險型模式存在以下幾個主要區別:第一，在資金來源上，福利國家型模式以稅收為基礎，社會保障的資金支出直接來源于國家財政。第二，就責任主體而言，政府是福利國家型模式的直接責任主體，承擔包括籌資、管理甚至服務供給的全部責任。第三，從待遇的決定因素來看，福利國家型模式下的待遇水平主要取決于即期社會平均工資水平以及物價水平，且國民待遇均等化。由此可見，在福利國家型模式下，社會保障資金是財政性資金，社會保障支出是財政支出的重要組成部分。因此，從理論上看，在福利國家型模式下，社會保障的發展有可能導致財政支出的增加，進而產生主權債務危機。那么，福利國家在此次歐債危機中的表現如何呢？

圖2顯示了歐洲主要福利國家型國家1999年至2010年國家主權債務占GDP的比重。在所有年份中，典型福利國家型國家的主權債務比例都要低于歐洲的平均水平，并且北歐高福利國家的主權債務比例還呈現出整體的下降趨勢。其中，有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典的主權債務比例只有39.7%，在所有歐盟國家中排名倒數第五。筆者認為，采取福利國家型模式的歐洲諸國與此次歐債危機無緣，主要有兩個方面的原因:第一，這些國家的老齡化程度相對較低，福利支出的壓力相對較小。在歐洲主要福利型國家中，2010年老年人口占總人口的比例②根據歐洲的標準，這里的老年人指65歲及以上人群。除瑞典（18.2%）略高于歐盟總體水平（17.4%）之外，其他國家都低于歐盟的總體水平。第二，這些國家嚴格控制了福利的水平，實現了福利制度的理性發展。公共養老金支出是各國最主要的福利開支，而公共養老金的水平可以由養老金替代率③養老金替代率是指養老金收入占退休前收入的比例。來反映。在歐洲主要福利型國家中，2010年的公共養老金替代率除了瑞典（60%）之外，其他福利型國家的養老金替代率都控制在50%以內，普遍低于歐盟的總體水平。

圖2 歐洲主要福利國家型國家主權債務占GDP的比重（1999—2010）

綜上所述，由于福利國家型模式下社會保障支出直接來源于財政資金，因此，存在因福利支出開支規模增大而導致財政壓力，并進一步引起主權債務危機的可能性。但是，作為福利國家的代表和典型，英國和北歐諸國的主權債務水平卻遠遠低于歐洲的平均水平，未遭遇主權債務危機，這說明福利國家型模式也并非必然導致主權債務危機。

四、福利開支增長:內生性與外生性

以上，從歷史的視角分析了社會保障制度發展與經濟發展的關系，從分類的視角分析了不同的福利模式及其對福利制度與主權債務關系的影響。分析結果表明，福利制度與主權債務危機沒有必然的聯系。那么，福利水平的增長是否會導致主權債務危機呢？下面，本文通過引入福利的“內生性增長”概念，以福利制度中最重要的養老保險制度為例，以此次歐洲主權債務危機最為嚴重的希臘為研究對象，對福利開支的內生性增長與外生性增長進行具體分析。

（一）福利“內生性增長”概念的提出

所謂福利的內生性增長，是指由福利支出的內生性因素所導致的福利開支總量的增加。這里提出的“內生性”不同于社會統計學意義上的“內生性問題”，但類似于經濟學范疇下的“內生性增長”。[13］內生性經濟增長模式區分了推動經濟增長的內生性因素和決定性因素。其中，內生性因素可以被理解為不以人的意志為轉移的、與該制度的發展沒有必然聯系的因素，內生性因素導致的是一種自發性的增長。決定性的因素是一種外部因素而可以為人們所控制，是在制度設計過程中確定的。但是，內生性因素在經濟增長和福利開支增長中的作用是不同的。對于經濟增長而言，內生性因素只能帶來自發性增長，是一種外部政策不干預條件下的增長，因此，應當注重對決定性因素（外部性因素）的研究，通過外部的努力推動經濟的快速增長。但是，社會福利制度，尤其是社會保險制度的基本原則是自我完善和自我平衡，外部力量的介入反而會影響其正常運行機制，并由此導致諸多問題。因此，社會福利水平的確定與增長應該由內生性因素決定，而不應當通過外部因素對其進行過分干預，以實現制度的自我平衡。

以養老保險制度為例，養老金開支的計算公式為:

