城市生態規劃綜述及上海的實踐

劉旭輝

1 生態城市與生態規劃

生態城市是城市建設的重要目標之一。“生態城市”概念最早在1971年聯合國教科文組織“人與生物圈” （MAB）計劃中提出。生態城市是一個理想城市模式，它是按生態學原理建立起來的人類聚居地，其社會、經濟、自然得到協調發展，物質、能量、信息得到高效利用，生態進入良性循環，是一種高效、和諧的人類棲境①前蘇聯城市生態學家Yanitsky O，《Social Problem of Man's Environment》1987。。它尋求的是人與自然的健康、和諧發展，并希望它們充滿活力與持續力②美國生態建筑學家Richard Rdgister，《Ecocity:Berkeley》1987。，是根據生態學原理，綜合研究社會—經濟—自然復合生態系統，并用生態工程、社會工程、系統工程等現代科學與技術手段而建設的社會、經濟、自然可持續發展，居民滿意、經濟高效、生態良性循環的人類居住區③黃光宇、陳勇，生態城市理論與規劃設計方法[M].北京，科學出版社，2002。。

生態規劃是實現生態城市的重要手段和途徑。通過城市規劃的手段，對城市空間布局、發展策略進行協調，促進城市生態健康合理發展。

廣義生態規劃與區域規劃、城市規劃在內容和方法上是重合的，著重貫徹生態學原理，強調各個生態要素的綜合平衡，構建自然與生態、社會與生態、經濟與生態、環境與生態、區域與生態、生物與生態之間可持續發展的和諧、高效生態關系，包括生態城市建設規劃和生態城市模式的生態規劃。狹義的生態規劃被理解為環境規劃，是區域規劃、城市規劃的一部分，或直接把生態規劃看作是在生態學原理指導下基于現代GIS分析手段的土地利用分區規劃，包括生態環境保護專項規劃，以及城市總體戰略規劃中的部分內容④徐聞聞等，《上海市基本生態網絡規劃》，上海市城市規劃設計研究院，2009(1)。。

2 城市生態規劃及研究綜述

2.1 相關研究

從城市誕生之初，城市生態規劃的理念就存在了。按發展歷程，可以分為生態觀念的自發期（工業革命前）、萌芽期（工業革命后至19世紀末）、發展期（20世紀初至20世紀50年代）和成熟期（20世紀60年代至今）4個階段⑤張泉、 葉興平，城市生態規劃動態與展望[J].《城市規劃》，2009(7)：51-58。。

城市發展最初的依水而建、向陽而居，反映了自發期的生態規劃理念。萌芽階段的生態規劃理念包括霍華德的田園城市等，對當前的生態規劃思想起了啟蒙的作用；發展階段以沙里寧的有機疏散理論、勒·柯布西埃的光明城、賴特的廣畝城等為代表，生態規劃思想主要著重于通過城市生態格局的探討，致力于城市與環境的和諧相處；到成熟期，城市生態規劃的理念越來越受到人們的重視，研究內涵越來越豐富，層次越來越深入，內容也越來越具體。

進入成熟期以來，關于生態城市和生態規劃的研究主要著重于兩個方面：生態城市建設和評價標準研究，城市生態規劃的原則和方法研究。

2.1.1 生態城市建設和評價標準

很多國際機構和組織、國家對生態城市的建設標準進行研究，提出了很多評價模型和指標體系。如聯合國可持續發展委員會的“驅動力—狀態—響應”指標體系、聯合國統計局的可持續發展指標體系框架、國際科學聯合會環境問題科學委員會的可持續發展指標體系等。同時，在國際、國家、地區和部門等不同層次上的可持續發展指標體系也不斷涌現。

從指標選取上看，評價體系除了環境水平、綠化等指標，更多地涉及了社會、經濟、人民生活等各個領域，生態城市的概念已被進一步挖掘，整個城市社會的可持續發展成為它的基礎與內涵。總結各類評價體系，衡量指標主要包括3個方面，經濟：包括國民經濟的可持續發展情況；生態：包括人口與建設規模與生態承載力的情況、環境和綠化水平；社會-政治：社會可持續的經濟福利情況等。根據不同的評價對象，指標選取有所側重和不同。

