行政權力與公民權利的博弈與平衡——以《行政強制法》為視角的探討

張世福，李正春

（1．政協定西市委員會，甘肅 定西；2．中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000）

行政權力與公民權利的博弈與平衡
——以《行政強制法》為視角的探討

張世福1，李正春2

（1．政協定西市委員會，甘肅 定西；2．中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000）

政府與公民是憲政框架下市場經濟模式中最主要的博弈主體，因此行政權力與公民權利間關系的變更、邊界的調整，是一個長期動態的博弈過程。如何保證在沖突的語境中找尋行政權力與公民權利關系的平衡進而實現正和博弈下的“共贏”，已成為行政法制建設的主流價值追求。2011年6月30日頒布的《行政強制法》把平衡行政強制權力與公民權利作為貫穿該法各項制度安排的一條主線，通過嚴密的制度設計，既強化了對行政權力的限縮和控制，更關注了對公民權利的伸張和保護，初步實現了理性平衡二者關系的立法價值追求。

憲政；行政強制法；行政權力；公民權利

在憲政框架下，政府與公民是市場經濟模式中最主要的博弈主體，因此行政權力與公民權利之間關系的變更、邊界的調整，是一個長期動態的博弈過程［1］。如何保證行政權力行使得當、公民權利得到有效保護，在沖突的語境中通過找尋行政權力與公民權利關系的平衡進而實現正和博弈下的“共贏”，已成為行政法制建設的主流價值追求。2011年6月30日頒布的《行政強制法》無論是在劃清行政強制設定權范圍、厘定行政強制方式方面，還是在規范行政強制執法主體、打造嚴格的行政強制程序等方面，都把平衡行政強制權力與公民權利的關系作為貫穿該法各項制度安排的一條主線。在統籌兼顧公共利益與公民合法權益、協調處理多種復雜關系、遵循行政強制設定和實施內在邏輯的基礎上，通過嚴密的制度設計，既強化了對行政權力的限縮和控制，為行政機關少用、慎用、善用行政強制設置了底線；更關注了對公民權利的伸張和保護，為公民提供了相對完善的權利保障和救濟機制，初步實現了行政權力與公民權利在正和博弈中達到理性平衡的立法價值追求。

一、行政權力與公民權利實現平衡的邏輯起點

在憲政框架下理性推動行政權力與公民權利形成一種相互妥協、和諧發展并在一定條件下可以相互轉化的關系結構，使矛盾雙方在正和博弈中實現平衡并不斷向前發展，這是行政法永恒的立法價值追求。而實現平衡的邏輯起點就在于基于行政權力的強勢性而對其加以控制，基于公民權利的弱勢性而對其加以保護，最終使二者基于目標的趨同性而實現關系的平衡。

（一）行政權力的強勢性是對其進行控制的邏輯起點

在行政法律關系中，雖然雙方當事人在權力與權利的制度設計中處于平等法律地位，但在權利義務的分配上，行政主體單方行使法律授予的權力，具有不以行政相對方意志為轉移的單方意志性，行政相對方只能被動接受由此派生的法律義務。因此，在實體法律關系中，行政主體處于優越地位，可藉此對相對方采取一定措施，而相對方對之則負有更多的義務［2］。行政主體的優越地位決定了行政權力與公民權利的非對等性。因此，在公法優位主義觀念的支配下，以國家強制力為后盾，以國家利益、社會利益優先為依據的行政權力相對公民權利具有明顯的強勢性特征，使公民權利即使有法律的保障也難以抑制日益擴張的行政權力并與之相抗衡，行政權力相對于公民權利的強勢性成為導致二者不平衡的重要根源。

（二）公民權利的弱勢性是對其進行保護的邏輯起點

從法理上看，公民應有權利的神圣地位已被法律所確認，但從力量對比看，其與行政權力相比的弱勢性也顯而易見。首先，從二者在法律實踐中的地位看，因為行政權力在具體運行中，總是存在著試圖改變權力性質和濫用權力的沖動，導致現實中公民法定權利與實有權利之間仍存在較大差距。在實體法律關系中，公民權利事實上是依附并受制于行政權力的，處于弱勢地位。其次，從公民權利狀況看，與失衡膨脹的權力相比，公民權利一直處于制度上的“低水平均衡”和事實中的“權利失衡”的尷尬境地，在二者的力量對比中權利要弱小得多。再次，從公民權利的規劃和運作看，相對人處于劣勢。在行政主體行使行政權力過程中，相對人只在受具體行政行為嚴重影響時才享有一些權利。面對龐大的行政權力，缺乏廣度和深度而又難以集中統一行使的公民權利顯得十分蒼白無力［3］。因此，公民權利的弱勢性成為其極易受到行政權力侵害的重要根源。從平衡論的目標出發，弱勢的公民權利只有得到法律的更好保護，才能實現從實有權利向應有權利直至法定權利的過渡。

