農地使用權流轉中農民土地權益流失及對策

張燕梅

（福建師范大學經濟學院，福建 福州 350007）

1 農地使用權流轉的內涵

農地的使用權是指對農地使用的權利，這種使用的權利不能超越法律或政策所規定的農地使用屬性。從土地使用權流轉的實際情況看，可以區分為廣義的農地使用權流轉和狹義的農地使用權流轉。廣義的農地使用權流轉是指隨著使用權利的流轉，農地的功能也同時流轉，它既包括土地權利的流轉，即所有權、經營權、使用權的轉移，也包括土地功能的流轉，如農用地轉為非農建設用地。狹義的農地使用權流轉則是指在不改變農地使用性質的前提下，農地使用權由一主體轉向另一主體［1］。土地流轉事實上是進行制度改進以獲取更多利益的過程，是指土地作為一種生產要素在農業生產者之間流動，從而達到土地資源優化配置的過程，在此過程中必然會創造出比無流轉更多的價值。

我國農村土地資源配置的最大問題是農戶戶均擁有的土地面積過于狹小、分散、細碎。隨著農村勞動力的轉移，耕地荒廢現象時有發生，造成土地資源的浪費。而通過土地流轉重新將拋荒的土地集中連片，配置給其他農戶并隨之及時投入生產，或者由村集體統一整治后進行投標承包，將其配置給集體組織以外的專業大戶和進入農業從事農業產業化經營的工商企業，可避免土地資源的浪費，在總體上提高土地資源的配置效率。

近年來，各地通過轉包、出租、拍賣、抵押、股份合作等多種形式促進農村土地使用權流轉，目的在于積極探索、放活農村土地使用權的途徑，吸引了一批愿意擴大經營規模的農民或企業來農村土地經營，這一方面優化配置了農村土地和其他社會資源，另一方面又提高了農民收入和農村經濟效益［2］。

2 農地使用權流轉中農民土地權益流失的問題與原因

2．1 農地使用權流轉實踐存在的問題

土地流轉的成效是巨大的，它在一定程度上解決了耕地拋荒問題，提高了土地利用率、農業生產效益和農業的經營管理水平，一方面滿足了土地適度規模經營的需要，另一方面也增加了就業崗位進而解決就業問題。但土地流轉的實踐中也存在一些不容忽視的問題［2］。（1）農民集體土地使用權流轉的收益分配，目前各地的做法不盡一致，損害農民利益的現象時有發生，尤其是農用地向非農用地流轉時，鄉鎮集體經濟組織往往以種種名義，將農民集體土地使用權流轉的收益截留，農民意識到自己的利益受損就會引發矛盾［3］。一些地方政府及其官員為了追求政績，追求高速度，急功近利，以犧牲土地侵害農民利益的極端做法降低經濟增長的成本。（2）隨著我國經濟的迅速發展，房地產行業也日益繁榮，加上城市化進程的不斷加快，農村集體所有制土地也受到人們的質疑，存在著正在向非農化形式轉變的可能性［4］。在這種轉變的過程中，農民作為土地使用權的所有者，并未全部都因為轉讓農地使用權而富裕起來。實際上在房地產業的財富分配中，經常會發生轉移支付，農民并未按照市場經濟規律參與財富分配，投機分子從中謀取利潤，從而導致土地收益從農民手中流出［5］。

2．2 導致農民土地權益流失的原因

一是集體土地產權先天缺陷。從產權經濟學的角度看，中國農村集體土地所有權歸屬是虛擬的，盡管《憲法》、《土地管理法》等重要法律文件中都明確的規定，農村的土地歸農民集體所有，但這里的 “集體”卻是一個模糊的概念。二是法律和制度困境。由于現行農地的使用權制度不完善和農村土地流轉機制不健全導致農民土地流轉的積極性不高，再加上一直以來戶籍制度存在著很多的缺陷、農村社會保障體制的缺位以及地方政府角色的錯位，農民的土地權益經常受到損害。三是農民自身條件限制。由于農民長期受農村傳統思想的影響，即便從其他行業可以獲得一定的收入，也有部分農民仍不愿放棄承包土地的經營權，把土地看成了命根子，這種觀念在一定程度上阻礙了土地流轉進程，這非常不利于發展農民組織。農民缺少利用法律保護自身權力的能力，當前我國農民維權陷入困境，同時由于中國農民組織運行機制存在著一些問題，這導致我國農民組織發展進程緩慢。

