上海菜場布局規劃思考與探索

鐘 驊

1 研究的背景

創新驅動，轉型發展，是上海未來5年加快建設“四個中心”和國際化大都市的發展思路。以人為本、保障民生是創新驅動轉型發展的出發點和落腳點。上海作為我國的特大城市，經濟發展迅速，隨著城市建設規模的推進，人口集聚、產業轉型、空間結構、社區建設亦隨之變遷，城鄉統籌、協調發展成為城市各項工作的重點。在經濟、社會、文化等方面取得顯著成效的同時，上海市政府圍繞“取之于民，用之于民”的思想，將保障民生，推進社會事業發展，縮小城鄉差距，加強社會管理，推進和諧社會建設作為未來發展重點。

從2005年起，上海市政府把關系民生的社區建設、完善社區配套、為居民創造安居樂業的環境作為規劃的核心工作，開門7件事的菜場建設，成為“十一五”、“十二五”關注的問題。

筆者將從上海菜場現狀評述入手，借鑒國外實際經驗，結合現有政策和措施，研究和探討在新時期城市轉型背景下，如何優化社區菜場規劃布局建設，更好地為市民日常生活服務。

2 菜場現狀概述

2.1 菜場的界定

一直以來，菜場是社區居民生活重要的組成部分，隨著市場經濟體制的不斷深入發展，投資渠道的多樣化，菜場所有權經歷了公有制到私有制再到公有制的變遷，在傳統社區配套公共服務設施規劃中，規范標準化菜場是與文化、體育等配套設施統一設置的以公益性為主的設施，是公共服務配套設施體系的組成部分，是專門用于銷售各類農副產品的市場類經營場所。

傳統的菜場一般具有五大特點：（1）解決城市居民一日三餐需要的，以蔬菜、農副產品和魚肉禽蛋為主的，有相對固定場所的社區配套設施。（2）賣買雙方是攤販、農民和以中低收入居民為主體的不同收入層次的市民。（3）菜場采用全日制供應并呈現早晚2個高峰時段，但周末假日高峰時段不明顯。（4）菜場是城市居民日常生活必不可少的設施。（5）菜場貨品價格低廉，貨物新鮮。

2.2 上海菜場發展的歷程

（1）第一階段：1990年代

菜場是傳統的民生設施之一，其供應對象為居住在市區的常住居民，尤其是中低收入家庭。早在上世紀90年代初，市政府開始編制中心城區菜場、集貿市場規劃。當時上海菜場的形式主要是集貿市場，規模大小不等，供應蔬菜、農副產品等副食品為主，多為早、午兩市，鮮活鮮殺，居民可直接就近入市，直接交易。其建筑的形式基本為室內、露天（馬路菜場）兩種。此外尚有零星流動的攤販，過街穿巷。根據1990年上海中心城區菜場統計資料顯示，當時市經委管轄的中心城區，共有菜場297處，其中規模較大的中心菜場202處，分菜場供應點95處，按建筑場所不同分為入室菜場197處，馬路菜場100處。菜場總占地36.35萬平方米，建筑面積35.72萬平方米。

（2）第二階段：1990年代中期至21世紀初

上世紀90年代中期，隨著上海經濟發展，改革開放政策的深入，上海的商業模式也發生巨大的改變，外資、合資企業開始進軍上海商業零售業市場，出現了功能綜合的大賣場和專業大賣場，它們的特點是規模化、連鎖式經營，多設于城市中心區邊緣，優勢體現在供貨渠道暢通，規范經營，價格適中，購物環境良好，在一定程度上沖擊著傳統的“菜場”業態。

以凈菜加工為主的室內菜場，從傳統的菜場剝離，加盟于連鎖產業，如農工商、頂頂鮮等。到2004年，大賣場、生鮮超市、菜場呈三足鼎立之勢，大賣場、生鮮超市達到81個，其中中心城區58個，有些大賣場如農工商、家樂福、聯華等超市覆蓋全市，分店達到100多家，還有可的、全家、羅森等小型超市遍布上海大街小巷，不少大賣場為招攬生意，派出免費班車，游走中心城區集中居民區及大型社區，吸引客源，擴大覆蓋面，大有趕超傳統菜場之勢。

