論新型農村合作醫療制度中政府責任的缺失與對策

宋茜

【摘 要】本文分析了我國目前農村合作醫療制度的發展現狀，及政府在新農合制度中的責任缺失，提出政府應當在新型農村合作醫療制度中承擔起相應的責任。

【關鍵詞】新農合；政府責任；對策

【Abstract】This paper analysis the current status of rural cooperative medical care system development present situation， and government in the new agriculture system combined the lack of responsibility， propose that the government ought to be in the new rural cooperative medical system in assume corresponding responsibility.

【Key words】New farming close；Government responsibility；Countermeasures

改革開放以來，我國經濟快速發展，在為社會前進帶來新機遇的同時，也對政府服務的質量和能力提出了更高的要求。城市和農村二元經濟結構制約著農村經濟的發展，更嚴重影響了農村地區公共資源的分配利益。為了解決農民的醫療保障問題，我國政府制定了“新型農村合作醫療制度”。這一制度既適應當前中國社會發展的新形勢，同時結合具有中國特色社會主義經濟制度的獨特優勢，從長遠戰略規劃的高度，整合社會優勢資源，為保護農民群眾的醫療保健而提出的新舉措。

建立農村醫療保障體系，一方面，關系到中國廣大農村的發展問題；另一方面，更關系到整個社會的和諧和穩定。如何能夠將農村醫療保障體系有效的、更廣泛的推進，政府必須加大力度完善制度，特別是在資金投入和監督等方面做出更行之有效的推動。“新型農村合作醫療制度”的實施，在一定程度上取得了初步成效，政府不僅從觀念上贏得了群眾的信任和支持，更著重履行了自身承擔的責任，雖然還有很多的問題需要改善和提升，但已為今后的推進奠定了良好的基礎。

1 研究新型農村合作醫療中政府責任的意義所在

1.1 新農合的界定

新型農村合作醫療制度是一種公共產品，公共產品的排他性和非競爭性，將直接決定其只能由政府提供，政府依靠其特有的權威影響力來解決。農村醫療衛生服務作為典型的公共產品，決定著政府是改革發展的主導力量，以便為農民提供最基本的醫療服務。

1.2 政府責任是體現社會主義制度優越性的根本需要

社會主義社會的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕，因此，農業農村農民問題的解決將決定我國人民的整體生活水平和質量。政府在農村醫療保健系統承擔相應的責任，體現了中國社會主義制度的優越性。因此，對政府責任的研究，將為政府管理提供有價值的參考作用。

1.3 滿足醫療保障需求，促進農村經濟發展

政府通過財政支持和物質幫助，構建農村醫療保障體系，切實提高廣大農民的健康狀況，減輕農民負擔。這不僅有助于發展農村經濟，更有利于農村社會的穩定發展。因此，這項研究有助于提高政府公信力，促進農村經濟發展和農民生活水平的提高。

1.4 有效補益農村土地保障的不足所帶來的問題

隨著經濟體制的轉型，農民的收入來源日趨多元化，正逐步告別傳統的“靠天吃飯”。因此，依靠土地保障已不能滿足農民的需要。當前，農民主要通過自家儲蓄及家庭成員間的互助來解決所產生的醫療費用，但對于嚴重疾病患者則是杯水車薪，產生“因病致貧”現象。因此，在農村設置合理的醫療保障機制，加上政府在操作上的理性決策，必將有效補益傳統的土地保障功能。

2 新農合制度運行中政府的責任缺失

2.1 新型農村合作醫療制度運行中政府的責任

新作為現代社會保障制度的內容之一，新農合的發展要求政府必須承擔相應的責任。國家通過法律規定，社會保障是所有社會成員都享有基本權利，而權利實施的責任主體是政府，其特點是強制性、公平性。“市場管效率，政府管公平”， 政府的干預和承擔相應的責任是維護社會保障制度順利實施的基本前提。在中國，新型合作醫療制度主要是實施公共衛生職能，提供基本的醫療服務。因此，需要政府支持的醫療系統來承擔責任，以建立和完善公共衛生體系。增加醫療保障制度吸引力，要求政府承擔新型農村合作醫療制度的責任。

2.2 新型農村合作醫療制度中政府責任的定位

醫療保障是整個社會保障系統的重要組成部分，以往由于歷原因，整個社會的醫療保障呈現兩極分化現象，越發達的地區醫療條件越好，越貧窮落后的地區醫療條件越差。城市人口享用著三分之二以上的衛生資源，而廣大的農村人口只能享用不到三分之一的資源。因此在農村醫療保障制度供給上，政府應通過制度化的安排，切實解決市場化改革中出現的公共問題。