總體來看，現有的可持續發展指標體系和評價模型，按方法學分，主要有3類：系統工程的理論與方法、貨幣化評價和生物物理量衡量⑥任文偉、王嘉漉等，上海建設生態型城市的規劃標準研究，復旦大學、上海市城市規劃設計研究院，2006.12。。

如國家環保總局于2002年7月發布了《國家環境優美城鎮考核指標》，并于2003年5月發布了《生態縣、生態市、生態省建設指標（試行）》⑦張坤民、溫宗國、杜斌、宋國君，生態城市的評估與指標體系 [M].北京：化學工業出版社，2003。。復旦大學與上海市城市規劃設計研究院（簡稱“上海市規劃院”）合作，于2007年對上海建設生態型城市的規劃標準進行研究，并提出了包含綜合、環境、綠化3大類共30項的規劃指標體系⑧任文偉、王嘉漉等，上海建設生態型城市的規劃標準研究，復旦大學、上海市城市規劃設計研究院，2006.12。。

2.1.2 城市生態規劃原則和方法

1980年代以來，各國專家學者對于生態城市的建設提出了很多可行的原則和策略。1984年MAB報告中，前蘇聯城市生態學家Yanitsky提出生態城市規劃5原則：生態保護戰略、生態基礎設施、居民的生活標準、文化歷史的保護、將自然融入城市。他從總體上概括了生態城市規劃的主要內容，也成為后來生態城市理論發展的基礎。美國生態學家R．Register于1984年提出建立生態城市的原則：以相對較小的城市規模建立高質量的城市，就近出行，小規模地集中化，物種多樣性有益于健康等。此后，Register創立了“國際城市生態”組織，并于1996年提出了建立城市生態的10項原則，這些原則從規劃的角度出發，包括修改土地利用開發的優先權、修改交通建設的優先權、修復被損壞的城市自然環境、培育社會公正性等等。

與此同時，國內的生態建設理論大大發展，包括生態學者馬世駿和王如松提出的“社會—經濟—自然復合生態系統”的理論⑨⑨ 馬世駿、王如松，社會經濟自然復合生態系統[J].生態學報，1984，4(1)：1-9。，王如松等提出的“天城合一”的中國生態城思想⑩王如松，高效和諧—— 城市生態調控原則與方法[M].長沙：湖南教育出版社，1988。。吳良鏞院士結合中國的傳統文化，提出了“山水城市”概念等等。

盡管諸多專家學者對于生態規劃關注的角度和提出的方法略有差異，但本質上都涉及了城市與自然的和諧共生、資源的合理利用和可持續發展、城市系統的生態性。總之，生態規劃的方法包括3個方面：構建合理的、健康的城市生態格局，為生態城市的建設提供良好的物質空間；提倡健康、節能的生產生活方式，節約資源以利于城市的可持續發展；保護生態環境，尊重自然。這些研究為生態城市的建設起到了很好的引導作用。

2.2 相關的城市規劃實踐

生態城市的規劃實踐大部分著重于抑制城市空間過度蔓延，提高城市建成區的使用效率和可持續發展水平。具體表現為城市空間布局的優化、在城市綠帶與綠環的建設、城市綠地系統的完善等。

2.2.1 放射狀、環狀、網絡狀的生態綠地建設

諸多城市致力于生態綠地的建設，包括放射狀綠地，將生態綠地滲透到城市的各個部分，如哥本哈根的“手指狀”規劃（圖1）、墨爾本市5條河流綠廊規劃（圖2）；環狀的綠地建設，避免城市的過度膨脹，如北京原來的總體規劃確定的兩個綠環和組團隔離帶（圖3）、倫敦的環城綠帶、巴黎的環城綠帶；網絡狀的綠地建設，如日本東京的公園體系等（圖4）。上述方式不是單獨使用的，往往相互結合，如莫斯科的綠地體系（圖5）。

在這個過程中，也形成了很多綠地建設的理論。如綠地補償的概念和應用，即人為地對生態環境質量或功能的損害進行的各種形式的減緩和補償作用(11)Cuperus R , Canters KJ , Piepers A A G. Ecological Compensation of the Impacts of A Road. Preliminary Method for the A50 Road Link(Eindhoven - Oss , the Netherlands) [ J ] . Ecological Engineering ,1996,7(9):327 - 349。，還有綠帶理論、綠徑理論，以及生態網絡理論等。

