城市應急避難場所規劃建設的思考與探索

胡 蕓

1 研究背景和基本概念

隨著我國城鄉一體化發展和城市化水平不斷提高，大量人口涌入城市，城市公共安全面臨著越來越重的壓力。2004年國務院下發《關于加強防震減災工作的通知》，2006年國務院頒布《國家防震減災規劃（2006-2020）》，明確要求“在省會和百萬人口以上城市將應急避難場所和緊急疏散通道、避震公園等內容納入城市總體規劃，拓展城市廣場、綠地、公園、學校、體育場館等公共場所的應急避難功能，設置必要避險救生設施”。此后，全國各地的大中城市陸續開展了應急避難場所（簡稱“避難場所”）的規劃和建設，北京、天津、上海、重慶等城市先后編制了避難場所規劃，各地已建或在建的避難場所已超過300個。

近一段時期，國內對于城市避難場所規劃建設的研究和探索比較多。從經濟性、公平性的角度，規劃布局較多采取區位和層次分析法進行研究，確定避難場所的服務半徑和人均指標；從安全性和可達性的角度，規劃選址主要研究場所規模、地質地形、基礎設施、疏散通道等條件；從有效性和實用性的角度，規劃建設注重研究場地條件、物資儲備和服務能力、指揮管理、標識系統等內容。本次研究旨在參考已有的研究和實踐成果，按照“因地制宜、確保安全、綜合設置、平災結合”的基本原則，對避難場所規劃要素、建設導則和保障機制3個方面的基礎性內容進行梳理和分析，并提出相關建議。

2 避難場所的規劃要素

避難場所是重要的城市公共設施和場所，必須強調在法定規劃中予以合理布局、明確落地，作為設施建設的重要依據和保障。城市避難場所的規劃主要考慮以下4個方面的要素內容：

2.1 時限和距離

避難場所規劃首要強調其布局的均衡性和可達性。在災害發生時，應努力使災民能在最短時間內到達安全的避難場所，使相應功能等級的應急避難場所足夠容納災害發生時相應避難時限內、相應服務半徑范圍內的災民，同時也使城市避難場所空間資源得以最為有效的利用。針對人口和建筑物的密集程度，按照災害發生時人員應急疏散的時限要求，規劃應重點分析、確定合理的疏散半徑和覆蓋程度。避難場所布局與城市人口布局為密切的正相關關系，研究的方法可以通過人口布局、地形條件等地理信息數據的交互分析和系統模擬，有效優化城市避難場所的布局。

按照便捷高效的原則，考慮避難時限和可達性要求，能夠安置災民10天以內的緊急避難場所，對應的服務半徑一般在500米以內，步行大約 10 分鐘之內可以到達；能夠安置災民30天以內的臨時避難場所，對應的服務半徑一般在1000-2000米，步行大約1小時之內可以到達；能夠安置災民30天以上的固定應急避難場所，對應的服務半徑一般在5000米以內，步行大約2小時之內可以到達。

2.2 功能和規模

按照以人為本的原則，考慮災民的基本生活需求和避難時限，能夠安置災民10天以內的緊急避難場所，對應的有效避難場所面積應在2000平方米以上；能夠安置災民30天以內的臨時避難場所，對應的有效避難場所面積應在4000平方米以上，應具備相對齊全的基本生活保障設施。能夠安置災民30天以上的固定避難場所，對應的有效避難場所面積應在20000平方米以上，應具備綜合完善的基本生活保障設施，宜設在市、區政府附近，便于設置指揮中心、醫療搶救中心、搶險救災部隊營地等。

城市避難場所的人均面積指標有2種。其一，按照可容納避難人數計算，固定避難場所應不低于3.0平方米/人，緊急和臨時避難場所應不低于2.0平方米/人。其二，在進行避難場所布局規劃時，按照責任區或服務半徑范圍內實際人口計算，固定避難場所應不低于1.5平方米/人，緊急和臨時避難場所應不低于1.0平方米/人。

2.3 場所和條件

避難場所選址要注意避開地震斷裂帶、洪澇、山體滑坡、泥石流等自然災害易發地段，遠離鐵路、橋梁、有毒氣體儲放地、易燃易爆物儲放地，地勢較為平坦空曠且地勢略高易于排水。避難場所應與建（構）筑物有足夠的安全距離，距周圍易燃建筑等一般地震次生火災源之間的安全距離應不少于30 米，距易燃易爆工廠倉庫、供氣廠、儲氣站等重大次生火災危險源距離應不小于1000 米。