醫療保障作為社會公共事務的組成部分，屬于國家功能范疇，過去由于政策間及政府管理的問題，導致政策失去吸引力，無法有效實行。新型農村合作醫療制度要求我們必須建立有效的管理機制和社會監督機制，同時，強調各部門之間的協調與合作，以保障制度的有效實施。此外，政府應加大調控力度，從而保證農民獲得相應的福利水平。

根據新農合的實際情況，政府應該建立一套完整的法律體系，以法律的權威性、強制性和穩定性，形成新的社會關系，恢復政府各部門對新型農村醫療合作制度的職責，以增加農民對政策的信心。

增加專業人員培訓費用，提高鄉村醫生的醫療水平。鄉村醫生素質直接影響農村醫療服務質量，目前我國鄉村醫生的專業知識和醫療水平普遍不高，因此，為了更好的服務于廣大農民群眾，我們必須不斷提高鄉村醫生業務水平，加強鄉村醫生的繼續教育培訓。

2.3 新型農村合作醫療制度運行中政府責任的缺失

（1）新農合政策制定實施有缺陷

傳統農村合作醫療在長期的社會實踐中，主要依靠的是高度集中的行政干預和行政政策，缺乏法律規范，嚴重削弱了系統建設的權威性和嚴肅性，合作醫療制度建設不能定型，合作醫療的穩定性和信譽在沒有法律規范的情況下深受懷疑，從而加重合作醫療制度發展的負擔。新型農村合作醫療制度試點過程中，由于政府的財政責任缺乏明確的法律規范和長遠規劃，政策具有一定的隨意性，同時，政策還不十分完善，導致地方政府實施政策的“流產”，使新型農村合作醫療制度運行效率低下。

（2）資金監管責任的缺失

如果將新農合制度中資金的籌集比作“開源”，那么資金的監管就是“節流”，只有在開源節流都順利實施的基礎上，新農合制度的運行才有基金的保障。目前新農合資金的監管存在的問題導致了資金的流失。新型農村合作醫療的管理機構按國家政策規定是衛生行政部門，而經辦機構是隸屬于縣級合作醫療管理委員會的。衛生部門負責制定政策和監管醫療基金，經辦機構負責籌集和支配基金，由此形成了“賬錢分離”的管理模式。由于缺乏專戶管理，時常出現被占用、挪用的現象，使得農民個人繳費資金、上級財政補助資金都并未實現真正意義上的運行。此外，從理論上來說，國家還應當承擔合作醫療基金保值增值的責任。這一點并未得到重視，這使得農民的醫療保險利益受到物價不斷增長的損害，而缺失彌補與規避的機制。

新型農村合作醫療的政策也強調落實參合農民的監管參與權，新型農村合作醫療制度的順利推行，離不開每個村民自治組織的參與配合，要求縣一級合作醫療管理委員會與監督委員會應有農民參加。但實際運行中，部分試點單位無視參保農民的基本權利，避重就輕的隨意安排一些農民做樣子，使得農民沒有基本機會和途徑去履行其監管的權利。

長期以來，我國城鄉醫療資源分配嚴重不公，衛生資源分配和需求是“倒金字塔式模型”，在頂部的是數量較少，但醫療資源最優質的國有大型醫院，憑借其長期的政府支持，壟斷醫療服務市場。相比之下，多年來政府對農村醫療衛生事業投入不足，使農村醫院的醫療設施較差，人員素質較低，缺乏經驗，這在一定程度上嚴重阻礙了農民參保的積極性，同時，一些醫療機構收費不合理，不透明，醫患關系緊張等問題，都影響著新農村合作醫療政策的有效運行。

農民受教育程度低，投資風險意識較差，因此，要實施一項惠農政策，就要把農民利益關系搞清楚，說明白。目前，政府缺乏新型農村合作醫療制度的有效宣傳機制，使不少農民雖有參與意愿，但由于具體政策、程序、補償方案不理解，阻礙了其參與的積極性和主動性。

3 政府在新農合制度運行中履行責任的完善對策

3.1 法律責任的完善

（1）完善制度建設，制訂配套的相關政策

制度在適宜的環境框架里才能順利運行。所以制定和確立一定的法律和規章來明確農村合作醫療制度的具體性質、執行程序、籌資方法等，特別是帳戶的具體形式和功能、具體的權利與被保險人的義務等等，只有相關措施完善之后，在完整、配套法規和政策的框架下實施新型農村合作醫療制度，真正做到有法可依，才能確保這項惠農政策的有效運行。目前，只有2003年衛生部的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》屬于新農合開展的法律依據，并且，該意見僅僅屬于行政法規，鞏固新農合制度需要不斷提升新農合的立法層次，應盡快推動制定全國統一的、相關的配套法律法規。