（3）第三階段：21世紀中期至今

2005年起，上海市政府大力發展軌道交通，先后建成了4號、7號、10號線等7條軌道線，市中心市民開始了新一輪大規模動遷。為了解決市民的居住問題，市政府在郊區縣集中建設大型居住社區。同時隨著汽車業成為支柱產業之一，越來越多的市民擁有私家車，出行的距離增加。在菜場設置方面，市政府先后出臺了《上海市菜市場布局規劃綱要》（滬府發〔2006〕62號）、《菜市場設置與管理規范》（DB31-T344－2005）、《上海市人民政府辦公廳關于印發上海市標準化菜市場管理辦法的通知》（滬府辦發〔2011〕12號）等一系列菜場管理規定，大力推進標準化菜場建設，注重菜場的場容場貌、食品安全和規范管理。至2010年全市標準化菜場共800個，菜場總量有所下降，同時零售業巨頭沃爾瑪、家樂福、O’L等城市超市等全面占領上海市場，并從原先城市邊緣地帶向中心城市中心滲透。

2.3 全市菜場現狀概述

截止至2010年全市菜場共800個，總建筑面積約120萬平方米，其中星級標準化菜場173個，建筑面積25.9萬平方米，武定、雙峰、美天長支、鞍山、龍珠和漕河涇6家菜市場為三星示范菜市場。全市大賣場和生鮮超市共100多處。從數量和分布上看，傳統菜場仍占統治地位，仍是全市絕大多數居民家庭一日三餐的服務主體。

在標準菜場建設實施管理方面，上海市政府明確市區2級管理機制，市商務主管部門會同市規劃部門負責全市標準化菜市場的總體規劃，并負責標準化菜市場規劃的協調、指導和管理。區（縣）商務主管部門會同區（縣）規劃部門負責本區域標準化菜市場的規劃及布局。菜市場建設作為公益性民生工程，列入社區商業管理范疇，產權回購為國資，每年安排一定資金用以標準化菜市場建設和改造。

3 菜場布局面臨的問題

3.1 空間結構不盡合理, 服務半徑過大

（1）中心城區：傳統菜場是隨著城市的成長由小到大、由少到多，其分布基本跟隨居住人口的分布而布點，相對均勻地散布于居民集聚地。由于近年來經濟發展迅速，中心城居住人口外遷，人口密度降低，從總體上來說，菜場的供應壓力有所降低，菜場的使用條件有所改善，基本能滿足現有居民生活需要。

同時由于中心城區急速擴張，一些區位良好的地段，先行開發成現代化的大型居住區，而街坊內部留下了零星的舊房簡屋，無法改造，原有的菜場搬遷，政府過于注重土地近期效益，菜場服務半徑過大，居民買菜難問題突出。

（2）郊區縣：城鎮布局相對分散，菜場規模較大，布局較疏散，同時隨著郊區大型居住社區的建設，人口將快速集聚，但菜場設施布局不足，服務半徑過大。

3.2 現有設施過于強調標準統一, 忽視市場多樣性選擇

以往的社區規劃，只關注公有制度下的傳統菜場的配置，忽視城市快速發展所帶來的市場經濟的沖擊，未考慮城市居住區形式的轉變，由原先單一的成片公寓房、里弄向大型居住區、高檔國際社區的轉變。同時在中心城區，舊區住房密度高，改造難度大，無法按統一標準布點，現行設施標準未針對不同區域，采用多樣性配置的標準，并且忽略大賣場、生鮮超市、菜點的作用，而是過于強調規范的統一性，設施配置形式的統一性，導致菜場規范過于死板。

3.3 管理實施機制忽略動態發展需要, 缺乏過程管理

上海市下屬17個區縣，各區縣交界處居住區往往犬牙交錯，用地零散，缺乏相應管理與關注。城市布局結構調整，交通網絡建設的加快，使原布局在相鄰行政區邊緣的菜場，由于舊區改造、功能轉換而被拆除，如黃浦區的八仙橋菜場、金陵東路菜場原在當地頗有名氣，十分興旺，由于城市更新，現已不復存在。由于相關政府部門未考慮地區發展階段需求，缺乏分期開發及過渡時期管理意識，過于強調終極標準化菜場的建設，未能及時規劃補充多功能多用途，臨時性過渡方案給周邊居民日常生活的便捷性造成一定影響。

