我國節水灌溉運行管理模式及節水灌溉投入機制研究

馬金萍

【摘 要】由于我國水資源量相對偏少，加之時空分布及水土資源組合不均衡，以致缺水矛盾突出，并始終是制約農業生產發展的主要因素。這種水資源緊缺和水土資源的極不匹配，導致了我國水旱災害頻繁發生。從東南到西北幾乎所有耕地的絕大多數作物都需要不同程度的灌溉。目前灌溉面積僅占全國耕地面積的42%，干旱缺水限制了灌溉，也限制了農業和農村經濟發展。且隨著國民經濟迅速發展和人口急劇增長，干旱缺水狀況呈不斷加劇趨勢。

【關鍵詞】節水灌溉；運行管理；投入機制；機制創新；循環經濟；綜合效益；和諧社會

0 引言

隨著全球性的淡水資源短缺、生態環境問題的日趨突出，世界各國均采取不同的節水灌溉工程、管理手段、政策法規等，推動農業用水的高效利用，緩解水的供求壓力，促進社會、經濟、資源與環境的可持續發展。

1 運行管理模式探討

1.1 灌溉用水管理模式

對水資源在節水灌溉中的供需平衡，要從過去的以需定供轉變為在加強需水管理、提高用水效率的基礎上，保證供水。“供水管理”就是通過增加供水來滿足需水的增長。我國過去的水利工作基本屬于供水管理，主要研究如何修建水利工程來滿足不斷增長的用水要求，而不問這種要求是否合理，這種管理必然導致水資源的浪費和低效。“需水管理”是依據已有的供水條件，通過對水資源的優化配置和合理利用，來解決水資源的供需矛盾。它把水資源作為一種有限的珍貴資源，通過各種手段，不斷消除水資源利用中的不合理現象，提高宏觀和微觀的用水效率，以保障社會經濟的增長。很明顯，水利工作的發展過程必需從“供水管理”為主逐步過渡到“需水管理”為主。

按灌溉水的管理方式，農業用水體系可以劃分為供水型體系和需水型體系。在供水型體系里，供水方在體系內調節配水量，而預先在水源工程決定一個固定的供水量。供水量和用水量之間的調節，聽取用水戶（務農戶）的要求或供水方監視需水量的情形下，仔細確定配水量。與此不同，需水型體系可自動適應用水的需求。然而，由于農業用水需在一定的時間、地域、水源的容量、設施容量以及調節容量的限制因素下實現，因此關鍵在于必須配備一定要求的設施結構、采取相應的灌溉水管理方式，以免貽誤農時或造成水資源的浪費。

農業用水的管理方式，根據向末端水系供水時的決策程序，灌溉水管理方式可以劃分為下述三種方式：

（1）供水方主導型水管理方式是供水方根據水資源的富裕程度和農作物種植的情況，參照以往的管理經驗估計供水量，以確定水供應量的管理方式。該模式常會因供水與農業用水不完全一致，造成水資源的浪費。

（2）用水方部分主導型水管理方式系供水方根據用水方（務農戶）申請的水量確定供水量的方式。供水時常會因申請水量的數據處理時間和控制系統的響應速度等因素，影響及時灌溉。

（3）用水方主導型水管理方式則是用水方可在水資源的富裕程度和設施容量（包括調節容量）范圍內確定水分配量的方式。其特征在于能及時灌溉。

在過去計劃經濟體制下，多采用方式（1）進行灌溉，供水方對各末端用水地塊分配工程規劃時決定的配水量。當實際需水量低于供水量情形下，從末端溢流口等處排泄管理用水；另一方面，處于經常性缺水或枯水季節等水資源量不足時，供水方得嚴格管理末端各用戶分配的用水量和流量，限制灌溉水量，同時，需要配以輪灌（間歇配水）等管理手段。模式（2）的管理方式多見于大型灌溉體系。以上兩種管理模式適合于上游控制方式的明渠或開放型管道。管理方式（3）多用于井灌區或其它小型水利工程管理中，供水方只需進行監視的一種用戶自行（自律）型管理體系，因而可以節省水資源管理費用。

