江蘇創新社會管理的實踐及新的探索方向*
——以淮安市為例

周海生

（中共淮安市委黨校 江蘇 淮安 223001）

2011年2月，在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤總書記對社會管理及其創新進行了全面系統闡述，高度強調了社會管理的重要性。指出“加強和創新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業，為黨和國家事業發展營造良好社會環境。做好社會管理工作，促進社會和諧，是全面建設小康社會、堅持和發展中國特色社會主義的基本條件。”以加強社會管理為全面建設小康社會奠定基礎，這一論斷成為全黨上下的共識。

當前，江蘇省淮安市正處于全面建設小康社會進程中。進一步做好社會管理工作，對于淮安市有著特別重要的意義。

一、淮安市創新社會管理的實踐

近年來，淮安市發揮主動性和首創精神，在創新社會管理中進行了不懈的探索，其基本做法如下：

（一）城鄉統籌。以經濟社會發展水平為標準，可將江蘇可分為蘇南、蘇中和蘇北三個版塊。淮安市處于蘇北次發達區域，正處于工業化中期階段、城市化水平中期加速階段。城鄉一體化的道路還很漫長，城鄉差距仍然存在。這是淮安市創新社會管理首先面臨的約束條件。因此，打破城鄉二元結構、搭建城鄉統籌聯建平臺就成為淮安市創新社會管理的首要考慮。具體做法如下：首先，在全市層面，淮安市按照“以城帶鄉、城鄉共建”的工作思路，由市委市政府牽頭統籌，組織市、縣、鄉、村結對共建活動，鼓勵干部進駐薄弱村。在全市選派和組織一批優秀干部、學者、大學生村干部，采取“村企掛鉤、干部掛職、大學生掛培、部門掛扶、領導掛點、教授掛聯”的方式，努力解決市內100個“重點推進村”村級經濟薄弱、負債較重、無村部等問題，并向全市所有1445個村輻射，以求改變農村貧困落后面貌；其次，在職能部門層面，市直職能部門開展結對服務。如市財政局創建“1+1”定點服務模式，所有局黨組成員與市屬重點企業實現“一對一”服務，局機關職能處室與9個縣區財政局實行“一對一”掛鉤聯絡，每月開展上門服務、專題咨詢、協辦幫辦等活動，并專門成立服務效能督查小組進行督促；第三，在各縣區政府層面，地方政府創新城鄉聯系載體。如淮安區（原淮安市楚州區）搭建縣、鄉、村三級“三掛三聯”載體，組織區直106個部門“掛鄉鎮、聯系一個村，掛社區、聯系一道巷，掛企業、聯系一條線”，使城鄉有更多的聯系渠道。

（二）暢通言路。胡錦濤總書記關于加強和創新社會管理的講話表明，社會管理的重要著眼點和落腳點是促進社會和諧。淮安市在創新社會管理中，通過暢通言路，完善信訪工作機制促進社會和諧。從縣區情況看，淮安區建立了信訪大調解機制，建立了上千個“息訪責任區”，充分利用鄉鎮干部的積極性和退休老干部的威信，化解農村基層的信訪問題；漣水縣全面推行重大決策社會穩定風險評估制度，堅持縣委書記“大接訪”、縣級領導公開接訪、領導聯合接訪、縣直部門定期接訪等制度，努力化解全縣各個層面的矛盾糾紛和歷史難題，構筑起了人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的“大調解”格局；洪澤縣推行預備承諾公示制度，暢通民聲渠道，對承諾內容開展征詢評議，在公開承諾前通過專題調研、個別走訪、座談交流、熱線電話、意見箱、調查問卷等方式，收集群眾意見建議；盱眙縣重視網絡輿論，開設縣委縣政府“官方”微博，同步傳遞國家政策、公開信息、政務動態，通過信息直播引導“草根”參政議政，擴大網民知情權、話語權，收集民情民意；金湖縣依托縣、鎮、村、組四級民情輿情預警網絡開展“專題巡訪”活動，每季度對群眾來信來訪進行一次梳理分析，從中篩選出群眾反映比較集中的信訪問題，作為“巡訪專題”加以解決。