（三）行政權力與公民權利目標的趨同性是實現平衡的邏輯起點

從根本上說，行政權力與公民權利都是社會物質財富直接或間接的轉化形式，是社會整體利益的法律表現，在現實中分別代表著構成社會整體利益的兩個不同方面即公共利益與個體利益。就利益指向來看，公民權利指向公民個人利益，是個人本位；行政權力則指向社會利益或公共利益，是國家或社會本位［4］。公民權利在行政權力的確認和保障中得以真正實現，其行使和實現的范圍和程度越來越依賴于權力；行政權力又在履行保護公民權利的職責中獲得了自己存在的合法性基礎，二者最終的共同目標指向是以公民個體利益組成的社會整體利益的實現。雖然二者的沖突或對抗是常態且難以完全消除的，但目標的趨同性成為二者在正和博弈中實現平衡的邏輯起點。

二、《行政強制法》對行政權力的限縮與控制

行政強制是動用國家公權力對公民生活進行強力干預的活動，它不依賴于人們在認識上的認同和接受，而表現為實際操作過程中的直接運用和對義務人的強迫，因此是一種對相對人權益侵犯最大的行政手段［5］。《行政強制法》正是以對行政強制進行必要地限縮與控制為出發點，通過一系列的制度設計將其控制在法定權限范圍之內，并使之嚴格依照法定程序行使，以此作為實現其與公民權利在正和博弈中得以平衡的重要舉措。

（一）權力設定和實施上的權限限縮

在法治語境下，權利主導派生權力、權力服從服務于權利。只有將行政強制權限定在一個必要的范圍內，公民權利才能擁有足夠伸張的空間。《行政強制法》對行政強制設定和實施上的權限限縮，是控制行政權的重要手段之一。

1．框定了行政強制設定和實施的基本原則。《行政強制法》第4～7條分別規定了行政強制的四項基本原則，從宏觀層面上為徹底防止行政強制的亂設定和濫實施框定了基本原則，是依法行政的合法性與合理性要求在《行政強制法》上的具體反映。（1）關于法定原則。第4條規定：“行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。”無法律則無強制，行政強制權是一種對公民、法人權益產生深刻影響的公共權力，根據依法行政的要求，它必須來自法律法規的特別授權，嚴禁行政強制主體自我授權。（2）關于適當原則。第5條規定“行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制”。這一原則要求行政機關設定行政強制權時必須以維護公共利益為限，對公民設定行政強制義務應當適當，不能超出必要的限度。（3）關于教育與強制相結合原則。第6條規定：“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。”它要求在采取行政強制措施前，應當先告誡當事人，并通過說服教育，給予當事人依法自覺履行法定義務的機會［6］。（4）關于禁止謀利原則。第7條規定：“行政機關及其工作人員不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。”這一原則是對公務廉潔性的基本要求，也是大陸法系中禁止不當聯結原則的核心內涵，其主要目的在于防止行政機關利用其優勢地位將其職權商業化，對于防止行政強制權與不當利益相聯結而存在的“執法創收”現象具有很強的現實針對性，是對行政權力的強有力的限制。

2．限定了行政強制措施和執行方式的種類。由于我國長期缺少對行政強制的統一法律規范，現行立法關于行政強制的規定又多種多樣，給行政執法帶來了一定的困難和混亂。據統計，在目前我國現行有效的702件行政法規中，有100多件規定了行政強制措施，45件規定了行政強制執行［6］。基于此，《行政強制法》在把行政強制分為行政強制措施和行政強制執行兩種方式的基礎上，將行政強制措施的種類限定為對人身、住宅和場所以及財產的強制三大類，具體包括限制公民人身自由、查封、扣押、凍結和其他等五種具體措施。同時規定，除突發事件所采取的應急措施或臨時措施、金融業審慎監管措施、進出境貨物強制性技術監控措施外，其他行政強制措施一律適用該法之規定；將行政強制執行的方式限定為金錢給付義務和作為、不作為義務兩大類，具體包括加處罰款或者滯納金，劃撥存款、匯款，拍賣或依法處理查封、扣押的場所、設施或財物，排除妨礙、恢復原狀，代履行和其他等六種方式。如此嚴格地限定行政強制措施和執行方式的目的在于從源頭上規范行政強制，從根本上解決實踐中存在的行政強制“散”、“亂”、“軟”問題。

3．限縮了行政強制的設定權限。行政強制屬典型的損益行政行為，如長期得不到法律的嚴格規范和約束，必然會嚴重影響甚至惡化政府與公民間的關系。《行政強制法》對行政強制設定權利的限縮，是從源頭上治理“亂設”行政強制和防止“濫用”行政強制的根本舉措。