三是簽訂《家政服務三方合同》。通過簽訂三方合同，明確家政服務員、家政服務客戶、家政服務公司三者之間的權利義務，切實保障員工獲得勞動報酬和休息休假等合法權益。

避難所周邊道路應保證暢通，能順利到達。城市主、次干路網構成城市應急救災的基本疏散系統。其中，疏散主通道作為災民轉移安置和外部救援的安全通道，必須連接對外交通樞紐、對外公路，及各固定避難場所，主要承擔受災人群集體撤離和轉運，同時也是主要的救援通道；疏散次通道作為緊急情況下災民通向避難場所的安全通道，連接城市公共活動集中區域、居民集結點與各類應急避難場所。連接固定避難場所的疏散道應在不同方向上最少設置4條，包括2條疏散主通道；緊急和臨時避難場所的疏散通道應在不同方向上最少設置2條。城市應急疏散主通道和次通道的寬度應考慮兩側建筑物受災倒塌后，路面部分受阻，局部仍可保證消防、救護等緊急救援車輛通行的要求。其中，疏散主通道有效疏散寬度應不少于15米；疏散次通道有效疏散寬度應不少于7米。

2.4 設施和運行

避難場所的市政基礎設施配套要齊全、可靠。避難場所必須配備供電和供水設施，保障震時的供電、供水能力，必要時設自備發電機、水井或水塔；應配備消防設施，設置防火器材、消防通道；配備監控系統、公用電話等通訊設施；應設有應急衛生防疫站、應急廁所和浴室、排污管道、應急棚宿區、應急停車場、應急無障礙設施、應急照明、應急廣播站、保衛處、消防處等。此外，避難場所內應儲備一定數量的食品、油料等生活物資，具備對傷病人員及時治療與轉移的能力；棲身場所可以是帳篷或簡易房屋，能夠防寒、防風、防雨雪，并具備通常以家庭為單元的基本居住生活空間。

避難場所實行平災結合的管理原則。災害發生時由救災指揮中心統一調度使用；平時由市、區政府指定的管理單位負責日常管理和維護，作為應急救災的宣傳陣地，保持避難場所功能完好。

3 避難場所的設計建設導則

按照“以人為本、因地制宜、平災結合”的原則，為滿足受災人員必需的生活供應及安全保障需要，避難場所應具備一定的場地條件，應設置必要的市政設施和物資供應設施，便于疏散和救援。對于避難場所的設計建設，應在以下8個方面滿足基本功能要求（圖1）。

1 避難場所設計和建設內容示意圖

（1）有效場地面積。避難場所應以平坦的空地為主，地形坡度不宜超過30°。結合公共綠地、學校、體育場等設置的避難場所，應根據地形條件，折算實際有效避難面積。例如，結合公共綠地建設的避難場所，應去除水域面積、建筑占地、陡坡、密植綠化地帶等，作為實際有效避難場地面積。

（2）物資儲備設施。避難場所應設置食品、油品、藥品、飲用水、帳篷、工具、器材等物質庫。物資儲備庫應能確保避難場所內受災居民3天或更長時間的飲用水、食品、藥品和其它生活必需品等。其中，糧食儲備庫按照0.5公斤/人·天的標準進行設置，建筑面積按1000公斤/平方米的標準進行設計。

（3）供水設施。應急供水設施宜設于避難場所的上風向，按100人設置一個水龍頭，250人應設置一處飲水點，飲水點之間距離不大于500米。避難場所應盡可能設置獨立的供水管網，固定避難場所應設置獨立的儲水庫和水處理設施，在緊急狀態下可采用經處理的河水或地下水。

（4）供電和燃氣設施。避難場所應采用兩路及以上獨立電源供電，可設置太陽能供電系統，保證疏散通道誘導照明、人員集聚區照明、醫療急救站、通信機房、飲用水處理等設施用電，對于固定避難場所應設置獨立的汽（柴）油發電機組。燃氣管道應引入避難場所的食品供應處，在城市燃氣管網遭到破壞的情況下，由應急指揮中心統一調配瓶裝液化氣或其他燃料。