（三）細化服務。淮安市在創新社會管理中，注意將社會管理落實到一項項具體的服務中，通過梳理政府公共服務職能，在社區、窗口單位、服務行業等搭建豐富多樣的活動載體，圍繞百姓日常生活的所需所求，開展更加細致、更加人性化的優質社會服務活動。在全市開展“爭創‘101％服務’窗口單位”主題實踐活動，指導各級窗口服務單位公開服務承諾，加強窗口工作人員素質培訓，以“效能淮安”建設為途徑開展服務競賽；清河區在投巨資打造的區市民服務中心導入ISO9000管理系統，推行規范化、標準化、精細化管理模式，對審批事項進行全面調研和梳理，優化設計了逾千個流程。涉及行政許可、行政審批和公共服務的事項全部進入服務中心大廳；清浦區在社區推行“民情日記”和“居民博客”工作法，積極創新干群溝通方式，著力構建社區居民訴求應答機制，全方位征求群眾意見建議，傾聽群眾呼聲；洪澤縣發揮黨員作用，積極開展“三服務一推進”主題活動，在全縣設立123個“紅色服務崗”、“假日服務崗”、“應急服務崗”、“流動服務崗”，成立“創業服務超市”、“政法為民服務中心”等為民服務平臺，為群眾提供創業、就業、法律援助、調解息訟服務；金湖縣在社區搭建居委會、物業公司、轄內單位、志愿者四級服務平臺，在社區中心設立了警務室、再就業服務站、退休人員管理服務站、衛生計生服務站、老年活動健身室、市民學校、圖書閱覽室，成立了黨員志愿者、老年志愿者、巾幗志愿者、老年維權志愿者、青年志愿者等社區志愿服務隊伍，構筑了社區大服務體系。

（四）關愛弱者。弱勢群體的生產、生活問題是創新社會管理的題中之義和內在要求。淮安市在創新社會管理的探索中，動員各方力量關愛弱勢群體。清河區加大殘疾人社會保障力度，努力讓每一名殘疾人都享有優質的康復條件。還專設固定時間和場所開展殘疾人就業援助活動，推動社會幫助有就業愿望的殘疾人就業；清浦區著力構建溫馨關愛機制，通過社區自籌、社會募集、企業及個體老板捐助等渠道，建立社區愛心幫扶基金。還通過發放“便民服務卡”，打造“10分鐘服務圈”等方式，為特殊群體提供有針對性的服務；淮陰區通過打造“愛心淮陰”民生工程，籌集愛心基金，并成立“愛心淮陰”救助協會，以此幫助特殊困難群眾；盱眙縣實施醫療保障推進工程，提高新農合住院費用人均報銷比例。建立農村基本養老保障制度，全縣14萬60歲以上老年農民享受基本生活費補貼，實現了老有所養。

二、淮安市創新社會管理的主要成就

由于淮安市高度重視創新社會管理工作，把創新社會管理當作全面建設小康社會的基礎條件來把握，在創新社會管理方面取得了顯著的成效。社會滿意度、群眾幸福指數不斷提高，刑事案件數量、安全生產事故數量不斷下降，進京到省信訪量、群體性事件量持續保持低位。一些成就在全省乃至全國走在了前列。

（一）信訪工作全省領先

曾幾何時，蘇北的淮安等地與“信訪大市”“息訪難市”掛上了等號。但近年來，淮安通過構建“126”信訪模式，提升了信訪管理水平，為全省創新信訪管理提供了淮安“樣本”。

淮安“126”信訪管理模式包括一個系統、兩個中心、六項功能。

1.一個系統。2007年初，淮安市認真貫徹落實胡錦濤總書記關于信訪信息化建設的重要指示，在全國率先自主研發了集“投訴、查詢、服務、監督、分析、管理”等功能于一體的“陽光信訪”綜合服務管理系統。把“陽光信訪”系統作為“126”工作模式建設的中樞，通過黨委、政府強力推動，在全市各級各部門廣泛布設工作終端、建設系統網絡，實現了“陽光信訪”系統網絡全覆蓋。橫向聯通各級政府400多個職能部門，縱向覆蓋9個縣（區）、147個鄉鎮（街道）。

2.兩個中心。在建好信訪聯合接訪中心基礎上，淮安市政府擠出財力打造了電子網絡信訪服務中心。一方面，鞏固提高傳統的聯合接訪中心。不斷發揮接訪中心在信訪工作中的重要作用。市、縣、鄉三級信訪聯合接訪中心依托“陽光信訪”系統和網絡，全面整合基層信訪工作資源，為信訪群眾提供“一條龍”、“一站式”服務。各級信訪聯合接訪中心成為了群眾信訪的“首選地”、問題處理的“終結地”。另一方面，全面打造現代的電子網絡信訪服務中心。2010年底，淮安市創立了全國首個電子網絡信訪服務中心，利用現代電子技術搭建市民與政府職能溝通渠道，以彌補傳統聯合接訪中心的不足，實現信訪的無縫隙覆蓋。