養老金開支＝總人口×老齡化程度×社會平均工資水平×養老金替代率

其中，領取養老金的總人數在退休年齡不變的情況下，是由一國的老齡化程度決定的，而老齡化是人口出生率下降與預期壽命延長共同作用的結果，是不以人的意志為轉移的，因此，屬于內生性變量；養老金的水平是由社會平均工資水平和養老金替代率共同決定的，其中，社會平均工資水平是隨著社會經濟的發展而不斷提高的，屬于內生性變量，但由于社會平均工資水平會同時對繳費水平和待遇給付水平產生影響，所以在社會保險體制下不會對養老金支出總量產生影響，但在福利國家體制下，會對養老金支出總量產生影響。養老金替代率是制度設計的結果，屬于外生性變量。內生性變量導致的養老金增長是無法避免的，而根據養老金制度自我平衡的原則，應當減小并逐步消除外生性變量的變化（如隨意調整替代率）對養老金支出的影響。

（二）老齡化、經濟增長與福利的內生性增長

根據養老保險制度的客觀發展規律，由內生性因素所導致的養老金支出增加是難以避免的，但如果一國在快速老齡化的同時，能夠保持經濟的持續與穩定發展，那么，國家財政就可以有充足的資源支持養老金開支的內生性增長，而不會導致主權債務危機。

下面，我們選取典型的福利國家（瑞典、丹麥、芬蘭、挪威、英國）和典型的社會保險國家（德國、法國、奧地利、荷蘭、比利時）作為樣本，并通過與希臘的對比，來具體分析由老齡化導致的福利內生性增長與經濟增長之間的關系。20世紀中葉以來，各個樣本國家的人口老齡化程度都在不斷提高，歐盟國家老年人口占總人口的比重在2010年達到17.4%，成為世界上老齡化程度最高的地區。根據此前的分析，老齡化是福利開支增長的內生性因素，是無法避免的，但如果該階段經濟依然保持較快發展，那么，就有足夠的財政資源支持由于老齡化帶來的福利開支增加。表1顯示了樣本國家和希臘2005—2010年的平均GDP增長率，以及2010年的老齡化程度。從歐盟的總體情況來看，過去五年平均1.09%的經濟增長率有力地支持了老齡化導致的福利支出增加。通過將樣本國家與希臘的對比可以發現，希臘的老齡化程度僅低于德國，而高于其他國家，但從經濟增長率來看，希臘2005—2010年的平均經濟增長率僅高于丹麥而排名倒數第二位。因此，希臘的老齡化是與經濟增長放緩同時發生的，換句話說，希臘的經濟發展未能有效地支持福利開支的內生性增長。

導致希臘經濟增長緩慢的原因主要包括三個方面:第一，產業結構失衡。希臘的經濟在歐盟成員國中相對落后，工業基礎薄弱、技術相對落后。希臘服務業的總產值占GDP的3/4以上，工業總產值不足GDP的1/5，在服務業中，又以旅游業，尤其是國外旅游者為主。在全球金融危機爆發的背景下，各國就業者收入普遍受到影響，旅游業必然遭受重創。希臘旅游部門的統計資料顯示，2009年以來外國旅游者數量下降了20%。第二，經濟增長模式存在缺陷。希臘長期依靠財政和經常項目的雙赤字，以及加入歐元區后更容易獲得廉價的貸款帶來的基礎設施建設的拉動以及信貸消費來維持經濟增長。[14］這種經濟增長模式往往依賴于較低的勞動力生產成本，但在經濟全球化的背景下，亞洲、拉丁美洲等地區的勞動力成本更加低廉的國家加入到全球競爭中，使希臘這樣的國家遭遇“夾層效應”[15］，競爭力顯著下降。第三，勞動力市場缺乏彈性，失業率較高。受到勞動力市場分割等多種因素的影響，希臘的失業率長期保持高位，在過去十年里的失業率顯著高于歐盟國家的平均水平，在2010年達到了12.6%，嚴重制約了經濟的可持續發展。經濟增長緩慢導致的直接后果是稅收性財政收入的下降，從2009年開始，希臘的稅收收入出現負增長，為了維持養老金等福利開支，只能通過借債的方式填補財政資金的不足。

表1 歐洲部分國家經濟增長與老齡化程度

表2 2010年公共養老金替代率與人均GDP

通過以上分析，我們得出有關福利開支與主權債務危機關系的一個基本結論:老齡化程度加快作為內生性變量，客觀上會導致福利開支的增加，但如果該國保持了較為穩定的經濟增長，就可以有效地支撐福利制度的順利運行。然而，希臘在人口老齡化加速的同時，卻面臨經濟增長的放緩，因此，無法提供足夠的財政資源來支持福利制度的發展。因此，從邏輯上說，是希臘的經濟政策偏差與產業結構失衡導致了經濟發展放緩，并影響了福利制度的正常發展，而絕非是福利制度的發展導致了經濟危機和債務危機。