（2）堅持新農合制度創新，形成新農合制約機制

當前新型農村合作醫療制度相關政策過于模式化，缺乏靈活性和創新思維。因此，在制度制定上可以引進競爭機制和有效的激勵機制，使農村衛生服務降低成本的同時能夠提高服務質量。此外，制約機制、行政問責機制是新型農村合作醫療制度的難點，因此政府應制定具體的業務機制、監督機制、投訴機制。同樣制度中還應對于不作為的行政機構予以行政問責，使新農合制度在有效而適宜的制度框架下健康發展。

（3）加強新農合資金監管，保證新制度運行

政府應該保證資金流動的公開化、透明化，在保障其安全、保值的基礎上，盡可能提高其資金收益率。政府對籌集資金處理的好壞，將會直接決定參合農民的參保積極性，從而保證新農合醫療制度的持久性和生命力。各行政部門應嚴格履行職責，除了制定、完善政策外，還應將工作的重點放在資金監管上，有效的監督經辦機構在籌集使用資金上的具體行為。政府應通過對籌集基金專賬、專戶的封閉化管理，避免基金被占用或挪用。

3.2 經濟責任的完善

（1）增加中央和地方政府的財政支持力度。新型農村合作醫療制度基本上是一種政府主導的社會救助性質的保險制度，因此中央和地方政府應作出努力，承擔其財政責任。根據我國的財政收入情況，計劃增加公共衛生支出，首先各級政府要調整醫療服務項目的管理水平，加大中央政府衛生支出水平，逐步建立中央和省級財政、縣財政配套的資金供給系統。其次，中央政府應根據當地經濟和社會發展差別實施財政支持措施，為經濟落后地區給予更多的財政支持，以保護落后地區的基本健康，從而降低醫療方面的發展差距。此外，省級政府應該在中央政府提供基本公共衛生服務的基礎上，因地制宜，研究建立本省基本公共衛生服務，促進地方財政政策實施的行動，有效地開展公共衛生服務。

（2）拓寬新農合籌資渠道。作為新農合制度的基本物質保障，政府在籌資渠道上應徹底轉變觀念、開拓創新，在建立相對獨立的農村合作醫療專項預算資金的基礎上，盡可能建立多元的投入機制。根據“政府引導，集體扶持，個人投入為主”的籌資基本原則，應重點強調“個人”的參與，而這個“個人”又不應該單純的理解為參保農民，要不斷的充實合作醫療基金。另一方面，應積極探索拓寬“新農合”資金收益率的理財途徑，通過與金融機構靈活的合作方式，為籌集基金在保值基礎上實現“升值”。

（3）發展地區經濟，增加農民收入。農民低收入和低生活水平限制其參與合作醫療的積極性和主動性。因此，在更廣泛的意義上，政府要調動農民參保的積極性，使農民愿意“購買”醫療保險，要讓農民“有錢”來支持合作醫療保健，因此，地方政府應大力發展區域經濟，尋求當地優勢行業，開辟增收渠道，為新型農村合作醫療制度提供物質保障和經濟基礎。

3.3 公共服務責任的完善

（1）加強農村醫療衛生服務體系建設。各地區的醫療水平發展的不平衡問題一直是新農合體制改革的難點問題。新醫改意見要求“大力發展農村醫療衛生服務體系”，“進一步完善醫療服務體系”。筆者認為必須加強鄉鎮衛生院的基礎醫療設施建設，合理分配衛生資源，切實制定農村社區衛生服務機構技術規范標準及中長期發展目標，加大力度進一步扎實“新農合”工作的基礎。其次，應加強農村醫療服務隊伍建設，加大對高素質醫護人員的引進并提高報酬。政府應出臺相關政策，鼓勵高等學校醫護專業的大學生到農村基層鍛煉，并可通過鼓勵城市幫助農村的“1+l”模式，予以定期的專家門診和巡診，從而讓醫療服務資源實現共享。第三，政府還可以以公費出資的方式為農村當地的醫護人員提供培訓學習的機會，并簽訂一定的農村服務協議，逐漸的提高農村醫護人員水平。

（2）加大宣傳教育的力度，鼓勵農民參保。新型農村合作醫療制度的有效運行，農民的認同和保險支付制度的健全是基礎和關鍵，農民參與的前提是對政策和制度的理解和支持。研究表明，對新農合政策不了解的人作出滿意評價的可能性要低得多。因此，政府應采用多種形式，如報紙、廣播，電視和其他媒體的宣傳，營造良好的輿論氛圍，同時還可以有效提高農民的健康風險意識和合作醫療保障觀念。

[責任編輯：王靜]