網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策的內(nèi)在邏輯

王金水

國內(nèi)外學(xué)者對于網(wǎng)絡(luò)輿論從多維度進行了研究，涉及眾多領(lǐng)域，成果頗豐，但對于網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間關(guān)系問題的研究展開不夠，沒能充分剖析網(wǎng)絡(luò)輿論如何導(dǎo)致傳統(tǒng)議程設(shè)置模式的變遷，從而通過網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域來影響政府決策。本文試圖進一步厘清兩者間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

一、網(wǎng)絡(luò)輿論的形成及其整合功能

隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)以其傳播速度的快捷性、傳遞范圍的廣泛性、民意表達(dá)的自由性和信息傳輸?shù)娜?quán)威性成為公民網(wǎng)絡(luò)參與的重要技術(shù)載體和平臺。在網(wǎng)絡(luò)空間，網(wǎng)民每天都會對熱點事件或重大問題進行激烈的討論，通過發(fā)帖或跟帖表明自己的立場、觀點，眾多網(wǎng)民觀點的聚合和共振就形成了網(wǎng)絡(luò)輿論。所以，網(wǎng)絡(luò)輿論是網(wǎng)民以互聯(lián)網(wǎng)為載體，對社會熱點事件或話題采用網(wǎng)絡(luò)語言或其他方式（如跟帖、轉(zhuǎn)帖或回帖等）來表達(dá)自己的意見和觀點，由此形成的有一定影響力的、帶傾向性的公共意見或共同言論。