（三）政策學習、政黨政治與福利外生性增長

以上分析了老齡化作為內生性因素，對福利開支增長的影響，下面將分析作為外生性因素的養老金替代率對于福利開支的影響。在不同的福利模式中，養老金的替代率是由不同因素決定的。在福利國家型模式下，養老金替代率是當期社會平均工資的一定比例，這個比例的確定相對主觀，往往取決于該國的經濟發展水平；在社會保險型模式下，養老金替代率是由參保人的繳費水平和當期社會平均工資水平共同確定的。相比較而言，社會保險型福利體制的養老金替代率因為與繳費水平掛鉤而具有自動調整機制，不易出現外生性增長，福利國家型模式下的養老金替代率確定則具有一定的主觀性。表2顯示了有關樣本國家以及希臘的經濟發展水平（人均GDP）和公共養老金替代率。對比之后可以發現，除希臘之外，選擇福利國家型體制的國家經濟發展水平普遍比較高，養老金替代率水平也控制得比較好，而希臘的經濟發展水平最低，但養老金替代率卻過高。這充分說明，希臘既未能選擇適合本國經濟發展水平的福利模式，又未能較好地控制福利的水平。

續前表

那么，希臘為什么會選擇福利國家的模式呢？我們可以從政策學習（Policy Learning）理論的視角進行解釋和分析。從全球社會福利模式的形成過程來看，基于地緣政治的政策學習在其中發揮了非常重要的作用。19世紀末德國率先建立社會保險制度之后，法國、奧地利、比利時等歐洲大陸國家相繼學習德國的做法建立了社會保險制度①這也是社會保險模式被稱為歐洲大陸模式的重要原因。。1948年，英國率先宣布建成了福利國家，北歐諸國紛紛效仿而建立起了福利國家制度②這也是福利國家模式被稱為北歐模式的重要原因。。20世紀80年代，位于南美洲的智利率先建立起個人負責、完全積累的公共養老金制度，并為一些拉丁美洲國家所效仿。[16］20世紀70年代，以基督教民主主義為政治理念、以家庭成員或當地社區居民為主要對象，以保持勞動力成本優勢為主要特征的南歐模式逐步形成，而希臘在當時就是典型的南歐模式，這種模式是符合希臘的社會經濟發展水平的。

20世紀90年代以來，隨著歐盟一體化進程的加快，福利模式之間的學習和模仿超越了歐洲傳統地域的限制，而在更高的歐洲層面上繼續進行著。在政策學習的過程中，全面評估政策體系與本國社會經濟文化傳統之間的適應性是決定政策學習是否成功的重要因素。但是，在一國內部政黨政治體制③所謂政黨政治，就是發生在政黨與國家、政黨與公民和社會、政黨與政黨之間的相互關系和政治過程以及這三方面關系、過程間的彼此聯結，它們在一系列政治、法律規范或慣例的主導下，形成了驅動民主政治運轉的有機政治系統。參見徐鋒:《社會運動、政策議程與西方政黨政治的新變遷》，載《馬克思主義與現實》，2011（6）。和外部歐盟一體化進程的影響和推動下，歐洲一些國家對福利政策的學習卻逐漸忽視了這種適應性，呈現出以片面追求高福利為主要特征的政策攀比。在政黨政治體制下，包括希臘在內的歐洲各國的福利泛政治化傾向日益明顯，并且在福利體制上呈現出顯著的“保險福利化”傾向。從政黨與選民之間的關系看，隨著政黨意識形態色彩的淡化和觀點的趨同化，政黨在社會福利方面的政策取向往往成為選民投票的關鍵性影響因素。[17］在福利剛性④福利剛性就是指福利水平只能提高不能降低。的作用下，民眾都普遍傾向于不斷提高福利水平，并且將高福利水平固化⑤與社會保險模式下福利水平與繳費水平相掛鉤不同，福利國家模式下的福利水平與當期社會平均工資水平掛鉤，因此，一旦確定了替代率，福利水平就得以固化。。政黨雖然認識到福利水平的過快發展可能會對財政造成壓力，但為了贏得選舉，也不得不在選民要求與福利制度發展規律之間放棄后者。選民與政黨之間的這種關系進一步影響了政黨與政黨之間的競爭關系，各個政黨紛紛在競選中承諾更高的福利水平，這種競爭性的政黨政治體制不斷推動著福利水平的提高與福利開支的攀升。當政黨獲得執政權之后，發現高福利水平無法維系，再想要削減福利時，則會遭到普遍反對，甚至導致社會騷亂。⑥在法國、希臘等地爆發的反對削減福利的罷工浪潮就是一個很好的證明。與此同時，歐洲的一體化進程也推動了歐盟內部各國之間的福利競爭。正是在這兩種力量的共同推動下，希臘于2001年加入歐盟之后，逐步放棄了原有的、與自身經濟發展水平相適應的南歐福利模式，逐步轉變為福利國家模式。然而，較高的經濟發展水平、勞動力參與率以及對公共干預秩序性和公平性的信任是福利國家模式的重要基礎[18］，希臘顯然還不具備這樣的條件。不僅如此，在轉變為福利國家模式之后，希臘未能根據其經濟發展水平和財政能力確定合理的替代率水平，而是在國內政黨政治與國家間惡性福利競爭的進一步推動下，違背福利國家發展的基本規律，不斷提高養老金替代率水平，2010年公共養老金替代率達到95.7%，大大超出了其經濟發展水平與財政負擔能力。