1.2 節水灌溉管理體制

目前，主要有五種成功的管理模式，一是，公司型。工程由國家、集體、個人共同投資興建，以鄉水利站為依托，成立具有法人資格的灌溉公司，工程產權為國家所有，歸公司管理，按企業形式運作，自主經營，商品化供水。二是，公益型。由經濟收入較高的富裕村，以集體投資形式興建節水工程，負責全村農田灌溉。工程管理、設備維修和灌溉的費用由村里負擔，農戶僅繳納電費。三是，股份型。一種形式是戶與戶合股，即由兩戶以上農民共同集資購置節灌設備，主要以小型移動式噴灌為主，不僅澆自家地，也為周邊農戶提供有償服務；另一種形式是國家與業主合股，如花卉苗木的節灌工程由國家和園場主合資興建，合股經營，共擔風險，共享盈利，按股分紅。四是，租賃制。一種，是國家在花園場內興建節灌工程，行政主管部門與園場主簽訂租賃合同，規定工程交給園場主使用，園場主向主管部門定期繳納工程租賃費；再一種，形式是國家將已建成的節灌工程交由鄉水利站經營，租賃給農戶使用。五是，業主型。一種形式，是以花卉業主自籌資金興建節灌工程，自建自管，水利部門進行宏觀管理和技術指導；再一種形式，是節灌專業戶，即在政府少量資金的扶持下，農戶自購小型移動式噴灌設備，為廣大周邊農戶流動灌溉提供有償服務。

用戶參與管理決策的民主管理機制是節水環節不可缺少的重要因素之一。1990年代中期以來，我國結合大中型灌區更新改造和續建配套工作，在世界銀行和國際灌排組織的支持下，開展了“用水戶參與灌溉管理”的改革試點，重點放在支渠以下渠道，按渠系組建農民用水戶協會，創出了中國特色的用水戶參與灌溉管理模式。

（1）籌建農民用水戶協會。首先對灌區農民及鄉、村、組干部進行廣泛宣傳發動，共同認識和明白建立農民用水戶協會的目的、意義、方法和步驟。然后由灌區管理單位向當地政府出具申請報告，取得政府同意。

（2）編制灌區改革方案。一般采用“灌區管理單位+用水戶協會+用水戶”的模式。即骨干工程歸灌區管理單位管理，支渠（不含支渠）以下歸用水戶協會管理，減少行政干預。用水戶通過協會實現自主管理、良性運行。建立起一種新型的供用水關系。

（3）成立用水戶協會。用水戶協會代表人數一般以用水組為單元，每個用水組最少一名代表，53hm2以上可以出2名，100hm2以上可以出3名。代表組成用水戶協會代表大會，代表大會要有3/4以上的代表出席，代表大會選舉產生協會主席和執委會，并表決通過協會章程和工程管理、灌溉管理、水費征收、財務管理等制度。協會要到民政部門登記注冊，成為具有民事地位的集體法人，受法律保護。

2 節水灌溉投入機制研究

1980年代后期以來，我國節水灌溉投入機制，初步形成了政府投資、群眾籌資、社會融資、利用外資等多元化的投資格局。節水農業工程具有較強的公益性，在多元化的投入渠道中，政府投入應當是主體，起導向作用。同時，要積極發揮市場機制的作用，積極鼓勵社會資本參與投資，采取多種投融資方式，拓寬籌資渠道。

節水灌溉的效益主要可分為社會效益和經濟效益。在我國，按發展節水灌溉的最大受益方主要可分為三種情況：一是，為改善生態環境所進行的農業節水，如上游向下游讓水需要上游灌區節水；井灌區為減少地下水位下降需要井灌節水等，這類節水的主要受益者應是國家；二是，兼有改善區域農業用水條件和提高農業生產水平的農業節水，如節水為了擴大或穩定灌溉面積和改善原有的灌溉條件，這類節水的主要受益者是國家和農民；三是，節水主要是改善和提高農業生產條件，如對農作物適時適量供水、提高品質和早上市等，這類節水主要受益者是農民和國家。可見在總體上，國家是農業節水的最大受益者。

