關于財政民主監督的基本分析

■楊 碩

財政監督作為財政的重要職能之一，是其他各項職能，如財政資源配置、收入分配、經濟穩定、經濟發展等職能發揮作用的保障。近年來，民主在經濟領域的重要性受到更大程度的重視，國內外學者透過不同視角對財政監督尤其是財政民主監督進行了研究，如政治、法律、會計、國家預算等。伴隨2012年我國積極財政政策的繼續實施，財政監督對國家重大財政政策的保障作用繼續凸顯，財政民主監督的重心將繼續向財政政策制定執行監督方向轉變，為我國轉型期財政平穩高效運行保駕護航。

一、財政民主監督的內涵與外延

所謂監督，有監察與督促兩層含義，即對現場或某一特定環節﹑過程進行監視﹑督促和管理﹐使其結果能達到預定的目標。監督在經濟財政領域的實施，可以概括為審查與稽核、督促和矯正、制裁與反映三個方面，也暗含了發現財政問題、解決財政問題的兩個步驟，最終服務于一個根本目標，即提高財政資金運行效率。財政監督的產生發展是社會民主發展的結果和表現，它的出現推動了社會民主改革的深入，民主的發展對財政監督也具有反作用，促進了財政監督的改革和深化，二者的相互作用不斷推動我國財政監督事業的發展。

財政民主監督，本文認為可從兩個角度進行內涵分析：財政監督體系分類下的民主監督形式和以民主為導向的完整財政監督體系。前者是一種具體的財政監督方式，是除國家權力機關對財政實施的監督、財政部門自身的內部監督等行政監督之外的民主監督形式，廣義包括：群眾監督、中介機構監督、銀行等金融機構監督、社會輿論監督等；后者的財政民主監督則是一種與市場經濟發展相適應、我國迫切需要建立的現代化財政監督模式，是一種財政監督理念，它不僅應用于前者提到的群眾監督、中介監督等民主監督形式，更應實施于國家權力機關監督、財政部門內部監督的過程中，做到以民為本，為民理財，切實保護納稅人利益。本文所述的財政民主監督遵從后一種角度的內涵分析。

財政民主監督的外延涉及多個領域，如與我國國情相適應的人民民主專政制度、以民主為導向的公共財政領域、順應市場經濟發展的財政監督法制化建設等。縱觀近年來國內學者對財政監督的定義描述，我國財政監督在許多方面發生轉變。在監督范圍和對象上，由微觀監督向宏觀監督轉變，從對企事業單位的財務檢查、對納稅人和財政資金接受者和使用者的監督、對預算資金的監督轉為對整個國家財政資金收支活動、資金運動過程乃至財政政策制定執行者的財政行為監督；監督目標和理念上，由單純確保國家財政收支正常運行、為國家經濟服務轉變為通過監督手段間接約束政府行為、提高財政運行效率、確保整個社會健康、穩定發展；監督方式方法上，由單純憑借國家政治權利強制約束轉變為加強財政監督法制建設，建立完善財政監督體制，為財政監督奠定法制基礎。

二、關于財政民主監督的文獻綜述

基于財政民主監督的深刻內涵和廣泛外延，對其進行的研究也涉及多個領域，主要從以下幾個方面展開：

（一）從堅持黨的領導和人民民主制度入手，分析財政民主監督的理論基礎，提出構建現代化財政監督機制

姜維壯（2006）認為，堅持黨的領導和黨內監督，是我國財政監督管理機制中的核心環節和統帥因素，而人民民主制度是財政監督管理機制的基礎環節。以人民民主制度為基礎的財政監督，將財政監督的民主特征上升到了國家制度層面，從而在理論和制度支持上為我國的財政民主監督做了合理闡述。加強財政監督工作，是由我國當前的財政形勢決定的，財政宏觀調控力度的弱化，國家收支分配的地區間、層級間不平衡，加之我國經濟發展正面臨重要戰略機遇期等現狀，更加迫切的要求強化、完善財政監督管理工作。為改變財政監督工作現狀，應從提高理論認識水平和進行符合市場經濟要求的體制改革兩方面入手。理論認識方面，姜維壯指出市場經濟健康發展與國家和政府必要的監督管理不僅不是對立的，而且是相互聯系并不可或缺的；體制改革方面，他在描述西方發達國家財政監督管理的方式方法基礎上提出將其借鑒應用于我國財政監督事業。

（二）從公共財政角度入手，認為公共財政即為民主財政，分析公共財政體制下財政監督體系建設的重點

公共財政的本質是民主財政，民主財政在公共財政中的表現具體分為財政民主決策、財政分權、財政競爭、打破公營部門壟斷。將財政監督置于公共財政框架下，財政內在公共性得以回歸，公共財政的民主特征覆蓋財政監督體系。這就呼應了上文財政民主監督內涵分析中提出的 “以民主為導向的完整的財政監督體系”。馬驍（2009）將廣義上的財政監督分為“財政監督”和“監督財政”兩個范疇，納稅人是財政民主監督的邏輯起點和最終歸宿，認為只有規范化、科學化的財政才經得起納稅人的監督，而實現財政規范化和科學化的有效手段之一即為強化財政監督，所以得出公共財政體制下構建完善財政監督體系的重點是在強化財政監督的基礎上有序推動監督財政，即在加強政府及財政部門內部監督基礎上，推動納稅人對財政立法執法、財政政策選擇落實、預算編制執行的民主監督。賈康（2008）認為，公共財政下的財政監督需要考慮績效導向，建立嚴密化、規范化與合理化的財政監督機制，以人本主義、物質利益的原則和實事求是的態度做好財政監督工作。