另一方面由于政府在運營管理方面只關注標準菜場，而對一些流動菜點和攤販，其積極作用被長期忽視。政府過于強調整治而疏于引導，使中心城遺留的零星舊住區的居民買菜成了棘手問題。

4 消費需求的調查分析

上海作為國際化大都市，在交通、產業、人口、空間等方面發展迅猛，尤其是浦東的開發，城市結構調整，金融、服務地位提升，國際社區形成，國外生活方式的沖擊，生活模式的改變，進而影響著社區配套設施的形式。

城市生活節奏的加快，導致家庭結構、人員組成、年齡結構的變化。以往傳統的復合家庭，三代同堂一日三餐在家解決，買菜依賴傳統菜場的狀況正逐步減少，購物、消費習慣、現實的需求發生較大的變化，主要特征可歸納為：

（1）人口外遷。舊城改造，城市功能重組，中心城人口總量下降。以黃浦區為例，早在上世紀80年代，平均人口密度10萬人/平方公里，山西街道達到16萬人/平方公里，為全市之最。目前黃浦區（包括原南市區）人口51萬，規劃至2020年為30萬，外遷達40%。黃浦區大部分土地用作CBD地區開發，居住用地僅剩1/3，原有配套設施的負荷將大大降低。

（2）家庭小型化。據統計上海常住人口家庭平均已降至2.8人/戶，核心家庭增多。由于工作節奏加快，一日三餐簡化，不必再親自做飯，而把更多的時間用在工作學習上。即使在家用餐也多以半成品、快餐、便捷的食品為主，大大降低了對傳統菜場的依賴。

（3）購買方式轉變。汽車的快速發展，城市居民以車代步，大大增加了采購食品的出行范圍和距離。節假日，大賣場人多車旺，一次采購以滿足一周的需求成為了現今的主要趨勢，居民對綜合性大賣場的依賴提高 。

（4）綜合性大賣場和生鮮超市份額增加。由于價格公道，經營規范，商品衛生，環境良好，信譽度高，被大多數居民所接受。

（5）需求多樣化。居民利用上下班時段的便捷，光顧路邊的流動攤販，尤其是時令蔬菜價格便宜，品種豐富，更具有人情味兒被居民所接受 。

針對以上的變化，傳統的社區公共服務配套規范已不能滿足多樣化的需求，采用千篇一律的方式與“十二五”創新驅動轉型發展，加快建設“四個中心”和國際化大都市的發展思路相違背，應充分發揮市場調節和配置作用，預留充足的調整性，保證設施的彈性空間。

5 國外菜場建設經驗借鑒

國外菜場主要采用3種形式：室內菜場、大型超市、露天集市。

5.1 室內菜場

由于飲食文化、生活方式的差異，國外對菜場的需求也不盡相同。相對而言，大多數歐美國家的一日三餐比較簡單，而東南亞等國家受到中國文化的影響，生活飲食習慣與中國相似。在歐美，國家經濟發達，生活水平較高，一般利用歷史保護建筑提供各種新鮮潔凈的生鮮食品、肉類加工、蔬菜及半成品（圖1，圖2） 。

5.2 大型超市

由于國外大型超市多選址在城郊結合部，超市為綜合性設施，商品組合主要是食品、雜貨、大店鋪、商品豐富，滿足顧客一次性購齊的要求，小汽車為主要交通工具，以1-2周一次的方式，解決日常生活問題。

5.3 露天集市

在法國等歐洲國家，一般日常的購菜需求在林林總總的大型超市中解決，但每周的周六、周日，在市中心廣場或街道中心隔離帶，都采用臨時露天設攤的方式，進行新鮮蔬菜、水果、魚肉交易。集市一般從早上8點持續到中午12點。在一定的區域，準點收攤，并有專人負責打掃，只留帳篷、鐵桿支架等不影響交通的部件。集市已經成為歐洲人生活的一部分（圖3-圖5）。

1 國外室內菜場實景

2 國外室內菜場

3 國外露天集市清理后1

4 國外露天集市清理后2

縱觀各國菜場的發展，在經濟社會發展的初步階段，菜場的形式都是以原始的、相對單一的、小規模的形式出現，并擔負著提供城市居民日常生活需要的供應。隨著經濟發展，菜場的規模擴大，經營業態、結構層次趨于多樣化 ，采用B+C+A，大賣場和生鮮超市為主的體系存在（表1）。