關(guān)于網(wǎng)絡(luò)輿論對政府決策的影響，一直是一個充滿爭議的話題，中外學(xué)者進行了多維度的探索。學(xué)者們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)輿論是一把雙刃劍:在積極方面，網(wǎng)絡(luò)的自由性、開放性、平等性等特征，使得公民產(chǎn)生平等獲取政治信息與政治知識的政治意識和政治心理，極大地激發(fā)公民政治參與的興趣和熱情，從而突破傳統(tǒng)民主模式的某些局限；網(wǎng)絡(luò)所具有的虛擬信息技術(shù)不僅延伸了人自身的功能，而且拓展了人類社會政治關(guān)系在虛擬時空的活力，使實時與異時的多對多的雙向互動成為現(xiàn)實，能夠滿足人類個體及其共同體的政治欲望和訴求，從而改善了政治參與的途徑與技術(shù)手段，使政治參與的渠道更加暢通和多樣；對于公共決策，網(wǎng)絡(luò)輿論能夠提供原生態(tài)的輿情基礎(chǔ)，增加決策的科學(xué)性；并且網(wǎng)絡(luò)參與能夠增強對公共權(quán)力的監(jiān)督，虛擬公共領(lǐng)域潛移默化地影響公民的政治認(rèn)同和政治心理，有利于網(wǎng)絡(luò)政治民主的發(fā)展，等等。在消極方面，網(wǎng)絡(luò)彰顯的個人主義的價值觀以及更加隱蔽的信息集權(quán)控制，容易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)無政府主義，否定政府決策的權(quán)威性；同時，網(wǎng)絡(luò)輿論會引發(fā)非理性參與，甚至導(dǎo)致非法參與和制度外參與，從而給政府決策造成錯誤誘導(dǎo)，甚至危及社會的穩(wěn)定。國外學(xué)者在這方面也有深入的研究，如馬克·斯勞卡（Mark Slouka）的《大沖突:賽博空間和高科技對現(xiàn)實的威脅》、維尼·若歇（Wyene Rash）的《網(wǎng)絡(luò)政治學(xué):互聯(lián)網(wǎng)對政治過程的影響》、理查德·戴維斯（Richard Davis）的《網(wǎng)絡(luò)政治學(xué):因特網(wǎng)對美國政治系統(tǒng)的影響》、羅扎（Roza Tsagarousianou）的《網(wǎng)絡(luò)民主——技術(shù)、城市與城市網(wǎng)絡(luò)》和米歇爾·海姆（Michael Heim）的《虛擬現(xiàn)實的形而上學(xué)》等，對網(wǎng)絡(luò)社會的政治穩(wěn)定、民主決策等問題做了深入的探索，指出虛擬現(xiàn)實對傳統(tǒng)的政府決策提出了挑戰(zhàn)，重塑著個人、國家與社會之間的關(guān)系，金字塔式的傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)正向網(wǎng)絡(luò)化的扁平狀發(fā)展。埃瑟·戴森（Esther Dyson）指出:“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可能成為恐怖主義和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營。”[1］（P17）亞歷山大（C.J.Alexander）和帕爾（L.A.Pal）在《數(shù)字化民主》中指出:信息學(xué)領(lǐng)域的高速技術(shù)創(chuàng)新保持著強勁的勢頭，改變著我們的知識基礎(chǔ)、政治制度和過程，以及地方的、國家的和國際的經(jīng)濟等諸多方面。“隨著信息運動速度的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即卷入中央決策行為的政治。”[2］（P255）斯坦萊·米爾格拉姆（Stanley Milgram）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)集群行為突破了傳統(tǒng)集群行為發(fā)生的重要條件——“相互刺激”的時空界限，“時空缺場”取代傳統(tǒng)集群行為的“時空在場”，“時空區(qū)隔”取代傳統(tǒng)集群行為的“時空一致”。同時，“集群行為是自發(fā)的，相對來說是沒有組織的，甚至是不可預(yù)測的”[3］（P176）。凱斯·桑斯坦（Cass Sunstein）在《網(wǎng)絡(luò)共和國——網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》中，分析了網(wǎng)絡(luò)社會的信息接收和交往機制，認(rèn)為群體極化現(xiàn)象極易在網(wǎng)絡(luò)上產(chǎn)生。網(wǎng)絡(luò)對許多人而言，正是極端主義的溫床。[4］（P48）在關(guān)于網(wǎng)絡(luò)集群行為發(fā)生機制的研究中，內(nèi)爾·J·斯梅爾塞（Neil J.Semelser）提出的價值累加理論認(rèn)為，集群行為之所以發(fā)生，最主要的六個社會條件:“有利的結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)性緊張、普通信念的產(chǎn)生、誘發(fā)因素、參加者的行動動員和社會控制機制”必須依次出現(xiàn)。[5］（P617）伊麗莎白·諾爾-諾依曼（Elisabeth Noelle-Neumann）提出了“沉默的螺旋”理論假說，進一步說明了網(wǎng)絡(luò)輿論的放大原理。該理論認(rèn)為個人意見的表達(dá)和“沉默”的擴散是一個螺旋式的過程。一方的“沉默”造成另一方的強勢，這種強勢反過來又迫使更多的持不同意見者轉(zhuǎn)向“沉默”，如此循環(huán)往復(fù)，形成“一方越來越大聲疾呼，而另一方越來越沉默下去的螺旋式過程”，使得網(wǎng)絡(luò)輿論的能量被無限放大。同時，網(wǎng)絡(luò)輿論通過營造“意見環(huán)境”來影響和制約政府決策。

（一）網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域催生了網(wǎng)絡(luò)輿論

公共領(lǐng)域理論認(rèn)為其形成的必要條件是公開、自由的輿論溝通平臺以及寬松的政治環(huán)境，同時參與者具有更多的理性并且能夠暢所欲言，這樣才能形成公共輿論。但是由于現(xiàn)實中存在種種溝通方面的制約，互聯(lián)網(wǎng)作為公民參與新手段的問世，無疑對公民話語權(quán)的拓展、公眾議程的設(shè)置、民主政治進程和公共決策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。[6］網(wǎng)絡(luò)空間正在構(gòu)建一種全新的公民參與政府決策的公共領(lǐng)域。哈貝馬斯指出，公共領(lǐng)域首先是指社會生活中的一個領(lǐng)域，某種接近于公眾輿論的東西能夠在其中形成。當(dāng)公民們以不受限制的方式進行協(xié)商時，對于涉及公眾利益的事務(wù)有聚會、結(jié)社的自由和發(fā)表意見的自由。在一個大型公眾團體中，這種交流需要特殊的手段來傳遞信息并影響信息接受者。今天，報紙、雜志、廣播和電視就是這種公共領(lǐng)域的媒介。[7］（P398）網(wǎng)絡(luò)空間公共領(lǐng)域的形成使得相關(guān)議題能夠進入公眾視野，引起社會公眾的普遍關(guān)注，然后引導(dǎo)網(wǎng)民積極參與討論，自由發(fā)表意見，最終借助公共領(lǐng)域生成網(wǎng)絡(luò)輿論。