3.六項功能。淮安市信訪管理部門經過認真研究和梳理，將信訪管理和信訪服務分解為六個部分，并對應地在電子化系統上設立了投訴、查詢、反饋、人民建議、分析、監督等六個功能服務平臺。從而構建了淮安市從信訪管理到信訪服務、從實體平臺到虛擬平臺、從單一治理到綜合治理的立體信訪工作模式。

淮安市通過推動“126”模式建設，信訪工作取得了明顯成效，主要體現在最大限度地暢通了信訪渠道，最大限度地方便了群眾信訪，最大限度地促進了事要解決，最大限度地提高了工作效率。［1］“126”模式還得到了中央新聞媒體的廣泛關注，《人民日報》、新華社《國內動態清樣》、《新華每日電訊》、《半月談》、《新聞聯播》等先后報道了淮安改革創新信訪工作的做法。

（二）“穩評”工作全省率先

創新社會管理并不是淮安市的應景之作。早在2006年，出于當時現實原因，淮安市就在全省率先探索了“重大事項社會穩定風險評估”工作法。六年來，淮安市堅持不斷完善工作機制，已建立起了具有可操作性、實效性和長效性的重大事項社會穩定風險評估制度，形成了確定評估事項、收集社情民意、匯總分析論證、落實維穩措施、全程跟蹤評估“五步工作法”，實現了“穩評”工作的模式化和流程化，從源頭上預防和化解了部分社會矛盾。迄今共評估重大事項549件，覆蓋率占全市重大事項的80％以上。2007年至今，全市未發生一起重大群體性事件。2009年10月，在淮安市召開的全省重大事項社會穩定風險評估工作座談會上，江蘇省政法委副書記張新民同志將淮安市的成功經驗稱為“淮安模式”，要求在全省推廣。［2］

推進對重大決策、項目等重大事項社會穩定風險評估制度的全覆蓋，是新形勢下加強和創新社會管理工作的重要內容。淮安摸索出的模式改變了傳統的事后被動處理的維穩工作方式，實現了事前主動預防，完成了對社會穩定問題由粗放治理到集約治理的轉變，充分體現了基層基礎、源頭治理的現代公共治理理念，同時將決策科學化、民主化提升到一個新的水平。

（三）率先開展網格化管理試點

目前，在國內一些條件較好的大型城市，網格化管理因其社會管理的有效性而日益受到重視和應用。所謂網格化管理，是以街道、社區為基礎，在管理轄區內，以1萬平方米左右區域為基準劃分單元網格，建立城市網格化管理信息平臺，對城市部件、事件實施管理，實現市、區、專業處置部門和網格監督員四級聯動的管理模式和信息資源共享系統。清河區是淮安市的中心區域，既屬老城區，又是市政府駐在區，對創新社會管理方式手段的需求較高。淮安市以該區為試點，通過建設綜合性社會管理中心和網格化管理系統，在全省率先開展了網格化社會管理。

1.整合管理載體。社會管理面廣量大，事無巨細，需要各級黨政部門動員社會力量共同進行，從而也導致資源和力量的分散。為克服此矛盾，就要整合管理力量和管理資源。淮安市采取的主要舉措之一就是在清河區試點建設統一的管理載體。在市政府的支持下，淮安市清河區投資建設了清河區社會管理中心。該中心是集矛盾調處、法律援助、社區矯正、信訪接待等功能融為一體的現代化的綜合性社會管理中心，是淮安市轉變政府職能、整合社會管理資源、提升社會管理科學化水平，深入推進社會矛盾糾紛化解，促進社會和諧穩定的重要舉措。這是全省首個進行資源整合、優化配置的社會管理中心。

2.引入現代科技。在市里的領導下，淮安市清河區正利用高科技建設社區網格化管理系統，努力實現社會管理無縫化、即時化。具體體現為，利用現代通信技術建設社會管理網格化系統，將全區分為五個網格管理層次（區社會服務管理中心、街道、社區網格服務管理辦公室、居民小區的網格服務組、樓幢）。再將15個試點社區劃分為75個網格，每個網格管理組配備2名專職隊員，2名以上兼職隊員，并配備經公開招聘的社管協管員及治安重點地區流動人口協管員。通過這一管理系統，全區相關部門、所有街道（社區）的任一網絡端口，都可以實時查看到自己需要的信息。民政、計生、勞動保障等部門也都可以綜合利用該信息系統開展工作，極大地便利了社會管理各項工作的開展。目前，首批15個試點社區的社管平臺已投入運行。初步顯現了科技與社會管理結合的作用。

