財政支出績效監督相關問題研究

■張 愷

2012年，我國將繼續實行積極的財政政策，以實現保增長、控物價、促和諧與惠民生的基本目標，這對財政監督提出了新的要求。財政監督是財政政策有效性的剛性保障，而財政監督的有效衡量又取決于財政支出的績效評價，財政支出績效監督構成有效財政監督的實踐基礎。因此，研究財政支出的績效監督，對于夯實財政監督的現實基礎，提升財政政策有效性，具有積極的理論與現實意義。

一、財政支出績效監督的內涵與理論依據

（一）財政支出績效監督的內涵及特征

財政支出績效監督是指，以提升公共資金的分配效率與使用效益為目標，在對財政支出進行合法性審查的前提下，依照規范的評價標準，運用科學的績效評價方法，對財政支出的運作過程與公共效益進行客觀、公正的評判衡量與綜合監督。作為公共財政管理的重要內容，財政支出績效監督具有以下基本特征：

1、公共性。目標是制度建設與行為選擇的驅動者，財政支出績效監督的目標是通過對財政過程與結果的有效監督，提升財政資金的公共效能，最終實現財政有效配置資源、公平收入分配與穩定宏觀經濟的公共職能。

2、全面性。財政支出績效監督既涉及程序層面財政資金的分配過程，又涉及實體結果層面財政資金運用的實際效益；另外，由于現代社會公共品需求量巨大，財政支出覆蓋面廣，涉及內容豐富，包括行政管理支出、國防支出以及總量偏大的民生性支出等公共支出，而這些廣泛的公共事務的有效性都需要進行績效監督。

3、層次性。現代社會的財政體制是一個龐大而精致的層級系統，在政權層級上，有中央財政與地方財政之分；在支出層級上，有綜合財政支出、部門財政支出、單位財政支出與項目財政支出之分。相應的財政支出績效監督有中央財政績效監督與地方財政績效監督，綜合支出績效監督、部門支出績效監督、單位支出績效監督與項目支出績效監督等。

4、綜合性。財政支出績效監督改變傳統財政監督只注重財政資金分配過程的單維取向，在堅持對財政資金分配的過程進行合法性監督的基礎上，更加注重對財政分配過程與運用結果的實效進行分析與評價，對實效的評價標準不僅包括傳統的經濟效益，更包含社會效益和生態環境效益，如民眾滿意度、環境友好度等；同時，對財政績效的評價不僅限于直接效益，還包括間接效益，如對財政投資績效的評價不限于政府投資本身對經濟的驅動，還包括財政投資的“擠出效應”評價，即對民間投資的消極影響。

（二）財政支出績效監督的理論基礎

財政支出績效監督作為公共財政管理的基本內容，是確保財政有效性不可或缺的關鍵環節，其背后有深刻的理論內涵：

1、公共財政理論。公共財政理論的產生源于市場失靈，在現代混合市場經濟下，市場價格機制在私人品領域具有配置效率，而在公共品領域則存在市場失效，需要通過稅收機制籌措收入，財政支出機制供給公共品，即通過公共財政體制實現資源有效配置、收入分配公平與宏觀經濟穩定。

但公共財政體制是由政治權力運作的，而不受制約的權力具有濫用的傾向，權力導致腐敗，絕對的權力絕對會導致腐敗（阿克頓語），因此需要對政治權力進行有效的財政監督，將財政權力運作限定在法治的框架內。另外，現實世界中，資源是極度稀缺的，資源的有效利用才能實現社會福利最大化，在私人品市場中，由于存在競爭與價格機制，會自動地將資源配置到效率點上；但在公共品決定的政治環境中，不存在競價機制，利益集團與官僚集團容易將公共品供給確定于總收益等于總成本的臨界處，而不是邊際收益等于邊際成本的效率點，從而造成資源浪費。因此，需要對財政支出的過程與結果進行績效監督，控管公共資金的使用實效，在做大財政“蛋糕”的同時，切好“蛋糕”，用好“蛋糕”，通過績效監督切實提高財政資金的福利效益。