2.2.2 城市建設密度的控制與梳理

香港通過劃分不同密度分區來控制城市建設，通過提高建筑密度，利用城市建設用地，同時確保各個分區之間與城市周邊的綠地，得以在城市周邊保留大量自然狀態的郊野公園。這一方法在為城市提供發展空間的同時，也滿足了城市生態環境的需求。

我國《城市規劃編制辦法》（2006.4）規定，北京在新一輪總體規劃中，明確劃定了城市的禁建區與限建區，使城市整體更加協調、合理發展。總體規劃必須劃定城市禁建區、限建區、適建區和已建區。

2.3 小結

在生態城市的建設方面，國內外的專家學者就已做過大量的研究，結合諸多的規劃實踐，已形成了很多很好的城市生態建設的理念。城市生態建設所關注的主要內容，由綠地建設和空間優化，到城市和經濟社會可持續發展，越來越豐富和深入。總的來看，主要包括城市與自然的和諧共生、資源的合理利用和可持續發展、城市系統的生態性等。

在諸多城市的規劃實踐中，生態規劃往往通過城市物質空間的管理實現。具體包括城市綠地系統和城市空間的有機組織，城市建設的規模、密度等的合理控制等，尤其在綠地空間的梳理方面，很多城市已經形成了較為經典的模式，生態規劃成效明顯。

3 上海城市生態規劃實踐的回顧與分析

3.1 主要成效

上海的歷次城市規劃，都把生態規劃作為重要理念。

上海第一次明確提出城市有序發展、有機疏散，是在1946-1949年編制的《大上海都市計劃》（圖6）。之后的上海歷次總體規劃和各類專項規劃中，均堅持了這一“有機發展”的思想。總結幾十年以來上海規劃和發展的歷程，生態規劃的主要策略包括：綠帶及中心城綠地系統的完善，楔形綠地、敏感區的規劃建設，中心城人口疏解、“雙增雙減”，基本生態網絡的規劃等。這對上海保持相對合理的空間結構，有序發展，起到了積極作用。

3.1.1 綠帶和綠地系統

上海城市生態規劃理念反映在空間上，主要為環形綠帶和中心城綠地系統的不斷完善。在1946-1949年編制的《大上海都市計劃初稿》中，規劃首次提出了建設環城綠帶的思想和具體方案。規劃城市外圍布置環區綠地，“限制中心區再向外發展”，“在城鎮發展面積以內，另有68.8平方公里的公共綠地”，這種概念和布局方案較好地使城市保持有序擴展的趨勢。1953年編制的《上海市總圖規劃》提出要疏散舊區稠密的人口，并要為全體市民修建各類綠地和運動場（圖7）；1959年《上海城市總體規劃草圖》中，對城市外圍發展用地中劃示了若干向外延伸的放射狀綠帶（圖8）；1960年的《上海城市總體規劃草圖》對此方案進行延續和強調，為后來的外環綠地、楔形綠地等奠定了雛形。

1983年編制完成的《上海市城市總體規劃方案》首次提出形成“多心開敞”的規劃布局。在此指導下，建設“點、線、面”結合的綠地系統，并首次提出了中心城外圍建設楔形綠地的概念（圖9）。1999年編制的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》在此基礎上，進一步明確了“環、楔、廊、園”為基本框架的綠地系統（圖10）。同年編制的《上海市綠地系統規劃》中對此進行了深化和細化，并對各類綠地的規模、建設要求等作出了規定。這是目前上海綠地系統建設的主要依據。

3.1.2 楔形綠地、敏感區

楔形綠地是上海綠地系統的重要組成部分。自1949年以來，上海市城市總體規劃編制過程中逐漸提出、發展和完善楔形綠地的理念和規劃。1953年的《上海市總圖規劃示意圖》就標明了邊緣區若干片楔形綠地的設想，959年的《上海城市總體規劃草圖》具體劃示了三岔港、花木、三林、吳中路、大場等楔形綠地。1983年編制的《上海市城市總體規劃方案》正式提出楔形綠地的概念，設置了近12處楔形綠地。到1999年《上海市城市總體規劃（1999-2020）》，在中心城確定了三岔港、東溝等8片楔形綠地（圖11），控制總用地面積達69.2平方公里。