由此可見，一國內部的競爭性政黨政治體制和歐盟的一體化進程影響了國家理性的政策學習過程，導致了非理性的福利膨脹。這種類型的福利開支增加顯然不是福利的內生性增長造成的，而是外部因素干預的結果，是不遵循社會福利制度客觀發展規律的結果。因此，由于外生性因素導致的福利開支增加，并由此導致國家主權債務危機并非福利制度客觀發展的結果，而是在一國內部政黨競爭和外部非理性福利競爭的雙重作用下，違背福利制度發展規律的結果。

五、結論及對中國的啟示

通過以上對歐債危機與福利制度關系的深入分析，我們可以得出以下幾點基本結論和對中國社會保障制度建設的啟示:

第一，國內外社會保障制度與經濟發展關系的歷史進程充分說明，福利制度從未成為一國經濟發展停滯的致因，卻往往通過發揮保障性功能和激勵性功能，成為促進一國經濟發展、幫助一國擺脫經濟低迷狀態的重要政策工具。目前，我國還處于社會保障制度建設的初級階段，覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架才初步形成，社會保障待遇水平總體還比較低，因此，絕不能因為歐債危機的發生而放緩社會保障體系建設、提高國民社會保障待遇的進程。

第二，在不同的福利模式下，社會保障資金與國家財政資金的關系是不同的，對國家主權債務的影響也是不同的。在社會保險型模式下，資金主要來源于勞資雙方繳費，財政資金的投入是比例化、固定化的，社會保障基金與國家財政基金之間有一道無形的防火墻，社會保險制度的運行不會對國家財政資金構成直接壓力，更不會造成國家主權債務危機。在福利國家型模式下，社會保障資金直接來源于財政資金，因此，福利開支與國家主權債務之間存在理論上的相關性，但是英國、北歐等高福利國家都無緣此次歐債危機的事實充分說明，福利國家并不必然導致國家主權債務危機。我國正在形成以社會保險為主體的社會保障制度，應當堅持這種正確的制度模式。與此同時，我國的新農保制度和城鎮居民養老保險制度則部分地采取了福利國家的運行模式，針對這種情況，應當充分考慮各地經濟發展水平的差異，使福利水平與經濟發展水平相適應，防止惡性福利競爭局面的出現。

第三，福利開支的增長可以被區分為由老齡化所導致的內生性增長和由替代率導致的外生性增長。雖然老齡化導致的內生性增長是無法避免的，但是只要有經濟增長的有力支撐，就可以維持福利開支的內生性增長。與其他福利國家老齡化與經濟增長同步不同，希臘的老齡化伴隨著經濟增長的放緩，從而缺乏足夠的財力支撐福利開支的正常增加。因此，從希臘債務危機與福利制度的因果關系上看，是經濟結構失衡，經濟增長模式出現問題影響了福利制度的正常發展，而非福利制度導致了經濟問題。對于中國而言，隨著人口老齡化進程的加快，福利開支也會出現相應的內生性增長。在這個階段，一方面，應該通過優化經濟結構，轉變經濟發展方式，保持經濟的長期與可持續發展，為福利開支的內生性增長提供有力支持；另一方面，應當將近些年經濟快速增長的成果轉變為國民福利，以應對未來人口老齡化的高峰。我國于2000年建立了全國社會保障基金理事會，并將歷年財政收入的一部分固定劃撥到該理事會，形成戰略儲備基金，以應對本世紀中葉人口老齡化高峰期的財政支出壓力，就是一個具有長遠眼光和戰略意義的做法。

第四，在一國內部競爭型政黨政治與外部區域一體化等外生性因素的共同作用下，盲目的政策攀比使希臘選擇了與本國國情不相適應的福利國家型模式，同時，希臘沒有嚴格遵循福利國家的內在發展規律，確定了過高的養老金替代率，對國家財政造成了不必要的壓力。這個教訓值得中國認真研究。從2005年起，我國已經連續8年提高企業職工養老金水平，2005年以來養老金的平均增長率達到11.29%，超過了GDP增長速度，接近實際工資增長率。雖然這種調整客觀上維持了企業退休人員的生活水平，縮小了企業與機關事業單位退休職工的待遇差別，但這種增長明顯是一種外生性因素干預下的增長，很容易演化為非理性的福利膨脹。因此，應當嚴格遵循社會保險制度自我平衡的內在發展規律，盡快建立由內生性因素（如社會平均工資增長率的一定比例）決定的養老金增長機制，實現養老金水平的理性增長。

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