公共利益：政府與媒體的互動邏輯

王 敏，鄧 莊

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

公共利益：政府與媒體的互動邏輯

王 敏，鄧 莊

（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421008）

社會大系統的良性運行與協調發展離不開作為重要子系統之政府與媒體的有機協作與良性互動。從根本上看，這種政府與媒體良性互動關系的構建是由體現和滿足公共需要的公共利益決定的。因為代表、判斷、維護和增進公共利益是政府與生俱來的天性與邏輯使命，同時，守護公共利益也是大眾傳媒的本質屬性與邏輯使命。這種共同的屬性與使命決定了政府與媒體的角色與功能，一方面是政府基于公共利益準則規約媒體的運作空間；另一方面媒體也基于公共利益準則監督和作用政府績效。構建于公共利益基點上的政府、媒體間的良性互動有利于社會公共利益的維護與增進。

公共利益；政府；媒體；互動

人類社會大系統的良性運行與協調發展離不開作為重要子系統之政府與媒體的有機協作與良性互動。然而，隨著中國公共行政改革與傳媒管理改革的推進，當今社會政治領域出現了少數政治腐敗與權力尋租的公益受損案例，大眾傳播領域也出現了有償新聞、虛假報道、低俗之風和不良廣告四大公害現象，這些失范與失序現象引起了理論界與實務界的廣泛關注與強烈反響。畢竟作為公權執掌者之政府與作為公正守望者之傳媒都與公共利益密切相關，政府與媒體相互作用中的公共利益問題逐漸成為萬眾矚目的焦點，研究和闡明政府與媒體關聯互動的公共利益邏輯也就具有重要的理論價值與現實意義。

一、公共利益的涵義

公共利益（簡稱公益，The Public Interest）是社會與政治理論中一個極其簡單卻飽受爭議的概念。“在最近的100年里，公共利益這個概念曾受到過各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復興，在它意指什么或者它是否是一個有用的概念這一點上人們幾乎沒什么共識?！保?］（p.64）雖然歷史上關于公共利益的涵義可謂觀點迭出、人言言殊、莫衷一是，然而就公共利益進行相對全面和準確的界定而言，萊斯利·萊各布與登哈特夫婦堪稱其代表。萊斯利·萊各布在其《民主視野》一書中歸納出了四種代表性的公共利益定義：第一種觀點是，公共利益僅僅關系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益；第二種觀點是，堅持認為在國家中總是存在著區別于特定公民利益的東西；第三種觀點是，公共利益就是代表一個社會里大多數公民的最好利益或最大的好處的東西；第四種觀點是，公共利益是關系到個人作為社會成員所共同擁有的那些利益［2］（pp.36－38）。登哈特夫婦將公共利益的圖式（模式）歸類為：（1）要么主要是規范的；（2）要么主要是廢除論的；（3）要么主要是政治過程取向的；（4）要么主要是基于共同價值觀的。因此，公共利益的四種圖式或模式可簡要歸類為規范模式、公共利益廢止論觀點、政治過程論模式、共同利益論模式［1］（pp.65－69）。

學者們的歸納表明，各類公共利益定義或觀點在適當的研究視角或領域都具有一定的解釋力與合理性；雖然這些研究成果不盡準確和全面，但對于公共利益的概念把握具有很大的啟發意義。事實上，從構詞上看，公共利益由“公共”與“利益”組合而成。“利益”意味著需求，其本身就體現出一種個人主義的傾向，主要是用來表達個人需求與愿望的。而“公共”意味著“與公眾有關的”，或者“為公眾的、公用的（尤指中央和地方政府提供的）”，明顯與共同的實體有關。由此可得出公共利益的幾個特性：第一是客觀存在性，即公共利益是客觀存在的，就政府和社會而言，公共利益的主要物化表現形式是公共物品與公共服務；第二是共享性，即公共利益不是個體專享利益，任何人都可以，不封閉也不專為某些個人保留，一定范圍內的所有人均可享用；第三是外部性，即這種利益會對社會成員產生影響，能使社會成員感覺到自己的利害得失。無疑，這些特性決定公共利益不能被理解為個人利益的簡單聚合，也不應僅為社會某部分成員所專享，而必須表現為讓社會全體成員從社會整體繁榮進步中普遍受惠。因此，公共利益的概念在此可理解為介于理想與現實之間的、基于人類社會共同體和諧共存的普世價值與理想目標所指引，并為實現價值目標而演繹出來的各類基本行為準則與目標行動的一整套規范與實踐體系的總稱。