此外，淮安市在創新社會管理過程中還探索出了“警民協作會”，“陽光淮安、和諧城管”，“幫扶信訪老戶創業”等工作機制，贏得了群眾的贊譽和上級的認可。

三、淮安市創新社會管理新的探索方向

淮安市在落實中央和省委精神，全面建設小康社會進程中，發揮主動性和首創精神，初步探索出了有淮安特色的富有成效的社會管理模式。但是，創新社會管理是項系統工程，既不可一勞永逸，也不可一蹴而就。需要不斷地化解制約因素，探索新的努力方向。

（一）淮安市創新社會管理面臨的制約

根據調研的情況分析，淮安市創新社會管理還面臨一定的制約因素。

1.創新社會管理面臨發展階段的制約。目前淮安市仍處于加速新型工業化、新型城市化、農業現代化時期，這一時期加速發展的任務仍很繁重。由此而必然導致人口流動、城市擴張、土地流轉、就業、教育、醫療、社會保障、社會安全生產等方面變動不居的局面，從而對社會管理的動態性不斷地提出新的要求。

2.創新社會管理面臨虛擬社會的制約。隨著科技的發展和生活水平的提高，電腦互聯網、移動互聯網日益與人們特別是年青人的生活緊密聯系在了一起。人們表達意見、發表言論、提出批評、揭露現象、抨擊丑惡、維護正義、宣泄情緒的渠道和平臺前所未有地多了起來。淮安和其它所有城市一樣，在信息技術飛速發展的背景下，也有了各種形式的固定的網絡平臺，如淮水安瀾論壇、淮安網、各類博客及微博圈子、政府信息與反饋平臺，自然也包括其它全國性意見類論壇。所有這些都具有即時性和可接入性特征。而既有社會管理方式方法在由虛擬社會催生的問題面前，往往捉襟見肘，難以應付網上曝光事件、網絡輿論等。

3.創新社會管理面臨信息鴻溝的制約。虛擬社會來臨的另一面則是也帶來了信息鴻溝。盡管淮安市在運用現代科技創新社會管理方面取得了成效，積累了經驗。但社會管理信息化并不意味著每個人獲得社會服務的機會是相同的。研究表明，在利用移動互聯網、電腦互聯網方面，淮安市與江蘇其他城市相比，存在差距。在淮安市范圍內，家庭與家庭相比，也存在差距（見圖1）。這使得社會管理要面臨克服信息鴻溝的障礙。

圖1 淮安市信息環境指標

4.創新社會管理面臨參與不足的制約。有研究表明，幾乎所有由各政府部門和地方開展的社會管理創新的主要路徑都可歸為四類：群眾工作（基層黨建）、科技創新、社會協同和公眾參與。［3］從淮安市的情況看，創新社會管理的做法及成效也主要體現在群眾工作、科技創新、及社會協同方面，在公眾參與方面展開創新的做法相對較少。因而，公眾參與度不夠，公眾參與積極性沒能得到充分體現，制約了社會管理創新的廣度與接受度。

（二）淮安市創新社會管理新的探索方向

社會發展是動態的，對加強和完善社會管理的要求也是動態的。從宏觀層面上，創新社會管理仍要繼續在健全社會規范體系、保障和改善民生、維護社會公平正義、健全和完善管理體制、提高社會文明程度等方面努力。仍要繼續構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理工作格局。具體到淮安市而言，創新社會管理，根本之道在于堅持發展及讓發展成果全民共享，還要堅持以往成功的經驗和好的做法。同時，基于前述存在的制約因素，可嘗試以下具體探索方向。

1.制定社會管理戰略。淮安市創新社會管理的目的是什么？階段性目標是什么？評價體系是什么？創新社會管理的動力、責任主體、依靠力量、基本途徑、管理機制、工作機制又分別是什么？這些社會管理的基本要素可能都分散在各個部門、各基層政府的社會管理中，并在創新社會管理的實踐中得到了體現。但就社會管理對全面建設小康社會的作用而言，社會管理的重要性仍沒有得到應有的重視。應當像重視經濟社會發展一樣重視社會管理，應投入相應的資源去研究淮安社會管理發展戰略，制訂實施計劃，確定工作時序等。

2.完善微觀管理體制。有學者研究指出，中國既有社會管理體制面臨理念與定位困境、管理制度和機制困境、管理主體困境、管理方式困境等。［4］按照系統論的觀點，整體系統上存在的問題必然會投射到構成整體的部分上來。上述宏觀上的困境自然也規約著微觀上的市一級的社會管理體制。完善微觀社會管理體制既屬必要，也只能在兩個方向展開。一是根據國家統一決策部署和立法進展，不斷地調適微觀管理體制。二是在既有的法律框架下和市一級的建章立制權限內，不斷地完善微觀管理體制和運行機制。包括：完善村民自治辦法，適應農村社會的變化；完善社區服務功能，適應城市居民的需求；規范社會組織發展，發揮社會團體的功能；整合社會管理資源，提高政府管理效率。