按照法治原則和依法行政的要求，行政機關限制公民的人身或財產權利，必須要有法律依據。而我國現行一百多部規定了行政強制措施的行政法規中，就有29部沒有上位法律依據，其余的雖有上位法律依據，但有些規定也超出了法律所規定的行政強制范圍［6］。《行政強制法》按照“層級越低，權限越小”的法治原則，將行政強制措施設定權明確劃分為三個層次：（1）行政強制由法律設定；（2）尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定查封、扣押，以及除限制人身自由、凍結和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施；（3）尚未制定法律和行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封、扣押［7］。這一規定在從總體上賦予法律、行政法規和地方性法規相應的行政強制措施設定權的基礎上，對各自的設定權限又作了明確區分：法律的設定權最廣，行政法規次之，地方性法規最窄，規章和其他規范性文件無權設定。在法律之外賦予行政法規和地方性法規以特定的行政強制設定權，這是從我國行政強制法制實踐出發慎重作出的規定，既可以保證法制統一和保護行政相對人的合法權益，又可以適應行政機關對行政強制的現實需要。該法沒有賦予規章及其他規范性文件以行政強制設定權，雖然在短時期內可能會給相關行政管理帶來某些不便，但有利于從根本上治理行政強制的“亂”和“濫”的問題。

目前我國行政法規設定行政強制執行的情形也比較泛濫。在我國現行45件規定了行政強制執行的行政法規中，有35件沒有明確的法律依據，另有2件是因為行政法規立法先于法律，與后出臺的法律相抵觸但未被及時清理［7］。《行政強制法》將行政強制執行的設定權限規定為，“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”。該法將行政強制執行設定權統一收歸法律，是適應復雜多變的行政管理任務和防止不當設定行政強制執行給公民權利造成侵害的需要。

（二）權力設定和實施中的程序控制

與行政強制權設定和實施中的亂、濫相比，程序缺失是導致行政強制濫用的更大癥結。通過實現行政強制程序的法定化來防止行政強制權被濫用，是《行政強制法》控制行政權的另一重要手段。

1．設置權限設定中的事前聽取意見和實施中的事后評估程序。為規范行政強制設定的民主性和實施的科學性，體現民主立法和科學立法的精神，《行政強制法》專門設計了行政強制設定權的事前聽取意見和事后評估兩個配套制度。關于事前聽取意見程序規定：“起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。”通過發揚民主，在行政強制設定前進行聽證、論證，可以在全面聽取意見的基礎上準確把握設定行政強制的必要性和可行性，作出科學合理的決策。關于實施中的評估程序規定，“行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價，并對不適當的行政強制及時予以修改或者廢止”，“行政強制的實施機關可以對已設定的行政強制的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政強制的設定機關”。這可以確保設定行政強制的法律、法規施行后，設定機關和實施機關通過績效分析評估等方法，及時發現行政強制設定中存在的缺陷，及時修改或者廢止有關規定，使設定更加適應實踐發展的要求。

2．規范行政強制實施中的正當法律程序。《行政強制法》最主要的貢獻在于提高了行政強制各項程序的法制化和系統化程度。《行政強制法》分別在第三章和第四章對“行政強制措施實施程序”和“行政機關強制執行程序”用了占整部法律條文總數52%左右的37個條文進行了詳細完備的規定，再加上其第二章對“行政強制設定”和第五章“申請人民法院強制執行”程序的規定，使該法毫無疑問地成為了一部主要規范行政強制的程序法。

關于行政強制措施的程序，其一般程序集中體現在《行政強制法》第18條的規定，其主要精神可以概括為：行政機關實施行政強制措施，應堅持決定與實施分離、告知、說明理由和公開等制度，并要為相對人提供行政復議、行政訴訟和申請國家賠償等救濟途徑。同時，為防止行政機關隨意擴大執法范圍，杜絕濫用、亂用強制措施，該法還確認了“目的與手段相適當”的比例原則，要求執法機關不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物，不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品；當事人的場所、設施或者財物已被其他國家機關依法查封的，不得重復查封。這些程序進一步規范了行政強制措施權的實施，維護了當事人的合法權益。關于行政強制執行的程序，《行政強制法》第四章專門對其進行了規范，尤其是代履行的程序。行政機關的強制執行程序可以概括為五個步驟：一是催告；二是聽取意見；三是決定；四是實施強制執行；五是執行中止或執行完畢。該法關于行政強制程序的科學設置，體現了正當法律程序對行政強制權力的控制，是依法行政關于程序正當要求在行政強制中的集中體現，并融合了現代文明執法的基本理念，在我國目前尚無統一的行政程序法典的現狀下，為行政強制權的正當行使提供了可靠的制度支撐。

