財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督相關(guān)問(wèn)題研究

■張 愷

2012年，我國(guó)將繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，以實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)、控物價(jià)、促和諧與惠民生的基本目標(biāo)，這對(duì)財(cái)政監(jiān)督提出了新的要求。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政政策有效性的剛性保障，而財(cái)政監(jiān)督的有效衡量又取決于財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督構(gòu)成有效財(cái)政監(jiān)督的實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，研究財(cái)政支出的績(jī)效監(jiān)督，對(duì)于夯實(shí)財(cái)政監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，提升財(cái)政政策有效性，具有積極的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)涵與理論依據(jù)

（一）財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)涵及特征

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是指，以提升公共資金的分配效率與使用效益為目標(biāo)，在對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行合法性審查的前提下，依照規(guī)范的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的運(yùn)作過(guò)程與公共效益進(jìn)行客觀、公正的評(píng)判衡量與綜合監(jiān)督。作為公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督具有以下基本特征：

1、公共性。目標(biāo)是制度建設(shè)與行為選擇的驅(qū)動(dòng)者，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的目標(biāo)是通過(guò)對(duì)財(cái)政過(guò)程與結(jié)果的有效監(jiān)督，提升財(cái)政資金的公共效能，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政有效配置資源、公平收入分配與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的公共職能。

2、全面性。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督既涉及程序?qū)用尕?cái)政資金的分配過(guò)程，又涉及實(shí)體結(jié)果層面財(cái)政資金運(yùn)用的實(shí)際效益；另外，由于現(xiàn)代社會(huì)公共品需求量巨大，財(cái)政支出覆蓋面廣，涉及內(nèi)容豐富，包括行政管理支出、國(guó)防支出以及總量偏大的民生性支出等公共支出，而這些廣泛的公共事務(wù)的有效性都需要進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督。

3、層次性。現(xiàn)代社會(huì)的財(cái)政體制是一個(gè)龐大而精致的層級(jí)系統(tǒng)，在政權(quán)層級(jí)上，有中央財(cái)政與地方財(cái)政之分；在支出層級(jí)上，有綜合財(cái)政支出、部門(mén)財(cái)政支出、單位財(cái)政支出與項(xiàng)目財(cái)政支出之分。相應(yīng)的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督有中央財(cái)政績(jī)效監(jiān)督與地方財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，綜合支出績(jī)效監(jiān)督、部門(mén)支出績(jī)效監(jiān)督、單位支出績(jī)效監(jiān)督與項(xiàng)目支出績(jī)效監(jiān)督等。

4、綜合性。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督改變傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督只注重財(cái)政資金分配過(guò)程的單維取向，在堅(jiān)持對(duì)財(cái)政資金分配的過(guò)程進(jìn)行合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)財(cái)政分配過(guò)程與運(yùn)用結(jié)果的實(shí)效進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，對(duì)實(shí)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益，更包含社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，如民眾滿意度、環(huán)境友好度等；同時(shí)，對(duì)財(cái)政績(jī)效的評(píng)價(jià)不僅限于直接效益，還包括間接效益，如對(duì)財(cái)政投資績(jī)效的評(píng)價(jià)不限于政府投資本身對(duì)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，還包括財(cái)政投資的“擠出效應(yīng)”評(píng)價(jià)，即對(duì)民間投資的消極影響。

（二）財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督作為公共財(cái)政管理的基本內(nèi)容，是確保財(cái)政有效性不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其背后有深刻的理論內(nèi)涵：

1、公共財(cái)政理論。公共財(cái)政理論的產(chǎn)生源于市場(chǎng)失靈，在現(xiàn)代混合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制在私人品領(lǐng)域具有配置效率，而在公共品領(lǐng)域則存在市場(chǎng)失效，需要通過(guò)稅收機(jī)制籌措收入，財(cái)政支出機(jī)制供給公共品，即通過(guò)公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)資源有效配置、收入分配公平與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。