傳統(tǒng)公共輿論的形成主要是通過政府的積極引導(dǎo)、各種媒體的宣傳報道、讀者或觀眾的調(diào)查反饋，其數(shù)量和規(guī)模都相對有限，即使公眾對某些焦點事件或問題反映強烈，但由于受眾間缺乏橫向的聯(lián)系與溝通，難以形成強大的輿論態(tài)勢。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與普及，網(wǎng)絡(luò)空間催生了一種新的公共領(lǐng)域，輿論形成機制產(chǎn)生了革命性變革。互聯(lián)網(wǎng)由于其互為主體性、開放性、虛擬性、跨地域性和去時間性等一系列傳統(tǒng)媒體所不具備的特質(zhì)，達(dá)到了公共領(lǐng)域形成所需的必要條件，因為輿論形成的關(guān)鍵是大規(guī)模交談或者互動的發(fā)生。[8］（P232）在互聯(lián)網(wǎng)上當(dāng)某個焦點事件或問題出現(xiàn)時，能夠吸引眾多網(wǎng)民參與討論，部分網(wǎng)民還會迅速地通過論壇、郵件和手機網(wǎng)絡(luò)將事件或問題轉(zhuǎn)帖和傳播，更多的民眾卷入其中，就會形成一個強大的輿論場域，最終導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成。

哈貝馬斯意識到現(xiàn)代傳媒不僅起到了世界范圍內(nèi)的傳播作用，與19世紀(jì)和20世紀(jì)早期不同，電視使得游行民眾在廣場和街道的真實在場轉(zhuǎn)變成為無所不在的在場，因此，它們展現(xiàn)出了革命力量。[9］（P38）互聯(lián)網(wǎng)對公共領(lǐng)域正在產(chǎn)生巨大影響。現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)體系規(guī)模龐大并且日益復(fù)雜，其溝通與聯(lián)系更加強調(diào)“缺場”而不一定是“在場”，互聯(lián)網(wǎng)成為社會交往和民眾溝通越來越依賴的載體和橋梁。通過互聯(lián)網(wǎng)，人們對于其他社會群體的不在場行為有了更多的認(rèn)識，因此，網(wǎng)絡(luò)將公共領(lǐng)域中的人們安置在不同的位置上。由此，公共領(lǐng)域蘊含了更大的能量，不再僅僅以是否在場為基礎(chǔ)。[10］因此，互聯(lián)網(wǎng)所構(gòu)建起來的公共領(lǐng)域，改變了傳統(tǒng)的時空界域，民眾能便捷地就公共話題與其他“缺場者”進行溝通和交流，將分散的個體聲音聚集成影響巨大的集體話語，最終導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成，而網(wǎng)絡(luò)輿論憑借公共領(lǐng)域也獲得了巨大的能量，進而影響政府的公共決策。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論蘊含巨大的整合功能

網(wǎng)絡(luò)輿論對傳統(tǒng)科層制的政府管理模式提出了挑戰(zhàn)。科層制政府各層級之間信息的溝通是通過直線方式進行的。正如馬克思所指出的:“它的等級制是知識的等級制。上層在各種細(xì)小問題的知識方面依靠下層，下層則在有關(guān)普遍物的理解方面依賴上層，結(jié)果彼此都使對方陷入迷途。”[11］（P302）而網(wǎng)絡(luò)輿論是呈網(wǎng)絡(luò)狀傳遞的，科層制的直線傳送信息模式被網(wǎng)絡(luò)模式所替代。在公共管理領(lǐng)域，歐美一些國家新公共管理模式的產(chǎn)生與互聯(lián)網(wǎng)的挑戰(zhàn)不無關(guān)系，政府試圖通過授權(quán)、分權(quán)等形式來適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的挑戰(zhàn)。克里斯·安塞爾（Chris Ansell）通過對西歐地方政府治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的考察，提出用網(wǎng)絡(luò)化的政體來代替?zhèn)鹘y(tǒng)科層制組織形式。[12］（P303）在網(wǎng)絡(luò)化政體中，國家如同“嵌入”社會之中，國家也不再是唯一的權(quán)力中心，需要通過與社會各組織網(wǎng)絡(luò)的合作來實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。