5 國外露天集市

表1 菜場、超市、生鮮超市適應性分析比較表

6 菜場布局優化建議

未來上海不僅要加快建設國際大都市，更要保障民生，讓市民買得放心、吃得安心。有必要結合上海自身特點，完善社區配套建設，從配建標準、菜場形式、動態管理等方面，注重菜場可實施性，切實為廣大市民解決買菜難的問題，進一步優化菜場的建設。

6.1 針對不同區域, 靈活制定配建標準

根據區域差異分3類社區分別制定配建指標，指標包括標準指標和類型指標。

標準指標本著剛性原則，采用120平方米/千人對菜場建筑面積進行控制。類型指標本著彈性原則，結合上海轉型發展的需要，針對上海區域特點，將全市社區分為中心城區老城區、中心城區新建社區、郊區縣3類社區進行相應菜場配置（表2）。

（1）中心城區老城區，設施數量較多，布點較密，但用地空間有限，規模較小。在居住區規劃指標120平方米/千人的要求前提下，統一規劃，均衡布局，考慮城市功能，配合居住區的總體布局進行設置，以方便生活。以標準菜場為骨干，進行布局，覆蓋包含標準菜場、特色菜場及小型菜點的作用，發揮各自的功能，服務于社會。

（2）中心城區新建社區，設施配置不完善，但用地空間保障基礎較好，規模達標，周邊存在大型超市的競爭。要以標準菜場為主，進行布局，利用已有的大賣場的作用，發揮各自的功能，服務于社會 。

（3）郊區縣，設施數量少，用地過大，功能綜合。要以控制用地為主，采用中心菜場、標準菜場、小菜點相結合，發揮各自的功能，服務于社會 。

以上海市原盧灣區為例，原盧灣區共有15個菜市場，其中菜場6個，臨時菜場1個，菜店3個，大賣場4個和生鮮超市1個。現狀菜場總建筑面積1.61萬平方米（52平方米/千人），遠低于120平方米/千人的設置標準。布局上主要集中在南部地區，現狀菜市場對居住用地的覆蓋率為66%，中部地區存在局部服務盲點。規劃在考慮近遠期結合，資源共享前提下，采用多種形式菜場布局，規劃共布局22個菜場，其中菜場10個，大賣場3個，生鮮超市9個，基本做到居住區服務全覆蓋（圖6）。

6.2 適應城市轉型, 倡導多樣化菜場形式

適應快速城市化背景下的城鄉統籌，適應上海大都市龐大的流動人口對社區配套標準的影響，探索多種產銷對接方式，分別針對不同類型社區，倡導多樣化布局組合形式，解決買菜難的民生問題，主要建議如下：

6.2.1 中心城區

對中心城區來說，現有菜場總量雖未達到120平方米/千人的標準，但是從上海的實際情況：（1）到2020年，上海中心城人口還將繼續遷移分散，規劃人口將下降。（2）根據上海居民的生活習慣、消費心理、消費形式的改變，對傳統菜場依賴已大大下降，這種趨勢將與日俱增，因此可以認為中心城區的主要任務應是合理調整布局，提高覆蓋面，改善服務環境和衛生安全要求。另外，菜場的早午高峰經營方式是對設施利用的很大浪費，建議朝全方位、多角度、多品種、多門類的綜合服務體系發展，形成高效、綜合服務中心，可采用以下形式進行補充：

表2 菜場配置標準建議表

6 原盧灣區菜場規劃布局圖

8 曲陽路菜場內景

①專業特色菜場。中心城區相對配套基礎較好，近年來隨著星級標準菜場的建設，菜場服務水平有較大提高，大而全的菜場故能滿足市民基本需要，但像銅川路水產市場、靜安區大田路興泰活雞菜場這種專業菜場，仍具有較大的發展潛力和消費群體。建議在已有的標準菜場體系中，增加規模較小但有特色的菜場甚至小菜點。