3.加強虛擬社會管理。針對淮安市創新社會管理的實際情況，應考慮加快建立健全虛擬社會綜合管理機制。虛擬社會對現實社會的影響日益直接與重大，加強虛擬社會管理是當前一項重要而緊迫的任務。［5］淮安市的部分政府職能部門及盱眙等地，已充分地關注到順應信息社會的必要性，重視起對虛擬社會的管理及對網絡輿情的呼應。要把虛擬社會和現實社會作為一個整體來把握，按照“積極引導、依法管理、整體管控、確保安全”的原則，在市一級健全網絡管理地方性規章，建立網上動態管理機制，加強對網絡的實時動態管控，嚴厲打擊網絡違法犯罪行為。促進建立網絡媒體自律公約，推動淮安市各類網站自我約束、自我管理。還要加快健全網上輿情引導處置機制，及時跟蹤輿情動態、研判輿情走勢、評估輿情影響，積極主動地引導網上輿論。與此同時，考慮到信息鴻溝的存在，相當多的人還不能或沒有條件運用現代信息技術及享受其帶來的便利，因此，要提供條件讓他們能接觸、運用各類信息化社會管理系統。

4.規范公共權力運行。文獻研究及調研分析表明，有些社會矛盾及群體事件的產生與公共權力的運行不規范有關。在開展社會管理的過程中，公共權力的運行面臨如此兩難：一方面是公共權力“缺位”。社會管理因其范圍廣泛而需要公共權力及時跟進，但公共權力因其程式化、科層制而難以及時跟進。另一方面是公共權力“越位”。社會管理因其包羅萬象、無遠弗屆，導致公共權力在跟進過程中力不從心，常常又不由自主地超越政府與市場、政府與社會的界限。因此，淮安在創新社會管理過程中，與制定一個清晰的社會管理發展戰略相呼應的，是明確政府的社會管理及服務職能、權限、權力運行主體、應受問責事項等，以此促進和保障社會管理。

5.擴大公眾有序參與。經驗研究表明，經濟社會發展至一定階段后，公眾對社會的關注度會相應提高，對公共政策的要求會相應增多，公共空間如各類社會組織、公益組織的生長會相應加速。而且，信息技術的變革和生活水平的提高為公眾關注和參與政策過程提供了技術和物質條件。淮安市在創新社會管理過程中，和其他地區一樣，面臨著政策制定和執行過程中對公眾開放度不夠的情況，這既有體制機制根源，也有文化觀念根源。因此，要充分重視公眾參與，在基層公共政策制定和執行過程中吸納并有序擴大公眾參與，并堅持不讓公眾參與流于形式。［6］要不斷完善重大事項調查研究和集體決策制度，重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度，進一步健全民主決策程序。特別是對事關群眾切身利益的重大決策，要堅持實施社會風險評估機制。重大政策制定、重大項目審批、重大工程立項、重大舉措出臺前，都要注重決策程序的規范性，采取公示、聽證等方式廣泛聽取意見，充分考慮可能出現的社會風險、環境影響、矛盾糾紛及各類不穩定因素，對大多數群眾不理解不支持的事項緩出臺或不出臺，確保決策的合法性、合理性、可行性、安全性。［7］淮安市在這一方面業已積累了豐富的經驗，因此，更需要做的就是堅持制度化建設和長效運行。

［1］邱金義.淮安：構建“信、訪、網、電”四位一體信訪模式［N］.中國紀檢監察報，2011-08-13.

［2］張玉磊，徐貴權.重大事項社會穩定風險評估制度研究——“淮安模式”的經驗與啟示［J］.中國人民公安大學學報（社會科學版），2010，（3）.

［3］張歡，陸奇斌，王新松.社會管理創新路徑研究［J］.中國行政管理，2012，（1）.

［4］張開云，張興杰.社會管理體制的困境及其未來框架建構［J］.江海學刊，2012，（1）.

［5］呂志奎.中國社會管理創新的戰略思考［J］.政治學研究，2011，（6）.

［6］張開云，張興杰.社會管理體制的困境及其未來框架建構［J］.江海學刊，2012，（1）.

［7］馬凱.努力加強和創新社會管理［J］.國家行政學院學報，2010，（5）.