2、受托責任理論。受托責任理論源于市場經濟中的公司治理實踐。伴隨著人類財產規模的擴大，社會專業分工的細化，財產所有者的經營能力受到限制，不得不委托專業的投資經理人，從而出現了公司治理結構中所有權與經營管理權的兩權分離，所有權人是委托人，經營權人是代理人。由于存在信息不對稱，代理人具有信息優勢，如何確保代理人能夠真實、公允履行對委托人的受托責任，強化監督績效，是委托代理關系的核心命題。

公共財政領域存在著廣泛的委托代理關系，公民委托政府提供公共品，公民是委托人，政府是代理人；上級部門委托下級部門履行財政義務，上級部門是委托人，下級部門是受托人。如何保證各級受托人真實、公允履行對公民的受托責任，是公共財政的難題，也是財政監督存在的基本依據，財政支出績效監督通過對財政支出的過程與效益進行全面、綜合、客觀、科學的績效監督，可以確保公共財政的有效性，保障財政部門對公民受托責任的切實履行。

3、新公共管理理論。新公共管理理論是對傳統公共管理理論的揚棄，傳統公共管理以科層制為基礎，權力集中，層級分明，法規繁雜，循規蹈矩，程序頗多，新公共管理理論借鑒了現代企業管理的優良成果，強調資源的有效利用與支出控制，強調管理者責任與支出績效評價，主張公民“顧客”導向的服務型政府，并指出，財政績效管理是保持現代政府活力的基本機制。

新公共管理理論通過借鑒描述市場主體特征的“理性人”概念，認為政府、財政部門及官僚集團也是精于計算的理性人，而不是傳統假定的公益人，從而找到財政支出績效監督的理論依據；借鑒公民本位的公共選擇理論，新公共管理理論主張責任政府應是服務型政府，財政支出績效監督的落點是公民從財政支出中切實得到的公共福利；并從成本—效益理論中推出財政支出績效監督的目標、原則、測定與評估的依據等。

二、我國財政支出績效監督的現狀與問題

（一）我國財政支出績效監督的現狀

近年來，伴隨著公共財政體制基本框架的逐步確立，財政支出的效益日益為社會各界所關注，我國的財政支出績效監督建設取得了一定的成效：

1、財政支出績效監督的組織實施機構基本確立。規定各級財政部門為財政支出績效評價與監督的組織實施機構，其有權聯合相關部門工作組、財政專家對特定財政支出的運作實效進行評價，并可以委托社會權威中介機構進行財政績效評價與跟進監督。

2、初步建立了財政支出績效評價制度。財政部針對中央各單位，相繼推出了關于教科文、行政支出、涉農、經濟建設項目等一系列財政支出績效評價管理辦法，為開展績效評價確立基本的規范性依據，并對下級相關部門進行財政績效評價監督提供了指導性原則。

3、初步完善了財政績效評價的指標體系。財政部制定和各地出臺的績效評價管理方案，都對財政支出績效評價的衡量指標進行了有益的探索，并科學采用定性評價與定量分析的基本方法。

4、基本確定了績效監督的評價流程。從湖北的實踐情況看，首先確定績效評價對象，然后成立評價工作組，再選擇指標體系并制定基本方案，隨后組織實施績效評價，最后，將績效評價結果反饋并公示。湖南、廣東等省份也基本確立了相似的績效評價程序。

（二）我國財政支出績效監督的問題

總體而言，我國的財政支出績效監督建設取得了一定的成效，但現實觀察，仍然面臨許多基本的觀念、機制與體制約束：

1、觀念上，受計劃經濟體制思維慣性的影響，對財政支出績效評價的重要性認識不足。在計劃經濟體制下，財政奉行統收統支的原則，重財政收入，輕財政支出，一般在財政資金撥付給相關企事業單位之后，資金的使用權即歸單位，缺失對財政支出的有效制度監督，采用的是“運動式”的稅務、財政與物價突擊大檢查，沒有對財政支出效益的評價監督機制，這是計劃型財政低效率的重要體制根源。在我國實行市場經濟體制改革后，對財政支出的監督引起一定的重視，但現有財政監督主要限于有關財政收支運作的法律監督、會計監督等日常的合規性監督，對財政支出的最終績效狀況如經濟性、效率性與有效性，缺少應有的評判與合理的質疑，這與傳統計劃體制下篤信全能國家、無限政府的觀念有關。