由于互聯(lián)網(wǎng)具有交互性、多媒體、去中心化和超文本等特性，為網(wǎng)絡(luò)信息的收集、整理和傳播提供了便捷的載體和平臺，能夠形成各種各樣的“輿論場域”，網(wǎng)絡(luò)輿論由此具有很強的整合功能，主要體現(xiàn)在:

首先，對海量信息的整合。利用互聯(lián)網(wǎng)的多媒體優(yōu)勢，把平面媒體和電子媒體等多種形式的海量媒體信息在網(wǎng)絡(luò)中集聚起來，這一點是傳統(tǒng)媒體難以企及的，然后根據(jù)點擊率和回帖數(shù)量把“焦點”信息遴選出來，再與媒體力量形成共振和互動，從而把“焦點”問題無限“放大”，形成強大的“聚焦”功能，吸引媒體、民眾以及政府的注意力。[13］

其次，對網(wǎng)絡(luò)民意的整合。互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)⒏鞣N網(wǎng)絡(luò)輿論的過濾整合，再通過網(wǎng)絡(luò)的聚焦和共振形成網(wǎng)絡(luò)主流民意，只有主流民意能夠吸引社會各方的注意力，網(wǎng)絡(luò)輿論將其關(guān)注的對象塑造成為社會的焦點事件或問題，導(dǎo)致各種社會力量或主動或被動地卷入其中，輿論原本應(yīng)有的相對平衡狀態(tài)將會被破壞并被重新建構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)輿論通過這種設(shè)置功能，整合社會公眾及輿論的關(guān)注點，完成對網(wǎng)絡(luò)民意的重新配置，借助網(wǎng)絡(luò)民意的巨大力量進而影響政府決策的運行方式。

再次，對民意結(jié)構(gòu)的重新整合。網(wǎng)絡(luò)輿論作為一種全新的媒體議程設(shè)置模式導(dǎo)致媒介民意深層結(jié)構(gòu)的變遷，導(dǎo)致民意表達(dá)的主體結(jié)構(gòu)從精英主導(dǎo)變?yōu)榇蟊姺窒怼鹘y(tǒng)媒體由于版面空間、節(jié)目時段等限制，能夠參與媒體議程設(shè)置的主要是政府官員和社會精英，這些所謂的權(quán)威具有無可比擬的影響力和話語權(quán)。網(wǎng)絡(luò)參與的平等性、匿名性和自由性使得普通民眾能夠參與其中，甚至能夠與其平起平坐，構(gòu)成輿論民意的主流。所以，網(wǎng)絡(luò)民意體現(xiàn)了精英和草根的“合唱”，打破了精英對媒體和公共話語權(quán)的壟斷。同時，網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)的形式結(jié)構(gòu)也從單維到多維、從間接到直接、從被動到主動。傳統(tǒng)媒體的民意表達(dá)是單維度的，難以形成對話和互動，廣播電視雖然有所改進，但受參與數(shù)量和程度的限制，也難以形成大規(guī)模、大范圍的對話和互動。網(wǎng)絡(luò)參與的互動性實現(xiàn)了從單維到多維互動的變革，使互聯(lián)網(wǎng)具有了“公共論壇”和“街角”、“公園”的性質(zhì)。[14］（P18）而且，傳統(tǒng)媒介民意通常是間接民意，因為要經(jīng)過相關(guān)職能部門的過濾和媒體的加工。而網(wǎng)絡(luò)民意雖然也存在被“過濾”的可能，但“加工”被排除，可以實現(xiàn)直接和快速的表達(dá)。傳統(tǒng)上民眾只是被動接受信息的受眾，而在互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)民不再滿足于單純的被動地接受信息，而是可以主動發(fā)布信息和觀點，形成強大的輿論聲勢，對政府決策產(chǎn)生巨大壓力。所以，網(wǎng)絡(luò)輿論在某種程度上正在改變傳統(tǒng)的權(quán)力格局，在網(wǎng)絡(luò)輿論面前強勢的政府官員已變?yōu)椤叭鮿萑后w”，受眾和傳播者之間的界限進一步被模糊。[15］