在總體規劃指導下，中心城楔形綠地控制性詳細規劃，張家浜、東溝、三林楔形綠地等控制性詳細規劃相繼編制完成，楔形綠地的建設有了規劃實施依據。針對楔形綠地的建設情況，上海市規劃院等機構也進行了多次規劃研究和梳理。但是，由于大部分楔形綠地位于中心城以內，隨著城市快速發展對用地的剛性需求，以及商業性開發項目帶來的經濟利益的誘惑，至2008年，楔形綠地中公共綠地僅落實約25平方公里，與規劃目標還有差距。

1999年編制的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》中提出了敏感區的理念，從整個市域的角度，擬定了上海城市生態維護和發展的框架和基礎，這是今后上海生態建設的規劃保障。其中，建設敏感區毗鄰中心城，受城市化發展影響較強也較直接，目前相當大的部分也已經與中心城連成一片；生態敏感區位于郊區，面臨蠶食壓力相對較小，從目前來看，多處于控制發展的狀態。除總體規劃提出的敏感區的概念以外，規劃并沒有提出具體的工作策略和措施，致使建設敏感區和生態敏感區的規劃難以落地。

3.1.3 中心城人口疏解及“雙增雙減”

在上世紀50年代，上海的規劃工作就考慮到在中心城周邊建設衛星城，避免中心城人口過度集中。1984年編制、1986年批準的《上海市城市總體規劃方案》進一步明確了中心城-衛星城-郊縣小城鎮-農村集鎮4個層次的城鎮體系，把充實和發展衛星城作為城市發展的重要方向。1999年編制的《上海市城市總體規劃（1999-2020）》確定了中心城-新城-中心鎮-一般鎮的城鎮體系，2006年進一步提出“1966”的城鎮體系，9個新城、60個左右新市鎮在上海城市空間布局中占有重要位置。郊區城鎮的建設是郊區城市化的必然結果，同時，郊區城鎮的發展對城市向外圍有機疏散起到了推動作用。

2005年以來，作為重大的民生工程，上海“兩個一千萬”保障性住房和經濟適用房選址規劃、大型居住社區的選址和規劃相繼進行。由于中心城用地緊缺，其中相當一部分選址位于中心城外圍、緊鄰軌道交通的地區。這項工作緩解了群眾住房的剛性需求，為改善居民的生活居住條件做出了貢獻。另一方面，有效疏解了中心城的人口，也為上海的生態建設起到了積極的作用。

在中心城的空間管制方面，2004年，上海市城市規劃管理局在中心城的規劃管理工作中提出了“雙增雙減”的策略方針。“雙增”，為增加開放空間，增加綠地；“雙減”，為減少容積率，減小建筑高度。以此為指導，中心城過度集聚和過高密度開發的現象有所緩解，中心城的環境得到了進一步改善。

3.1.4 生態專項規劃

近年來，上海市規劃院編制完成了《上海市基本生態網絡結構規劃》。規劃在上海建設生態城市總體目標的指導下，對目前存在問題進行了分析，提出了上海生態網絡的規劃結構，包括生態功能分區及各功能區塊的管制要求。規劃功能區塊包括中心城綠地、市域綠環、生態間隔帶、生態走廊、生態保育區5類；針對每種功能區塊，規劃提出了各類用地的構成比例，以及建筑高度、建筑量、復墾比重、綠地率、森林覆蓋率等生態控制指標。該規劃為上海生態建設提出了較為具體可行的措施，對今后生態空間的建設具有重要的指導意義（圖12）。

3.2 存在問題

近年來，上海生態控制的理念不斷深化，生態空間走廊也逐步形成。然而，上海生態城市的建設還存在一定的問題和困境。

3.2.1 規劃編制尚有缺失

在上海幾十年的規劃實踐中，盡管在總體規劃層面提出了生態規劃理念，但是在下一層次的規劃中，沒有對該理念進行深化和落實。除楔形綠地的規劃外，分區規劃、各個范疇的詳細規劃，極少對生態城市的規劃和建設提出具體的策略和措施，而針對生態城市的專項規劃只在近年才開始出現。相比生態規劃，各個區的發展過程中，更加關注的是集中建設區、工業園區等的開發建設，規劃編制體系的缺失使得總體層面的生態規劃理念懸浮在空中，成為“紙上談兵”，難以實施。