3 農地使用權流轉中農民土地權益保護的政策建議

3．1 明確土地產權

全面保護農民土地權益的源頭在于產權的規范界定上，只有產權清晰才能推進制度全面深入。如果產權是清晰界定的，則可以解決土地產權制度的內部激勵機制問題，有利于形成農民對土地的穩定預期，從而產生農民對土地的投入激勵和積累激勵，將極大地提高農民保護耕地的自覺性和增加土地投入、擴大再生產的積極性。因此，農地制度首先要界定和明確邊界：一是在集體所有制的前提下明確界定所有權邊界，規范所有者職能；二是明確使用權的職能以及邊界，使農地使用權具有更大的靈活性，發揮激勵作用。再嚴格界定使用權，只有土地使用權得到保證，土地的收益和處分權才能落實，承包權的財產性質才會穩定。因此，推進農地流轉必須堅決落實土地承包期30年不變的政策，杜絕隨意侵犯農戶承包權的行為，并在適當的時候，以法律的形式明確宣布農地承包的長期化，把集體所有權與農戶承包權的收益更好地兼顧起來。

3．2 找準政府定位

在解決 “三農”問題中政府負有重要的責任，關鍵是要對政府的角色進行重新定位，應當擔負起保護農民財產權利不受侵犯的職責。必須從根本上改革現有的財稅體制和政績考核等相關制度，使政府向公共服務職能轉變，讓市場在資源配置中充分發揮基礎性作用。施蒂格勒的研究發現，管制對于地方經濟的危害挺大的，政府應在農村經濟發展過程中充當引導員、服務員和組織者。政府不能與處于弱勢地位的農民進行博弈，政府重在管理，雖然必要干預是需要的，但更多的職能應該回歸管理服務作用。“溫州模式”、“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”等這些服務性政府的成功案例體現了好的產權制度、法律制度以及流轉市場的建立與完善都離不開政府執政能力的提高，離不開政府職能的轉型，更離不開政府管制向服務公民的意識轉型。要切實轉變政府職能：一方面必須建立新的政績評價制度，努力實行政府工作目標與群眾預期目標一致，建立政府職權、責任和財政預算相匹配的工作體制。另一方面政府職能轉變的方向要從管理型向服務型轉變，在社會主義市場經濟體制下，要想使我國農村脫貧致富，政府就必須改變以往計劃經濟時代的管理方式，用市場經濟的思維來處理農村經濟發展問題。

3．3 完善土地流轉機制

要想更好地保護農民的合法權益，必須建立真正有效的土地流轉機制 國家要從宏觀上來完善土地流轉機制：一是要加大農民對土地的使用力度；二是要允許各區域根據因地制宜的原則，創造多種多樣的土地流轉的形式；三是要完善土地使用權市場，形成一種公開、透明的市場；四是要規范土地流轉，有關部門要控制、監督土地流轉市場和土地交易活動，禁止投機分子倒賣耕地牟取利益，要做到有法可依、違法必究。為了防止地方政府濫用職權變賣土地，必須要堅持民主集中制，明確表決機制的作用，農民有權收回自己的地權利益，按照市場原則交易，保證農民獲得合理的補償，不至于其權利被剝奪［6］。在土地流轉方式上，要充分尊重農民意愿，結合實際情況，創新完善流轉方式。

4 結語

農民的土地權益保護關乎農民切身利益，不僅直接影響到農民的農業積極性，也影響到農地資源的配置和農民對農地的生產投入等。隨著經濟發展，土地作為重要的資源必然要重新配置，適應當前經濟發展的需要。資源重新配置就打破原有的利益格局，要用新的制度規范新的利益格局 我們應該要在保障農民土地權益的基本前提下來創新農地使用權的流轉制度，進而促進農業經濟的發展。這要求不脫離中國國情，將公平和效率兼顧，甚至在經濟落后的地方更多關注社會公平，切實保護農民土地權益，實現農民增收和農業增長。

［1］朱光．規范流轉機制確保農民權益——關于農村集體土地使用權流轉問題的探索 ［J］．桂海論叢，2005，21（1）：74－77．

［2］吳戰勇 ．農地使用權的流轉機制淺析 ［J］．農業經濟，2009（6）：58－59．

［3］趙利兵，王東杰．農村土地使用權流轉問題淺析 ［J］．懷化學院學報，2008，27 （12）：25－27．

［4］鄧慧．利用貝克爾模型分析農地流轉利益分配問題 ［J］．安徽農業科學，2008，36（11）：4745－4746，4772．

［5］韓慶華，鄧慧．利益集團視角下的農地流轉問題分析——一個貝克爾模型的應用 ［J］．經濟研究參考，2008（39）：51－55．

［6］鄭安文 ．現階段我國農村土地制度中存在的主要問題及對策 ［J］．成都教育學院學報，2004，18（9）：34－35．