總之，網(wǎng)絡(luò)輿論所體現(xiàn)出的巨大整合功能正在逐漸改變現(xiàn)代政府的治理環(huán)境和管理模式，甚至導(dǎo)致話語權(quán)的改變和權(quán)力格局的變遷，最終將使得政府決策權(quán)力被迫分化。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策生成的內(nèi)在邏輯

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論改變了傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式

網(wǎng)民借助網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域長時間聚焦在具體的特定的問題或事件上，從而引起集體的共鳴，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿論的生成。通常這些焦點問題或事件如事故、災(zāi)難等，常常會對相關(guān)群體的利益造成現(xiàn)實的傷害，而對社會公眾的利益產(chǎn)生潛在的危害。這類焦點問題或事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對現(xiàn)存問題有更深切的認(rèn)識，希望糾正明顯的政策失誤。[16］（P270）因此，網(wǎng)絡(luò)輿論對焦點問題或事件的關(guān)注也就構(gòu)成了傳播學(xué)上的所謂議程設(shè)置。議程設(shè)置是指大眾傳播媒介在特定時期內(nèi)對某個事件和社會問題的突出報道從而引起公眾的普遍關(guān)心和重視，進而成為社會輿論討論的中心議題。[17］（P131）

1972年馬克斯韋爾·麥考姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德·肖（Donald Shaw）在《輿論季刊》上發(fā)表了《大眾傳播的議程設(shè)置功能》一文，提出議程設(shè)置理論，認(rèn)為大眾傳媒對某些命題的著重強調(diào)和這些命題在受眾中受重視的程度構(gòu)成強烈的正比關(guān)系。大眾傳媒利用其輿論影響力具有為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，通過大范圍、高密度的新聞報道或信息轟炸賦予各種“議題”不同程度的重要性，使得民眾產(chǎn)生輿論引導(dǎo)所期望的認(rèn)同感，進而影響民眾對焦點事件及其重要性的價值判斷。議程設(shè)置通常涵蓋三個方面，即媒體議程、公眾議程和政策議程。

媒體議程就是指媒體按照“重要性”和“特異性”等新聞價值標(biāo)準(zhǔn)，對發(fā)生的大量的社會性事件進行選擇性報道，在時效、版面、時段、頻率和配置等報道手段上區(qū)別對待；與此同時，媒體配發(fā)、采用相關(guān)言論來影響受眾對這些事件的理解和思考，從而使受眾產(chǎn)生相應(yīng)的認(rèn)同，使其成為公眾議事日程。

公眾議程就是指公眾從自身的立場、觀點、價值標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，按照事件的“重要性”以及與自身的利益關(guān)聯(lián)程度來判定應(yīng)該關(guān)注何種事件、在多大程度上關(guān)注這些事件、以何種方式評價這些事件，是受眾對媒體報道的自覺反映，從而匯集成民意或公眾輿論。

政策議程則是指政府或公共決策機構(gòu)從一定的立場、觀點和特殊視角出發(fā)，根據(jù)國家需要、社會需要、公眾需要以及政治運作過程的需要，來決定何種事件以及這些事件在何種層面上成為討論和決策的議程，并對各種議程依據(jù)其重要性進行排序和決策，然后進入執(zhí)行程序。