三、《行政強制法》對公民權利的關懷與保護

《行政強制法》正是通過強化對公民權利的人文關懷和完善權利保障與救濟機制來實現對公民權利的保護，以此作為實現其與行政權力正和博弈中最大限度平衡的重要舉措。

（一）凸顯了對公民權利的人文關懷

在行政強制的設定和實施中凸顯人文關懷，突出對公民合法權益的保護是該法的重要立法價值取向。

1．在立法指導思想上體現了人文關懷。如第1條規定“為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法”。根據該條規定，該法制定的四個目的之間顯然不是平行并列的關系而應該是遞進的關系，只有保護公民、法人或者其他組織的合法權益才是制定《行政強制法》的最終和最高的目標［8］，這充分體現了該法在立法指導思想上對公民權利的人文關懷，又旗幟鮮明地表明了平衡行政權力與公民權利的立法理念。

2．在行政強制執行中體現了人文關懷。該法在催告、聽取意見、決定、實施強制執行、執行中止或執行完畢等具體步驟中也規定了許多蘊含科學理性和人文關懷的制度。如針對有的執法機關和執法人員不提前告知、催告當事人履行義務，而習慣于突然襲擊的執法方式規定：“行政機關作出強制執行決定前，應當事先催告當事人履行義務”；針對近年來屢次被曝光的“天價”滯納金現象規定：“行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可以依法加處罰款或者滯納金。加處罰款或者滯納金的標準應當告知當事人。加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額”；為杜絕野蠻執法，保障當事人的生活免受公權力過度干擾，維持其人格尊嚴和基本生活條件規定：“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行，情況緊急的除外。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”。這些規定積極回應了近年來發生的諸多社會熱點問題，具有很強的現實針對性和可操作性，集中體現了以人為本的人文關懷精神，對行政強制權的限縮尤其是公民合法權益的伸張具有積極的現實意義。

（二）完善了公民權利的保障機制

行政強制的目的不是強化行政強制，而是盡量減少行政強制的實施。《行政強制法》在制度設計上將保障當事人合法權益不受侵犯放在了重要的位置上。如在權利保障方面規定“實施行政強制執行，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金”。此外，該法還為當事人自行拆除違法建筑預留了余地，規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除”。同時，針對實踐中由于程序不規范而導致的行政執法人員在實施行政強制措施中侵害公民權益的現象，規定“查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品”；“延長查封、扣押的決定應當及時書面告知當事人，并說明理由”。這些規定從實體和程序兩方面同時完善了公民合法權益的保障機制。

（三）健全了公民權利的救濟途徑

“無救濟則無權利”，權利救濟原則是一項基本的行政法治原則。現代國家無一例外選擇司法制度作為化解社會矛盾的最后手段，理由在于司法制度體現了公正和中立的價值，是社會正義的化身，而這是其他的社會調解機制所難以企及的［9］。公民權利的弱勢性決定了其很難與強大的行政權力相抗衡，這就需要健全而有效的權利救濟制度來保障公民權利，使公民權利獲得制度支持和法律保障，同時通過這種救濟制度對公共權力進行制約和監督［10］。為此，《行政強制法》第8條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強制執行中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償”；第41條規定：“在執行中或者執行完畢后，據以執行的行政決定被撤銷、變更，或者執行錯誤的，應當恢復原狀或者退還財物；不能恢復原狀或者退還財物的，依法給予賠償”。這些針對公民權利的救濟制度，從救濟階段來看，既包括事前救濟，也包括事后救濟；從救濟體制來看，既包括內部救濟，也包括外部救濟；從賠償義務機關來看，既包括行政機關，也包括司法機關，從而健全了公民權利的救濟途徑。

四、結語

現代行政強制制度是依法行政理念與擴大現代政府職能相結合的產物。《行政強制法》是繼《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》后又一部規范政府公共行為的重要法律，它從規范行政強制的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法履行職責，維護社會公共利益和社會秩序的高度，力求平衡和妥善處理行政強制權和行政管理相對人的合法權益、公共利益與個人利益、公正與效率等關系。《行政強制法》體現了以人為本的立法理念，突出了法律的引導功能，適應了加快建設法治政府的需要，為加強和創新社會管理提供了重要的法律支撐。對保障和監督行政機關嚴格依法履行職責，提高行政管理效率，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，解決行政強制實施中的“散”、“亂”、“軟”等突出問題具有重要意義。《行政強制法》的頒布實施，是在新的歷史起點上，進一步完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措，表明中國向建設法治政府的目標又邁進了一步。

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D922 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－7168（2012）01－0087－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2012．01．015

2011－10－13

1．張世福（1972－），男，甘肅定西人，政協定西市委員會民族宗教與港澳臺僑委員會副主任，副教授；

2．李正春（1973－），男，甘肅定西人，中共定西市委黨校法學教研室副教授。

楊 健］