（三）從市場經濟法制化角度入手，強調財政監督應有法可依，提出盡快建立一個相互匹配、上下統一的財政監督法規體系

財政民主的實施，必須伴隨財政民主監督的實施，現實中，由于信息不對稱的廣泛存在和納稅人自身認知約束，納稅人無法全面準確掌握市場經濟信息，因而對政府實施的財政監督具有局限性，此時，法律法規對財政的約束地位凸顯，用來彌補納稅人對財政監督的缺陷，二者相輔相成，共同服務于實現財政民主監督的目標。

法國學者孟德斯鳩說過：“一切權利不受約束必將走向腐敗”。其他學者還指出，財政制度變遷就是從專制、人治財政走向民主、法治財政的過程。寇鐵軍（2010）認為，法制化是市場經濟的基本特征，各種經濟活動都應在法制化軌道上運行。處于經濟轉型期的我國，雖然在財政監督的法制建設上取得了一定進展，初步形成了一個比較完善的財政監督法律框架，但是財政監督的立法方面與社會主義市場經濟發展的要求仍不相適應。由于現有法律法規的缺位，軟化了我國財政監督在實踐中貫徹執行的剛性約束，人治多于法治，強制治理多于民主治理，造成財政違規、滋生腐敗甚至經濟犯罪。因此，加強財政監督法制建設，建立一個相互匹配、上下統一的財政監督法規體系，是當前財政監督工作的重中之重。

上述對財政監督的各項研究，從不同角度出發，直接或間接地對財政民主監督提出觀點并進行論證，本文認為，這些研究的共同之處在于，都認為在我國財政監督建設中，應十分注重和強調“民主”二字。因此，加強財政民主監督，是我國財政監督工作的重要方面。

三、關于財政民主監督的實施路徑思考

（一）完善財政民主監督機制，構建財政民主監督體系

自1994年我國設置財政監督司以來，財政部在各地設立財政專員辦公室，各級地方也都已基本設立財政監督部門，財政監督機構在我國已經初步建立。財政監督機構的設立只是財政監督體系建設的組成部分，不應將財政監督機構的設立等同于財政監督機制和體系的設立。廣義的財政監督定義要求我們構建更具普遍性、嚴密性、實效性、權威性的財政監督體系，充分發揮民主對財政監督的反作用，在加強財政部門（包括財政監督部門）的內部監督的同時，充分發揮全國人民代表大會及地方各級人民代表大會對財政的監督作用，同時將群眾監督、中介機構監督、金融機構監督、社會輿論監督等納入民主監督體系。各監督形式和監督主體緊密配合、協調行動，建立高效、靈敏、廉潔的財政民主監督體系。

（二）加強財政民主監督法制建設

黨的十六屆四中全會提出，加強我黨科學執政、民主執政、依法執政，不斷完善黨的領導方式和執政方式。“依法執政”反映在財政監督領域中，即財政監督相關法律制度的制定執行。《財政監督法》應盡快編制出臺，“有針對性的、系統的規定與財政監督主體相關的若干內容”；同時，認真研究各項政策法規之間的關系，理順法與法之間的不協調，建立健全各項規章制度，推進財政監督制度化、法律化，形成較為完善的財政監督法規體系。對于財政監督相關法律的制定許多學者進行了研究，本文認為，法律法規制定過程中，要尤其注重以下幾個問題：

第一，從稅收法定和預算法定入手，杜絕各級財政部門自由裁量權的濫用。完善稅收立法，推行依法征稅，尤其在地方政府財政收不抵支、靠借債維持經濟增長時，政府對稅收征收及減免的自主裁量行為，應通過立法予以禁止。預算法定主義，要求從預算編制到預算執行，都制定與之配套的制度約束，明確責任歸屬、嚴格違規懲處，繼續將預算外超收收入納入預算管理，增強預算透明度，預算編制一經人大審議通過即具有法律效力，杜絕各級政府大規模追加財力和預算指標的做法。

第二，加強人大的財政立法監督職能，改變長期以來我國人大對財政預算的“虛審”現象，提高人大代表的自身素質和對財政審議工作的重視程度，在完善人大和政府自身建設的同時，加大群眾監督等民主監督力度，形成人大監督的動力支持和政府濫用職能的外在輿論壓力。

第三，實施立法聽證，廣泛征集各階層、各行業、各地區群眾對財政監督立法的意見建議。為群眾提供各種監督平臺，如制定財政監督信息網絡、提高政府政務公開程度等。

（三）廣泛應用科技手段和方式方法，拓寬財政民主監督渠道

第一，建立財政監督的數據庫，尤其針對近年來地方政府負債問題進行監管。對地方政府經濟發展能力、投融資平臺債務獲得及流向、游離于預算管理之外的資金進行量化的數字管理，并進行風險分析評級，形成財政風險監督。

第二，在具體工作中，用科技手段制定標準工作程序，實施標準化、規范化、程序化并且制約有效的工作運行流程。如嚴格發票管理，確定預算標準格式，規范審計和轉移支付實施，進一步明確征稅及退稅步驟，尤其是對地方政府征稅退稅工作進行監管。

（四）增強納稅人財政民主監督意識，形成財政民主監督的納稅人訴求

近年來，我國不斷深化個人所得稅改革，個人所得稅占稅收收入總額的比重由1980年的不足0.01%提高到2011年的6.7%；2010年，我國城鎮居民人均可支配收入為10046元，是2000年的2.73倍 （國家統計局，2011）。隨著居民個人收入的增加，納稅人意識也逐漸覺醒，開始出現更多的民主訴求，財政方面的表現即是對民主財政制度建設的支持和推進。中央政府在加強財政立法，尤其是財政監督立法的同時，地方政府也需關注自下而上的民主財政建設，進一步實施財政信息公開，提高預算透明度，滿足納稅人民主訴求的同時，增強政府的公信度和政府執政的合法性。★