唐納德·肖認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式，“受眾也可以把握機會，通過網(wǎng)絡(luò)和其他方法建立他們自己的一系列議程。如果大眾媒體不具有像幾十年前那樣的力量設(shè)置議程的話，那么其他媒介就會變得更重要”[18］。在某些國家，出于選舉政治的需要，政府對公眾民意保持著高度的敏感，媒體議程往往能左右公眾議程進而影響政策議程。而我國的議程設(shè)置模式有所不同，我國傳統(tǒng)媒體的功能主要是宣傳政府政策和引導(dǎo)輿論。政府出臺某項政策，媒體隨即進行廣泛宣傳和報道，目的是讓民眾理解政策精神并貫徹落實。所以，中國的媒體議程在很大程度上由政策議程決定，是政府引導(dǎo)社會和民眾的輿論工具。不過隨著網(wǎng)絡(luò)參與的擴大，傳統(tǒng)的“政策議程—媒體議程—公眾議程”的議程設(shè)置模式已悄然改變，公眾和媒體開始改變過去的被動地位，能夠自主設(shè)置議程來影響政策議程。同時，在互聯(lián)網(wǎng)背景下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難區(qū)別誰影響誰和誰引導(dǎo)誰。當(dāng)公眾利用互聯(lián)網(wǎng)的諸多功能討論各種議題并形成網(wǎng)絡(luò)輿論時，它就屬于公眾議程的范疇。與此同時，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)媒體大量登載某個議題的新聞或者評論時，它就屬于媒體議程的范疇。這樣，網(wǎng)絡(luò)輿論一方面作為公眾議程對媒體議程和政策議程產(chǎn)生影響，另一方面作為媒體議程對公眾議程和政策議程也會產(chǎn)生影響。

從圖1和圖2可以得到對比:

圖1 中國傳統(tǒng)議程設(shè)置模式

圖2 網(wǎng)絡(luò)時代的議程設(shè)置模式

在互聯(lián)網(wǎng)背景下，由于網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域呈現(xiàn)出一系列新的特征，使得傳統(tǒng)議程設(shè)置模式發(fā)生了根本性的變化，改變了其原有的單向度特征，逐漸轉(zhuǎn)向多向度和循環(huán)往復(fù)。政府仍然可以憑借其強勢地位就某項重要議題，利用其掌握的傳統(tǒng)媒體（如黨報黨刊）設(shè)置媒體議程和公眾議程，但此種做法逐漸式微，而且影響范圍和覆蓋面逐漸縮小。與此同時，新興媒體（互聯(lián)網(wǎng)）開始自主設(shè)置議程，并利用網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)化為公眾議程，最終能夠影響政府決策。尤其值得關(guān)注的是，公眾改變了過去在信息傳播過程中的受眾地位，積極利用互聯(lián)網(wǎng)來設(shè)置自己的議程，制造網(wǎng)絡(luò)輿論引起媒體和社會的關(guān)注，進而影響甚至改變政策議程。因此，隨著傳統(tǒng)議程設(shè)置模式的變遷，中國公共政策決策模式開始告別過去的“關(guān)門模式”和“動員模式”，頻頻出現(xiàn)“外壓模式”。[19］傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的“政策議程—媒體議程—公眾議程”的議程設(shè)置模式發(fā)生改變，公眾和媒體開始改變過去的從屬和被動地位，積極有效地自主設(shè)置議程，并進而影響政府的政策議程。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展正在不斷改變著人類的生活和生存方式，信息技術(shù)的革命必將孕育出新的人類文明形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)超越了其作為“載體”和“工具”的本來形態(tài)而成為“生產(chǎn)關(guān)系”的一部分，網(wǎng)絡(luò)輿論釋放出其議程設(shè)置的巨大能量，甚至也能改變“上層建筑”的結(jié)構(gòu)。正如約翰·奈斯比特（John Naisbitt）所指出的，在全球信息時代悄然來臨時，美國社會的變化趨勢中很突出的一點就是代議制民主向共同參與制民主轉(zhuǎn)變，其指導(dǎo)原則是“凡是生活中受到某項決策影響的人就應(yīng)該參與到那些決策的制定過程”[20］（P96）。運用系統(tǒng)理論分析網(wǎng)絡(luò)輿論的生成及其影響，可以解剖政府決策的具體生成過程。由于網(wǎng)絡(luò)事件往往體現(xiàn)為一定的過程，并且社會現(xiàn)象的邏輯往往是在事件發(fā)生過程中才能更充分地展示出來。[21］每當(dāng)網(wǎng)絡(luò)焦點事件或問題出現(xiàn)時，可以根據(jù)公眾訴求的不同把網(wǎng)絡(luò)輿論分為若干形成階段，而政府決策可以看做是由一系列前后相繼的政府回應(yīng)行為所組成。政府回應(yīng)一般表現(xiàn)為部分滿足、滿足或是背離公眾訴求，這樣，公眾的不同訴求與政府回應(yīng)之間就建立起一一對應(yīng)的邏輯關(guān)系，建構(gòu)起網(wǎng)絡(luò)輿論影響政府決策的模型，見圖3。