但公共財(cái)政體制是由政治權(quán)力運(yùn)作的，而不受制約的權(quán)力具有濫用的傾向，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)會(huì)導(dǎo)致腐敗（阿克頓語(yǔ)），因此需要對(duì)政治權(quán)力進(jìn)行有效的財(cái)政監(jiān)督，將財(cái)政權(quán)力運(yùn)作限定在法治的框架內(nèi)。另外，現(xiàn)實(shí)世界中，資源是極度稀缺的，資源的有效利用才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，在私人品市場(chǎng)中，由于存在競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格機(jī)制，會(huì)自動(dòng)地將資源配置到效率點(diǎn)上；但在公共品決定的政治環(huán)境中，不存在競(jìng)價(jià)機(jī)制，利益集團(tuán)與官僚集團(tuán)容易將公共品供給確定于總收益等于總成本的臨界處，而不是邊際收益等于邊際成本的效率點(diǎn)，從而造成資源浪費(fèi)。因此，需要對(duì)財(cái)政支出的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，控管公共資金的使用實(shí)效，在做大財(cái)政“蛋糕”的同時(shí)，切好“蛋糕”，用好“蛋糕”，通過(guò)績(jī)效監(jiān)督切實(shí)提高財(cái)政資金的福利效益。

2、受托責(zé)任理論。受托責(zé)任理論源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公司治理實(shí)踐。伴隨著人類(lèi)財(cái)產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，社會(huì)專(zhuān)業(yè)分工的細(xì)化，財(cái)產(chǎn)所有者的經(jīng)營(yíng)能力受到限制，不得不委托專(zhuān)業(yè)的投資經(jīng)理人，從而出現(xiàn)了公司治理結(jié)構(gòu)中所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的兩權(quán)分離，所有權(quán)人是委托人，經(jīng)營(yíng)權(quán)人是代理人。由于存在信息不對(duì)稱(chēng)，代理人具有信息優(yōu)勢(shì)，如何確保代理人能夠真實(shí)、公允履行對(duì)委托人的受托責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督績(jī)效，是委托代理關(guān)系的核心命題。

公共財(cái)政領(lǐng)域存在著廣泛的委托代理關(guān)系，公民委托政府提供公共品，公民是委托人，政府是代理人；上級(jí)部門(mén)委托下級(jí)部門(mén)履行財(cái)政義務(wù)，上級(jí)部門(mén)是委托人，下級(jí)部門(mén)是受托人。如何保證各級(jí)受托人真實(shí)、公允履行對(duì)公民的受托責(zé)任，是公共財(cái)政的難題，也是財(cái)政監(jiān)督存在的基本依據(jù)，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督通過(guò)對(duì)財(cái)政支出的過(guò)程與效益進(jìn)行全面、綜合、客觀、科學(xué)的績(jī)效監(jiān)督，可以確保公共財(cái)政的有效性，保障財(cái)政部門(mén)對(duì)公民受托責(zé)任的切實(shí)履行。

3、新公共管理理論。新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共管理理論的揚(yáng)棄，傳統(tǒng)公共管理以科層制為基礎(chǔ)，權(quán)力集中，層級(jí)分明，法規(guī)繁雜，循規(guī)蹈矩，程序頗多，新公共管理理論借鑒了現(xiàn)代企業(yè)管理的優(yōu)良成果，強(qiáng)調(diào)資源的有效利用與支出控制，強(qiáng)調(diào)管理者責(zé)任與支出績(jī)效評(píng)價(jià)，主張公民“顧客”導(dǎo)向的服務(wù)型政府，并指出，財(cái)政績(jī)效管理是保持現(xiàn)代政府活力的基本機(jī)制。

新公共管理理論通過(guò)借鑒描述市場(chǎng)主體特征的“理性人”概念，認(rèn)為政府、財(cái)政部門(mén)及官僚集團(tuán)也是精于計(jì)算的理性人，而不是傳統(tǒng)假定的公益人，從而找到財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的理論依據(jù)；借鑒公民本位的公共選擇理論，新公共管理理論主張責(zé)任政府應(yīng)是服務(wù)型政府，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的落點(diǎn)是公民從財(cái)政支出中切實(shí)得到的公共福利；并從成本—效益理論中推出財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的目標(biāo)、原則、測(cè)定與評(píng)估的依據(jù)等。

二、我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的現(xiàn)狀

近年來(lái)，伴隨著公共財(cái)政體制基本框架的逐步確立，財(cái)政支出的效益日益為社會(huì)各界所關(guān)注，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督建設(shè)取得了一定的成效：

1、財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)基本確立。規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督的組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，其有權(quán)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)工作組、財(cái)政專(zhuān)家對(duì)特定財(cái)政支出的運(yùn)作實(shí)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，并可以委托社會(huì)權(quán)威中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)與跟進(jìn)監(jiān)督。