二、公共利益與政府天性

公共利益是政府運行的出發點與歸宿，是政府治理與行為目標的價值取向，公共利益屬性也因此成為政府組織的天然屬性。自政府產生以來，這種公共利益天性便成為了一種規定性的客觀存在。古典政治學理論認為政府（城邦）的價值觀和存在目的應當是“優良生活”，這種優良生活的實現是公共利益的實現。亞里斯多德提出，“城邦是若干家庭和種族結合而成的共同體，以優良生活為目標”［3］（p.90），“正確或正當的政體（政府）必然是照 顧 公 共 利 益 的 政 體”［3］（p.84）。現 代 公 共行政（管理）理論特別肯定公共利益在政府公共服務中的核心地位，明確提出政府存在的邏輯使命就是維護和追求公共利益，政府價值自我求證的必然路徑也就是追求與實現公共利益?！懊鞔_的表達和實現公共利益是政府存在的主要理由之一”，“政府的角色將定位于確保公共利益居于支配地位”［1］（p.63）。概言之，作為公共權力執掌者的政府具有天生的公共屬性和社會利益的公共性取向。這種政府天性主要體現在應然與實然兩個方面。從應然維度來看，政府作為國家的具體化身，代表國家主權治理社會公共事務，行使著提供公共產品與公共服務的政府職能。因此，任何政府權力都必須通過一定的程序和途徑上升為對社會普遍的公共利益的訴求，以公共利益的名義來有效行使，政府也因此被認為是公共利益的代表者、判斷者、維護者和促進者。從實然維度或者從政府權力的行使過程及作用效果來看，政府權力對社會具有普遍的強制性效力，所有政府權力都必須以公共利益來界定自身行動，所有政府權力都只能運用于公共事務和與公眾福利有關的事情上，也就是說公共利益理所當然成為政府權力運行效果的一個最基本也是最重要的評價標準。由于政府權力運行主要通過公共政策的形式對社會公共利益的協調與平衡施加廣泛而深刻的影響，公共利益也就因此成為公共政策過程的重要評價指標，突出公共政策的公共利益價值取向是政府不懈追求的目標。當政府機構及其工作人員的行為未能符合公共利益的要求時，便可能受到把部門利益或個體私利置于公共利益之上的質疑與批評，從而影響政府行為的合法性與有效性?？偠灾?，代表、判斷、維護和增進公共利益是政府與生俱來的天性與邏輯使命。

三、公共利益與傳媒本質

從本質上講，媒介是傳播信息的一種工具，是為公共利益服務的［4］。作為人類傳遞、獲取、交流、存儲信息的工具與渠道，媒介最初是適應人們生產生活與社會發展進步的現實需要而產生的。如同國家和政府的起源一樣，傳媒也是社會歷史范疇的概念。如果說政府起源于公民對于公共服務的需求，則媒體起源于公民的知情權和言論自由權的需要。

西方傳統媒介理論觀認為，媒體如果能在某種程度上發揮公共利益維護者的作用，主要是因為在一定的制度框架與規制模式下，媒體通過信息傳播，實現了公民的自由表達與信息接受自由，保障公眾的知情權與表達權，從而在整體上實現上述目標［5］。無疑，媒體與社會公眾密切相關，傳媒產生發展于社會，也必然要服從服務于社會，社會性或公益性也因此成為傳媒的原初屬性?，F代傳播活動認為傳媒作為社會公器服務于公共利益形成與表達的實踐邏輯就是傳媒的公共性與公益性。具體而言，大眾傳媒的這種公共性和公益性的本質屬性表現在三個方面：第一，大眾傳媒是現代社會必不可少的信息生產者與提供者，在滿足社會的普遍信息需求方面起著一種公共服務的作用；第二，大眾傳媒的信息生產和傳播活動對社會的政治、經濟和文化道德具有強大而廣泛的影響力，這種影響力涉及普遍的社會秩序與社會公共生活；第三，大眾傳媒是公共資源和戰略性資源的受托使用者，作為公共財產的使用人，他們對社會和公眾承當相應的責任與義務。這種公共性與公益性是大眾傳媒的言論權、采編權、刊載權及輿論監督權等系列媒體權利的基礎，也制約和規范著媒體的權利行使及其他大眾傳播活動合理有序的開展，其目的就是確保傳播活動必須符合社會公共利益［6］（p.160）。簡言之，公共 性與公 益性是 大眾傳播的本質屬性，這種本質規定性決定了大眾傳媒是公共利益的守護者與代言人。

四、邏輯關聯與合作互動

政府與大眾傳媒具有相互作用、相互影響、密不可分的邏輯關聯性。一方面，政府規約媒體的行動；另一方面，媒體影響政府的績效，這種相互作用的前提都是公共利益基準。因為，政府適度而必要的規制能很好地保障媒體在正常的軌道上運轉，媒體的輿論監督也能有效地制約政府公共權力的運轉及行動邊界?；诠怖嫫胶恻c上的政府與媒體良性互動有利于維護和增進公共利益。