2、法律法規不健全。財政問題關乎國家社稷，稅收收入影響著產權的效率，財政支出影響著國民的生存權與發展權，有關財政問題的立法均應由國家最高權力機關全國人大及其常委會制定嚴格意義上的法律，我國目前缺少專門系統的財政監督基本法，現有關于財政監督的法律散見于《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計法》等基本法律，以及《財政違法行為處罰處分條例》等行政法規中，而且上述法律有關財政監督的條款中幾乎沒有關于“績效”評價監督的條款。在財政績效評價實踐中，依據的是我國財政部制定的相關部門規章，如 《財政檢查工作辦法》、《財政部門實施會計監督辦法》等，效力級次偏低，影響著財政支出績效監督依據的權威性。

3、績效標準體系尚難規范與統一。績效評價標準是財政支出績效監督的規范基礎，是監督部門評價財政支出績效的鑒定尺度與衡量要點，有效的財政績效監督依賴于科學、客觀、規范的績效評價標準。由于財政績效評價的綜合性、全面性特征，導致可操作性的績效評價標準難以確立，在設計實踐中往往顧此失彼，如只有經濟性指標，但缺乏社會性與生態性指標，有財務指標，卻無業務衡量指標，有現值指標，卻無期值指標等。由于績效標準不統一，績效監督的結果也就大相徑庭，績效監督本身的實效也就不具可比性；另外，由于缺乏統一規范的衡量指標，導致被監督部門或單位可能向監督部門尋租，使其選擇對己有利的衡量指標，最終背離財政績效監督制度設立的初衷。

4、績效評價結果的應用率低下。績效評價的結果既具有當期價值，又具有未來價值，一方面，可根據績效評價的結果，修正尚可改進的財政支出項目，提升財政支出實效，使其更符合公共財政的目標；另一方面，財政績效評價結果應成為財政部門未來安排財政支出的重要決策參考依據，使公共支出安排更有效地惠及民生。目前，由于缺乏法律制度上的保障，我國績效評價結果的應用價值偏低，已完整完成的績效評價結果并沒有成為財政部門安排財政支出的有效參考依據，而作為相關部門的檔案保存的情形較多，缺乏對財政責任人的直接約束，績效評價的指導與制約價值并未得到充分體現。

三、強化我國財政支出績效監督的基本思路

為提升財政監督的有效性，充分實現公共財政的效率、公平與穩定功能，我國應從以下幾個方面推進我國的財政支出績效監督制度建設：

（一）轉變觀念，充分認識到財政績效監督是提升財政監督有效性的基礎制度建設

傳統財政監督注重財政的合法性審查與合規性考核，主要從程序層面關注財政支出的形式合法性，財政支出績效監督不僅關注財政資金的分配程序與運作過程是否合法合規，更是從實體結果的層面考察財政支出的實質合理性，財政支出的最終目標是要實現國民的福祉，而績效監督的落腳點即是考察財政支出對公民福利的切實影響，實質性地考察財政對國計民生的深刻影響。因此，提高對績效監督重要價值的認識，是提升績效監督有效性的初始環節。

（二）制定財政基本法，為財政績效監督提供上位法的保障

法治是一切制度運行的保障，財政績效監督也不例外。新出臺的《財政部門監督辦法》表明財政監督在法制建設上邁出重要一步，但法律級次仍較低，我國也應該加緊制定財政基本法，將財政收支運作的基本規則用法治的方式明確規定，提高財政運行的透明度，強化對財政的有效監督。其中，應專門規定財政監督一章，明確財政監督的目標，原則，層級，組織機構，內容和方式等，其下專辟一節規定財政績效監督，規定財政支出績效監督的具體目標，實施機制，績效評價標準，評價程序與結果應用等，為財政支出績效監督提供統一規范的、可操作的權威性法律依據。

（三）在近期，應鼓勵各部門及地區積極探索財政支出績效監督的體制機制

一方面，應鼓勵各相關部門根據財政績效評價的對象，科學合理地設計績效評價指標體系與程序安排，同時，建立各部門及地區間績效監督的交流機制，集思廣益，從實踐中積累績效評價監督的有效經驗，為形成科學統一的績效指標體系奠定基礎；另一方面，建立激勵機制，鼓勵績效監督評價單位及時反饋評價結果，督促被監督單位積極應用績效監督建議，提升財政績效監督的應用價值，切實提高財政監督對公共財政制度建設的推動功效。★