3.2.2 規劃實施與控制力度受多種因素限制

中心城楔形綠地、外環綠帶盡管已有規劃，但在實施過程中，受較多因素的限制和干擾，如中心城發展過程中對集中建設用地的剛性需求，經濟利益與生態保護的矛盾等，致使規劃多次進行調整，原定的生態綠地被建設用地不斷地蠶食，規劃初衷難以完全實現。

3.2.3 實施機制不完善

生態用地用以實現城市的生態空間格局，是城市生態建設中具體落實的主要內容。生態用地的實施不同于一般的城市建設用地，涉及到城市和社會發展各個層面的問題。目前，在生態用地的實施過程中，相應的機制還很不完善。

（1）投資主體不明確。生態用地的保育，如涵養林建設，需要很大的資金投入，而所帶來的收益，需要在10-20年甚至更遠的期限內才能體現。目前來看，先期的大筆投入無人買單，實施主體缺乏，這是生態區保護和建設所面臨的主要問題。

（2）生態保護與經濟發展的關系需要協調。地區生態保護使很多經濟型產業的落地發展受到限制，居民的經濟狀況、生活因此受到很大影響。在相關機制不完善的情況下，生態地區的保護與發展往往以犧牲地方以及當地群眾的切身利益為代價。這在今后的規劃工作中需要予以考慮和協調。

（3）動拆遷的問題。生態用地的建設往往涉及到區域范圍內居民、工業企業的動拆遷問題。其中農村居民居住地的改變，除動拆遷資金以外，更重要的，涉及到廣大農民就業、生活方式的改變等一系列社會問題，后續工作復雜，與城市化總體進程息息相關。而工業用地的搬遷工作在資金、企業發展的維護方面也存在一定的難度。

生態規劃的實施需要全社會統籌協調，共同努力，才能有完善的保障。

3.3 小結及建議

上海在城市規劃編制工作中一直把生態建設的理念貫穿其中，歷次的總體規劃均體現了大都市生態建設的思想，包括：環形綠帶、塊狀綠地的規劃建設，空間上生態廊道的布置，中心城有機疏散的相關策略，以及總體生態網絡的梳理和構建等。宏觀的規劃已經取得了一定的成效。

然而，在上海生態城市建設過程中，在敏感區、綠地的具體實施方面還存在一定的問題。為此，筆者提出以下建議：

（1）加快推進各個層次城市生態專項規劃的編制工作。生態規劃是城市規劃中的重要內容，在城市規劃的各個階段，都應對生態規劃的理念有所體現。應根據城市規劃的各個不同階段，確定生態規劃不同的工作重點和工作內容：在總體規劃階段，在城市總體布局的基礎上，劃定各類城市生態保護區，研究確定各類保護區內的開發模式、開發強度等一系列指導內容；詳細規劃階段，推進生態區控制性詳細規劃的編制，對各地塊提出具體的規劃控制要求，對宏觀層面的規劃要求進行深化和落實。

（2）建立長效機制，把生態規劃作為一項長期的工作堅持下去。生態城市的建設是個長期的過程，需要長期努力，才能取得成效。

（3）建立生態用地保護與開發的實施機制。設立生態建設的專項基金，用于城市生態建設與發展的各項需求；建立生態用地保育與開發的補償機制，對承擔生態用地開發的開發商，可在其它用地的開發上獲得一定的政策補償；鼓勵生態用地內開發內容的多樣性，包括休閑、度假等低密度設施的開發等，以獲得一定的經濟效益；對生態用地開發涉及的居民和企業動遷，也應建立一套完善的后續保障機制。

（4）提高對城市生態發展的整體認識水平。在各類規劃中，嚴格貫徹生態保護的理念和思想，提高對各類生態用地規劃與管理的認識。加強宣傳，整合全社會之力，共同為城市生態建設作出努力。

注釋：

圖1-5來源于網絡，圖6-12來源于上海市城市規劃設計研究院。

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