（一）政府規范和約束媒體行動空間

從世界范圍來看，新聞傳媒業是受到政府管制與約束較多的一個行業，任何國家和政府都對新聞傳媒實行有別于一般產業的政府規制和社會制約［7］。拉扎斯菲爾德1948年在《大眾傳播的社會作用》一書中指出，“大眾媒介是一種可為善服務，也可為惡服務的強大工具。而總的來說，如果不加以適當控制，它為惡服務的可能性更大”。基于這樣的理由，世界各個國家和政府都普遍重視傳媒控制，而其在不同程度上受到外部規范與制約。

一般來講，傳媒具有社會意識形態屬性和商品二重屬性。意識形態屬性是指新聞媒體從屬于意識形態范疇，具有通過傳播內容影響人們的思想行為、公共輿論與社會秩序的屬性與特點；商品屬性是指媒體作為市場參與主體具有通過傳播銷售媒介產品以實現一定經濟利益的屬性。屬性決定功能，媒介的雙重屬性決定其具有喉舌功能與經濟功能，即一方面傳播公共信息，另一方面也創造經濟效益，但這兩種功能的協調與平衡需要一定外部規制的介入。概言之，傳媒在守護公共利益上呼喚有效的政府規制。

政府的媒體規制，一般分為常態規制（一般規制）與非常態規制（危機規制）。常態規制的主要目的是充分發揮媒介的意識形態宣教與輿論監督功能；非常態規制則以危機應對中的秩序穩定與輿論引導為目標。無論如何，這兩種規制都表明，作為公共事業的重要組成部分，媒體必須服從和服務于社會公共利益的價值標準；作為國家系統的一部分，傳媒必須服從和服務于國家（政府）的一體化管理，國家（政府）通過所有制的形式規約傳媒的政治生態，制定并通過公共政策與法律規范及其他公共利益準則決定和限制傳媒的運作空間，從而影響和型塑媒體的行為。

（二）媒體監督和作用于政府績效

傳媒作為特殊的公共組織與社會中介力量，肩負著媒介監督與守護公共利益的巨大責任，會對政府行政行為的權威性與合法性、政府施政的正當性與有效性、政府行為的公共性與有效性等有著重要影響，最終會影響到政府治理績效。

首先，傳媒通過信息傳輸可以影響政府行政的權威性與合法性。政府是公共權力的合法壟斷者，這種公共權力的運作效能不僅在于政府掌握了強力手段，更在于其采用一套特定的政治話語和治理績效來影響和說服公眾，從而贏取公眾的認同、支持和信任，這一過程指向的就是政府的權威性與合法性。一方面，政府公共政策及相關公共信息只有通過大眾傳媒，才能為公眾所知曉、參與和監督，從而得到有效執行；另一方面，政府可通過媒介及時公開政府信息，從而激發廣大公眾的參與度、認可度與支持度。不難看出，媒介在維護政府權威、增加合法性并實現有效治理方面具有重要作用。

其次，傳媒通過監督批評能夠影響政府施政的正當性與合理性。理論上，政府行為的正當性與合理性是維護公共利益的根本保證。實踐中，由于決策有限理性、政策環境變化、理性選民無知等因素的影響，會使得原本科學的決策會逐漸喪失其科學性和合理性，可能導致政府行為背離公共利益。這就要求對處于社會中間層的媒體對政府的施政行為進行質疑、批評、監督與反思。因此，公眾通過大眾傳媒監督與質疑施政行為，開展積極的輿論監督就顯得極為重要，這種有效的輿論監督能夠促使政府對公共政策做進一步的修正完善或直接終止原有政策的執行，從而促動政府行為向著正當性、合理化的方向發展。

其三，傳媒通過問題建構影響政府行政行為的公共性與有效性。大眾傳媒作為民意的匯集者與反映者，首先通過建構問題的公眾議程、轉換到媒介議程，從而將最能體現公共意志和最能滿足普遍公意的公共需要與訴求篩選提煉出來，使其進入政策議程。大眾傳媒可以通過信息的廣泛傳播與集中報道，聚焦公眾眼球，從而將一種普通社會現象建構為影響深遠的公共問題。與此同時，新聞媒介還可以通過輿論引導，有效地影響公眾和政府對公共事務和輿論話題之輕重緩急的權衡。可以說，大眾傳媒作為一種獨特的社會力量，它往往和其他政策促進因素形成聯動機制，從而改變公共政策訴求的力量和指向，促使政府重視并有效解決公眾迫切關注、亟須解決的社會問題，將稀缺的公共資源進行公正權衡與公平配置，提升政府行為的公共性與有效性。