對于大多數地方，發展節水灌溉，必然要對作物用水進行限制，如采用非充分灌溉制度，以降低單產換取區域總產提高為目的，對于單個農戶來說不一定受益。即使在水資源充沛地區，單從改變灌溉技術來說，農作物增產的輻度也不太大，除經濟作物外，糧食作物一般也只在10%～20%。據調研，從水源到田間，新發展出1hm2節水灌溉面積平均約需投入45000元左右，改造1hm2節水灌溉面積也得投入7500～15000元；發展1hm2坡地改梯田約需投入30000元左右。

發展節水灌溉比傳統灌溉需要更多的投入，按照“誰受益、誰投資”的原則，全部由國家負擔發展節水灌溉的投資既不合理、也不可能，必須按照國家、集體、個人共同負擔的原則籌措資金。根據總理基金項目“華北地區節水型農業技術體系研究與示范”對華北地區節水灌溉措施發展規模的粗略預測，要滿足華北地區農業發展要求，按1990年的不變價格計算，到2000年需要在節水灌溉措施上投入約110億元，數額十分巨大。這么多的投入如按當時貼息貸款的辦法全部由農民負擔，有一定困難，若在貧困地區，則更難以承受，即使按“三三制”，農民負擔三分之一也要36.7億元，亦是一個不小的數目。如果不制定一個鼓勵發展節水灌溉的投入政策，就難以調動各方面的積極性，沒有相應的投入，大規模發展節水灌溉是不可能的。

從現階段我國國情來看，除發展溫室大棚或經濟作物等高產出的節水農業，應以業主或農民為主投入外，我國節水灌溉的投入應以國家為主。在發展農業節水的投入政策上，國家采取以農民自籌為主，國家和地方適當補助的多層次、多渠道籌集資金的辦法。國家和地方投入部分，主要有農水補助費、節水灌溉貼息貸款、農業發展資金、不發達地區資金、扶貧資金、城市占地費、以工代賑等。對于農民，當前農業比較效益很低，農民負擔很重，且收入增長速度下降，在發展節水灌溉中除少量投資外，一般主要承擔投勞部分。

針對節水灌溉中投入不足，國家采取“重點投入、擇優扶持”以及“以益補農”的投資政策，資金的來源主要通過“投入、挖潛、多元化”的途徑加以解決。重點投入，是國家選擇對國民經濟全局有重大影響的、跨省跨流域的節水農業項目或國家級節水增效示范區以及對生態環境效益及社會效益較大和為解決流域上、下游用水矛盾而興建的節水灌溉工程，其資金由國家統一安排，重點投入。如黃河流域引黃灌區節水灌溉工程。

擇優扶持，是指采取優惠的政策擇優投入。國家給予投資者一定的優惠政策，鼓勵外商采用獨資、合資、合作等多種方式參與節水農業項目建設，鼓勵各類節水灌溉項目積極爭取利用國際金融組織、外國優惠貸款，利用外資項目的國內配套資金應優先保證。國家投資應該有重點地擇優而行，要從政策和資金上給予扶持。“以益補農”，是指由于大量的農業水資源通過不同的途徑被轉移它用，受益者應該主動采取一定的措施，對利益受損的農民農業給予一定的補償。補償的途徑是拿出一部分資金投資節水灌溉，減少農民的損失。

“挖潛”就是充分挖掘現有投資渠道潛力，從制度及機制上確保已有資金的高效利用；“多元化”就是拓寬投資渠道，多方籌集資金；在水利建設基金中抽取一定的比例用于節水農業建設，依據“誰投資，誰所有，誰管理，誰受益”的原則，國家集體個人一起上，吸引外資參與中國的節水農業建設。

3 結束語

節水灌溉建設任務重，投資大，完全依靠政府投入不現實，為跨越節水農業發展中資金供需缺口這道坎，在發展中，需大膽運用市場機制，用足用活政策，廣辟投資渠道，擴大節水灌溉建設投融資空間。在強化以政府為主導，集中國家資金建設大型水利工程的同時，堅持以群眾為主體，發展當地節水農業。

【參考文獻】

[1]齊學斌.節水灌溉發展模式分析及有關問題的思考[J].節水灌溉，2002（6）：11-13.

[2]王曉玲，劉麗艷.節水灌溉工程管理模式的實踐與探討[J].節水灌溉，2003（6）：20-21.

[責任編輯：王靜]