②品牌連鎖菜場。鼓勵品牌菜市場發展連鎖經營，探索多種產銷對接方式，深化蔬菜產銷對接。例如虹口區三角地菜市場公司與正大、好得睞、都市菜園等多家優秀品牌食品企業直接簽訂了戰略合作協議書，通過品牌食品企業與菜場的產銷對接，降低成本，提供優質、安全的食品（圖7，圖8）。

③社區鐘點菜場。在調查中發現，流動菜販、鐘點菜場一定程度上受到居民的歡迎，這種流動供應方式是一種方便居民的傳統文化，具有地方特色，應予以保留，尤其在舊房集中地區，以及新建成的居民社區，在相當長時間內，居民購物極其不便的情況下，允許商販在小區特定區域一周幾次定時設攤。例如靜安區支持專業合作社在社區開設小菜店、流動供菜點等方式解決市民需要。

④馬路沿街菜場。在以步行為主，地塊之間交通流量不大的城市支路、居住區總弄、原有菜場（現已拆除）的區域，可劃定一定范圍，定時允許設攤。例如徐匯區建業里加強環衛后續處理，處理好撤攤后的環境衛生問題，興其利而避其弊，規范管理，減少污染，做到文明、衛生，有條件地改變經營方式，向精細包裝，定點、錯時錯位經營過渡，或轉為便利店作為服務網絡的輔助部分。

⑤網絡凈菜社。充分利用互聯網新媒體快速便捷的優勢，發揮上海郊縣例如崇明、奉賢等農業大區的優勢，與中心城區中大型社區、國際社區形成一一對應的定向供應關系，提供優質食品，送貨上門，既保證貨源新鮮，又解決買菜難問題。

6.2.2 郊區

①集市。在人口規模不大的城鎮中心，學習國外小城鎮保留周末集市的做法，可適當保留部分露天的集市，作為菜場配建設施體系的補充，在時間上加以限制，可設置在每周六及周日上午12：00之前，進行自由貿易，同時加強相應的管理措施，保證為周邊村鎮居民提供新鮮食品，而不必全部搬入規模統一的標準菜場。

②臨時菜場。大型社區的建設一般分批進行，建成后居民的入住也存在一個時間差。如果按標準先期建成，將出現空置現象，菜場的利用率較低。考慮實際使用，對已明確規劃菜場落點的開發地塊，如果土地已拆平但一時又不能開工建設，周邊又缺乏菜場，可利用拆平的空地先建造臨時菜場，以保證人民群眾的生活需求。

③批零同營。郊區有眾多農貿批發市場，價格低廉，貨源充足，可利用時間差，針對不同銷售對象錯時經營。例如曹安市場在晚上和凌晨經營批發的同時，每天7點以后，批發攤位改營零售，讓周邊居民得菜價實惠。

6.3 加強動態管理, 提高綜合服務水平

（1）注重菜場分期建設，提倡功能復合性。

菜場是城市生活配套設施，考慮地區建設的動態發展，強調實際落實性，結合地區發展階段，不局限于追求近期高回報率的土地效益。利用儲備用地、空置地建設菜場，在郊區大型居住區人口未完全入駐的過渡時期，不強求菜場建設一步到位，可分批分期逐步開發建設，考慮設施功能復合性，與其他配套設施共用，靈活轉換，充分發揮設施利用率。

（2） 建立綜合性大賣場、生鮮超市、菜市場、菜點、專業特色菜場、社區鐘點菜場等，構成多層服務體系，互為補充。

大賣場、超市的管理模式、經營集約化，應是傳統菜場的發展方向，應引導大型超市向社會化、低端化服務擴大，增加供應品種和數量，成為公共服務設施的一部分。

重視行政交界處居民需要，在中心城區，尤其要充分利用原有菜場進行調整、整合。有條件的可擴建，改造成一批達到標準的菜場。標準的骨干菜場，要提高覆蓋面。一些小而分散的居民點也應配有小型的菜點，以保證正常的供應。定時定點的流動攤販在城市的發展過程應看到其存在的價值，合理引導和加強管理，興利避害。

（3） 出臺一系列相關政策，做好后續工作。

良好的菜場后續環衛工作是菜場服務體系多樣化的保障，相關部門應出臺一些涉及環衛、消防、治安的政策，倡導各部門相互配合，做好臨時菜場掃尾、保潔工作，確保建議的可實施性。

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