（三）政府與媒體良性互動促進公共利益

如上所述，在人類社會的大系統中，作為社會重要子系統的政府與媒體之間是一種既有對立沖突又有統一協調、既有規制又有監督、既分工又合作、既獨立又依賴、既相互作用又相互依存的雙向作用的關系。為了人類社會和諧進步的公共利益理想與價值目標，政府與媒體更多地需要摒棄和化解矛盾與沖突，在公共事務治理與公共秩序優化上協同作戰、密切合作，共同構建一種良性互動的和諧關系。所謂良性互動，是指相互作用的兩個主體因素相互影響、良性協調、合作互動。這就表明了政府與媒體關系應具有雙向作用、良性調節、動態平衡的特點。雙向作用的特點表明雙方的相互制衡與合作，兩者制衡與合作的中心點在于公共利益；良性調節的特點表明雙方都必須在維護公共利益中心目標的前提下進行信息的良性溝通互動；動態平衡的特點表明政府與媒體雙方在公共利益標準與目標考量的把握上是一種適應現代社會環境變遷與演進的動態調整發展的變數關系或變化狀態，這種動態平衡關系或狀態就可以看成是經過調節后使得各方面的要素達到相互適合或協調的一種狀態，達到增進社會公共利益的目的。換言之，公共利益之于政府，要求政府重視對整個社會系統的關系協調與利益平衡的綜合度量與科學把握，公共利益之于媒體，則要求重視對公共利益的公正認識、自覺踐行與主動維護。也正是基于這種價值契合和目標一致但又從不同角度或立場相互理解、協作、調適、互動與平衡，共同促進公共信息的流暢、透明與有效地傳播。這其實也就是作為大系統之重要子系統的政府與媒體在公共利益杠桿調解下良性互動的合作伙伴關系的基本內涵。

構建政府與媒體良性互動的合作伙伴關系，有利于實現信息的最優傳播進而實現政府、媒體與公民間相互溝通和理解信任。通過良性互動，一方面媒體可以按照自身規律進行信息傳播與新聞報道，讓公眾了解政府工作目的并參與公共決策，從而極大地推動政府的應變效率與政策執行的有效性；另一方面政府通過與媒體合作，將權威的政府活動與公共信息轉化為以新聞為載體的媒體行為，及時收集民意、匯聚民智，這有利于作為社會管理者的政府進行有效的社會控制與社會整合，從而保障與維護公共領域的秩序井然與環境和諧，促進和提高人民日常生活領域的平穩舒適度及整體生活水平與質量，推動社會文明的發展進步、增進公共利益與社會福祉。

總的來看，公共利益最基本最核心的特征是公共性及社會利益的公共取向。作為公共權力執掌者與公共秩序裁判者的政府和作為公共信息傳輸者和社會公正守望者的大眾媒體具有共同的公共利益屬性，也承擔著維護和增進公共利益的共同使命。這種共同的屬性與使命決定了政府與媒體良性互動的公共利益邏輯。公共利益既體現和闡明政府與媒體合作互動的生成與表達邏輯，也規定并指向政府與媒體良性互動的行為和目標邏輯。簡言之，公共利益價值決定了政府與媒體應該合作互動，政府與媒體間的良性互動有利于維護和增進公共利益，這就是政府與媒體良性互動的公共利益邏輯之所在。

［1］［美］J·登哈特，L·登哈特 .新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民學出版社，2004.

［2］［加］萊斯利·雅各布.民主視野——當代政治哲學導論［M］.北京：中國廣播電視出版社，2000.

［3］［古希臘］亞里斯多德.政治學［M］.北京：中國人民大學出版社.2003.

［4］胡正榮，李繼東.我國媒介規制變遷的制度困境及其意識形態根源［J］.新聞大學，2005，（1）.

［5］張春華.傳媒體制、媒體社會責任與公共利益——基于美國電視廣播體制變遷的反思［J］.國際新聞界，2011，（6）.

［6］郭慶光.傳播學教程［M］.北京：中國人民大學出版社，1999.

［7］［美］維納.人有人的用處——控制論與社會［M］.北京：商務印書館，1989.

D63

A

1008－7168（2012）01－0059－04

10.3969/j.issn.1008－7168.2012.01.010

2011-10-19

湖南省社科規劃項目“三網融合與傳媒監管模式變革研究”（2010YBB033）；衡陽師范學院科研基金青年項目“建構主義視野下政府與媒體合作關系問題研究”（10A08）。

王敏（1982－），男，湖南衡陽人，衡陽師范學院新聞與傳播系講師；

鄧莊（1973－），男，湖南永州人，衡陽師范學院新聞與傳播系副教授，博士。

楊 ?。?/p>