2、初步建立了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。財(cái)政部針對(duì)中央各單位，相繼推出了關(guān)于教科文、行政支出、涉農(nóng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目等一系列財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，為開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)確立基本的規(guī)范性依據(jù)，并對(duì)下級(jí)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督提供了指導(dǎo)性原則。

3、初步完善了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系。財(cái)政部制定和各地出臺(tái)的績(jī)效評(píng)價(jià)管理方案，都對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的衡量指標(biāo)進(jìn)行了有益的探索，并科學(xué)采用定性評(píng)價(jià)與定量分析的基本方法。

4、基本確定了績(jī)效監(jiān)督的評(píng)價(jià)流程。從湖北的實(shí)踐情況看，首先確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，然后成立評(píng)價(jià)工作組，再選擇指標(biāo)體系并制定基本方案，隨后組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，最后，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋并公示。湖南、廣東等省份也基本確立了相似的績(jī)效評(píng)價(jià)程序。

（二）我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的問(wèn)題

總體而言，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督建設(shè)取得了一定的成效，但現(xiàn)實(shí)觀察，仍然面臨許多基本的觀念、機(jī)制與體制約束：

1、觀念上，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思維慣性的影響，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政奉行統(tǒng)收統(tǒng)支的原則，重財(cái)政收入，輕財(cái)政支出，一般在財(cái)政資金撥付給相關(guān)企事業(yè)單位之后，資金的使用權(quán)即歸單位，缺失對(duì)財(cái)政支出的有效制度監(jiān)督，采用的是“運(yùn)動(dòng)式”的稅務(wù)、財(cái)政與物價(jià)突擊大檢查，沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出效益的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，這是計(jì)劃型財(cái)政低效率的重要體制根源。在我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后，對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督引起一定的重視，但現(xiàn)有財(cái)政監(jiān)督主要限于有關(guān)財(cái)政收支運(yùn)作的法律監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督等日常的合規(guī)性監(jiān)督，對(duì)財(cái)政支出的最終績(jī)效狀況如經(jīng)濟(jì)性、效率性與有效性，缺少應(yīng)有的評(píng)判與合理的質(zhì)疑，這與傳統(tǒng)計(jì)劃體制下篤信全能?chē)?guó)家、無(wú)限政府的觀念有關(guān)。

2、法律法規(guī)不健全。財(cái)政問(wèn)題關(guān)乎國(guó)家社稷，稅收收入影響著產(chǎn)權(quán)的效率，財(cái)政支出影響著國(guó)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，有關(guān)財(cái)政問(wèn)題的立法均應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定嚴(yán)格意義上的法律，我國(guó)目前缺少專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督基本法，現(xiàn)有關(guān)于財(cái)政監(jiān)督的法律散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》等基本法律，以及《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等行政法規(guī)中，而且上述法律有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的條款中幾乎沒(méi)有關(guān)于“績(jī)效”評(píng)價(jià)監(jiān)督的條款。在財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，依據(jù)的是我國(guó)財(cái)政部制定的相關(guān)部門(mén)規(guī)章，如 《財(cái)政檢查工作辦法》、《財(cái)政部門(mén)實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督辦法》等，效力級(jí)次偏低，影響著財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督依據(jù)的權(quán)威性。

3、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系尚難規(guī)范與統(tǒng)一。績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的規(guī)范基礎(chǔ)，是監(jiān)督部門(mén)評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效的鑒定尺度與衡量要點(diǎn)，有效的財(cái)政績(jī)效監(jiān)督依賴(lài)于科學(xué)、客觀、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合性、全面性特征，導(dǎo)致可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確立，在設(shè)計(jì)實(shí)踐中往往顧此失彼，如只有經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，但缺乏社會(huì)性與生態(tài)性指標(biāo)，有財(cái)務(wù)指標(biāo)，卻無(wú)業(yè)務(wù)衡量指標(biāo)，有現(xiàn)值指標(biāo)，卻無(wú)期值指標(biāo)等。由于績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，績(jī)效監(jiān)督的結(jié)果也就大相徑庭，績(jī)效監(jiān)督本身的實(shí)效也就不具可比性；另外，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的衡量指標(biāo)，導(dǎo)致被監(jiān)督部門(mén)或單位可能向監(jiān)督部門(mén)尋租，使其選擇對(duì)己有利的衡量指標(biāo)，最終背離財(cái)政績(jī)效監(jiān)督制度設(shè)立的初衷。