圖3 網(wǎng)絡(luò)輿論—政府決策模型

通過網(wǎng)絡(luò)輿論—政府決策模型，可以清晰地看到政府關(guān)于某些網(wǎng)絡(luò)事件決策的具體過程，在網(wǎng)絡(luò)事件中政府決策受公眾訴求的影響是顯而易見的。下面以江蘇省南京市兒童醫(yī)院“徐寶寶事件”為例對該模型作進一步詮釋。整個過程分為如下階段:第一階段，2009年11月3日，一則題為《南京兒童醫(yī)院醫(yī)生上班忙“偷菜”害死五個月嬰兒》的帖子引爆了網(wǎng)絡(luò)輿論。幾天后，南京市衛(wèi)生局和南京兒童醫(yī)院作出回應(yīng)，否定了患兒父母投訴的有關(guān)問題。第二階段，網(wǎng)民對調(diào)查結(jié)果提出質(zhì)疑，強烈要求引入第三方調(diào)查。11月12日下午，南京市衛(wèi)生局再次召開新聞發(fā)布會，公布了由網(wǎng)絡(luò)專家、網(wǎng)民和記者等組成的聯(lián)合調(diào)查組的調(diào)查結(jié)果:患兒家屬的投訴情況基本屬實，此前南京兒童醫(yī)院調(diào)查手段簡單、調(diào)查深度不夠、調(diào)查結(jié)果與事實不符。第三階段，為了回應(yīng)網(wǎng)民對醫(yī)療體制改革反思的訴求，衛(wèi)生部于11月19日專門召開全國加強醫(yī)療質(zhì)量安全管理視頻會議，要求全國各級衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機構(gòu)高度重視醫(yī)療質(zhì)量安全工作，并出臺了相關(guān)的規(guī)章。在整個事件中，公眾通過網(wǎng)絡(luò)輿論表達(dá)了一系列訴求，政府有針對性地作出回應(yīng)，從而構(gòu)成政府決策的全過程。

“徐寶寶事件”說明，由于網(wǎng)民訴求的層層遞進，相關(guān)政府部門（層次和級別越來越高）積極回應(yīng)，不斷跟進，不僅揭示了事件的真相，而且引起政府對時下“看病難”、“看病貴”和“醫(yī)德醫(yī)風(fēng)”等醫(yī)療體制深層問題的檢討與改革。事件發(fā)生后，南京市相關(guān)部門迅速成立獨立調(diào)查組，最終使得真相大白，并對相關(guān)責(zé)任人做出嚴(yán)肅處理，體現(xiàn)出責(zé)任政府應(yīng)有的姿態(tài)與作風(fēng)，清晰地展示出網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間的互動邏輯。

這種網(wǎng)絡(luò)輿論展示出一種新的權(quán)力，正如2006年當(dāng)網(wǎng)民成為美國《時代》周刊的年度人物之時，該周刊編輯所指出的:“這是多數(shù)人從少數(shù)人那里奪得權(quán)力，互相無償?shù)貛椭瑫r也改變了世界改變的方式。使這一切得以發(fā)生的工具是互聯(lián)網(wǎng)，它是使數(shù)百萬人作出的小貢獻放在一起并使這數(shù)百萬人變得重要的工具。”[22］由此，可以導(dǎo)出網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架，見圖4。

圖4 網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策分析框架

網(wǎng)絡(luò)事件一旦通過議程設(shè)置進入公共領(lǐng)域，經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的聚焦與共振功能形成網(wǎng)絡(luò)輿論，網(wǎng)絡(luò)輿論借助政治輸入功能進入政策過程，政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論再借助政治輸出功能形成公共政策，公共政策又會反饋和影響到公共領(lǐng)域。同時，由于網(wǎng)絡(luò)事件通常表現(xiàn)為一個過程，網(wǎng)絡(luò)輿論體現(xiàn)出的議程設(shè)置也涵蓋幾個不同階段，公共領(lǐng)域內(nèi)公眾輿論可能基于情勢變化和政府回應(yīng)形成好幾波輿論聲勢，網(wǎng)絡(luò)事件中的民意輸入和政策輸出就處在動態(tài)的循環(huán)之中。在整個系統(tǒng)中，互聯(lián)網(wǎng)的作用至關(guān)重要。不管是公眾議程、媒體議程的設(shè)置，還是網(wǎng)絡(luò)輿論的生成，抑或是政府政策的輸出，都離不開互聯(lián)網(wǎng)的工具性作用。所以，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)在設(shè)置議程時，它就成為新媒體；當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)成為公眾輿論的平臺時，它更像公共領(lǐng)域；而當(dāng)政府利用互聯(lián)網(wǎng)了解輿情體察民意，回應(yīng)公民網(wǎng)絡(luò)參與的壓力時，它則成了政府治理的有效工具。[23］