4、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用率低下。績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果既具有當(dāng)期價(jià)值，又具有未來(lái)價(jià)值，一方面，可根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，修正尚可改進(jìn)的財(cái)政支出項(xiàng)目，提升財(cái)政支出實(shí)效，使其更符合公共財(cái)政的目標(biāo)；另一方面，財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)成為財(cái)政部門(mén)未來(lái)安排財(cái)政支出的重要決策參考依據(jù)，使公共支出安排更有效地惠及民生。目前，由于缺乏法律制度上的保障，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值偏低，已完整完成的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果并沒(méi)有成為財(cái)政部門(mén)安排財(cái)政支出的有效參考依據(jù)，而作為相關(guān)部門(mén)的檔案保存的情形較多，缺乏對(duì)財(cái)政責(zé)任人的直接約束，績(jī)效評(píng)價(jià)的指導(dǎo)與制約價(jià)值并未得到充分體現(xiàn)。

三、強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的基本思路

為提升財(cái)政監(jiān)督的有效性，充分實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的效率、公平與穩(wěn)定功能，我國(guó)應(yīng)從以下幾個(gè)方面推進(jìn)我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)：

（一）轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是提升財(cái)政監(jiān)督有效性的基礎(chǔ)制度建設(shè)

傳統(tǒng)財(cái)政監(jiān)督注重財(cái)政的合法性審查與合規(guī)性考核，主要從程序?qū)用骊P(guān)注財(cái)政支出的形式合法性，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督不僅關(guān)注財(cái)政資金的分配程序與運(yùn)作過(guò)程是否合法合規(guī)，更是從實(shí)體結(jié)果的層面考察財(cái)政支出的實(shí)質(zhì)合理性，財(cái)政支出的最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)國(guó)民的福祉，而績(jī)效監(jiān)督的落腳點(diǎn)即是考察財(cái)政支出對(duì)公民福利的切實(shí)影響，實(shí)質(zhì)性地考察財(cái)政對(duì)國(guó)計(jì)民生的深刻影響。因此，提高對(duì)績(jī)效監(jiān)督重要價(jià)值的認(rèn)識(shí)，是提升績(jī)效監(jiān)督有效性的初始環(huán)節(jié)。

（二）制定財(cái)政基本法，為財(cái)政績(jī)效監(jiān)督提供上位法的保障

法治是一切制度運(yùn)行的保障，財(cái)政績(jī)效監(jiān)督也不例外。新出臺(tái)的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》表明財(cái)政監(jiān)督在法制建設(shè)上邁出重要一步，但法律級(jí)次仍較低，我國(guó)也應(yīng)該加緊制定財(cái)政基本法，將財(cái)政收支運(yùn)作的基本規(guī)則用法治的方式明確規(guī)定，提高財(cái)政運(yùn)行的透明度，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政的有效監(jiān)督。其中，應(yīng)專(zhuān)門(mén)規(guī)定財(cái)政監(jiān)督一章，明確財(cái)政監(jiān)督的目標(biāo)，原則，層級(jí)，組織機(jī)構(gòu)，內(nèi)容和方式等，其下專(zhuān)辟一節(jié)規(guī)定財(cái)政績(jī)效監(jiān)督，規(guī)定財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的具體目標(biāo)，實(shí)施機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)程序與結(jié)果應(yīng)用等，為財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督提供統(tǒng)一規(guī)范的、可操作的權(quán)威性法律依據(jù)。

（三）在近期，應(yīng)鼓勵(lì)各部門(mén)及地區(qū)積極探索財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的體制機(jī)制

一方面，應(yīng)鼓勵(lì)各相關(guān)部門(mén)根據(jù)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與程序安排，同時(shí)，建立各部門(mén)及地區(qū)間績(jī)效監(jiān)督的交流機(jī)制，集思廣益，從實(shí)踐中積累績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督的有效經(jīng)驗(yàn)，為形成科學(xué)統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)體系奠定基礎(chǔ)；另一方面，建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)單位及時(shí)反饋評(píng)價(jià)結(jié)果，督促被監(jiān)督單位積極應(yīng)用績(jī)效監(jiān)督建議，提升財(cái)政績(jī)效監(jiān)督的應(yīng)用價(jià)值，切實(shí)提高財(cái)政監(jiān)督對(duì)公共財(cái)政制度建設(shè)的推動(dòng)功效。★