因此，在網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件中，政府基于公眾訴求而作出的回應(yīng)會影響到下一輪民眾訴求的輸入，如果某個訴求得到了滿足，公眾會給相關(guān)政府政權(quán)的合法性提供支持，或者輸入新的訴求，從而使政府的合法性得到再生產(chǎn)而不斷加強。相反，如果公眾的訴求沒有得到滿足，則可能導(dǎo)致民眾的消極性支持，造成政治系統(tǒng)更大的壓力輸入（如聲討、抗議、上訪甚至是社會運動），使得網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件可能衍變?yōu)楣参C。

從南京“徐寶寶事件”的危機分析可以看出網(wǎng)絡(luò)輿論通過一系列公民訴求的政策輸入，政府不斷回應(yīng)產(chǎn)生連續(xù)的公共政策輸出，在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)輿論與政府決策之間存在著一種持續(xù)的互動，如何有效把握這種互動是完善現(xiàn)代政府治理能力的重要內(nèi)涵，也是提高政府執(zhí)政水平的關(guān)鍵因素。

[1]埃瑟·戴森:《2.0版數(shù)字化時代的生活設(shè)計》，海口，海南出版社，1998。

[2]馬歇爾·麥克盧漢:《理解媒介:論人的延伸》，北京，商務(wù)印書館，2000。

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[4][14]凱斯·桑斯坦:《網(wǎng)絡(luò)共和國:網(wǎng)絡(luò)社會中的民主問題》，上海，上海人民出版社，2003。

[5]戴維·波普諾:《社會學(xué)》，北京，中國人民大學(xué)出版社，1999。

[6]倪明勝:《從“小眾”走向“大眾”——網(wǎng)絡(luò)時代博客傳播的理論邏輯》，載《中共天津市委黨校學(xué)報》，2009（3）。

[7]Habermas.“The Public Sphere”.In Mukerji and M.Schudson（ed.）.Rethinking Popular Culture:Contemporary Perspective in Culture Studies.Berkeley:University of Califonia Press，1991.

[8]塔爾德:《傳播與社會影響》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2005。

[9]哈貝馬斯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，上海，學(xué)林出版社，1999。

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[11]《馬克思恩格斯全集》，第1卷，北京，人民出版社，1965。

[12]Chris Ansell.“The Networked Polity:Regional Development in the Western Europe，in Governance”.An International Journal of Policy and Administration，2000，13（3）.

[13]張淑華:《網(wǎng)絡(luò)對媒介民意表達(dá)結(jié)構(gòu)的變革》，載《當(dāng)代傳播》，2009（1）。

[15]葉皓:《從宣傳到傳播:新時期宣傳工作創(chuàng)新趨勢》，載《現(xiàn)代傳播》，2009（4）。

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[19]王紹光:《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，載《中國社會科學(xué)》，2006（5）；周建明:《和諧社會構(gòu)建:歐洲的經(jīng)驗與中國的探索》，北京，清華大學(xué)出版社，2007。

[20]約翰·奈斯比特:《大趨勢——改變我們生活的十個新方向》，北京，人民出版社，1985。

[21]孫立平:《實踐社會學(xué)與市場轉(zhuǎn)型過程分析》，載《中國社會科學(xué)》，2002（5）。

[22]楊耕身:《權(quán)利遠(yuǎn)未成功，我輩皆須努力》，載《青年時報》，2010-09-20。

[23]王金水:《公民網(wǎng)絡(luò)政治參與與政治穩(wěn)定》，載《中國行政管理》，2011（5）。