（5）排水和環衛設施。避難場所應盡可能設置獨立的排污系統，污水應排入城市污水管網，醫療衛生污水應處理達標后排放。應急廁所應設于下風向的位置，結合廁所可設置洗浴設施；應急廁所的服務半徑不小于300米，距棚宿區30米以上，但不遠于50米，并應附設或單獨設置化糞池。

（6）指揮和通信設施。避難場所應設置固定電話，按每百人設置一門固定電話預留接口，無線通信信號應覆蓋避難場所。在固定避難場所設置應急避難指揮中心或分中心，設置無線衛星通信設施，配備廣播系統（宜與公園、學校等廣播系統結合），便于指揮及信息發布，調配物資和設施。

（7）交通和消防設施。應急救援措施需要以便捷可靠的交通條件為基礎，避難場所周邊應保證交通可達性，保證消防通道暢通，入口處設置必要的停車場和回車場地，固定避難場所周邊應配置應急直升機停機坪。固定避難場所周邊宜布置消防站，并配備2個車位以上的地下車庫和相應的消防器材。

（8）指引標識設施。在避難場所周邊、入口處和各功能分區處，應設置明顯的指示標志，主要包括應急避難方向、周邊道路指示、應急指揮中心標志、應急供電、供水和物資供應標志等，并在入口處懸掛1:1000的應急避難場所平面圖及周邊地區居民疏散通道圖。

4 避難場所規劃實施的機制保障

避難場所作為一項重要的城市公益性基礎設施，在我國現行的城市基礎設施建設體制下，需要有效整合規劃、投資、建設和應急管理等眾多政府職能，建立高效、聯動的實施機制，切實提高城市應急避難場所的規劃建設質量和運行管理水平。

（1）避難場所規劃的覆蓋和實施。避難場所規劃重點是確定各級避難場所的布局，并對場所周邊的交通、出入口、建筑退界，對場所內部的場地率、基礎設施配置、物資儲備空間、標識系統等提出規劃設計要求。《城鄉規劃法》賦予控制性詳細規劃以法定地位，政府的各職能部門均要以有效的控制性詳細規劃為依據，進行避難場所改造或新建項目的計劃制定和實施。避難場所規劃必須結合規劃編制，實現統籌規劃和全面覆蓋。

（2）統籌協同的政府管理機制。現狀城市應急避難場所建設的政府管理職能較為分散。城市應急指揮職能一般附設于政府的辦公廳（室），地震防災減災日常管理屬于地震主管部門，而附設避難場所功能的公共綠地、學校、體育場等設施項目，其建設計劃制定和實施則屬于投資主管部門。因此，在避難場所規劃已經制定的前提下，有必要明確規劃實施的牽頭責任部門，進一步制定和優化建設進度計劃，有力、有效推進規劃實施（圖2）。

（3）避難場所項目的投資渠道。作為保障城市公共安全的公益設施，各級政府的財政應將避難場所的建設和管理資金納入預算計劃。當然，作為應對自然災害的城市基礎設施，可以探索、發揮保險或基金等社會資金的作用，鼓勵保險企業逐步開展重大地震災害的保險業務，拓寬建設資金的社會化渠道，有效地減輕政府負擔，也有利于投保人和社會公眾提高防災、救災的風險意識。

（4）避難場所的綜合功能建設。在公共綠地、學校、體育場等設計建設中，應貫徹“因地制宜、平災結合”的原則，創新優化、統籌設置各項功能內容，提高相關設施的綜合利用率，使其在平時滿足公共活動、景觀生態、娛樂休閑等功能，在災害發生時，利用預先設置的救災設施和一定技術手段，使其發揮應急避難的作用。例如，公共綠地中的管理辦公室可改造為應急指揮中心，亭廊等構筑物可改造為應急物資儲備庫等。

2 避難場所建設管理機制的組織架構圖

（5）避難場所的管理和效益。對每一處建成的避難場所，可成立管理委員會進行綜合管理，組成人員可由政府相關管理人員、產權單位人員、志愿者和企事業單位代表等組成。日常管理工作包括制定應急預案、設置避難疏散引導標識、救災物資管理、衛生防疫、治安管理、交通管理、信息情報管理、數據庫管理和防災設施維護等。災時管理工作包括實施應急預案、啟用和關閉避難場所、實施交通管制、引導和組織避難等。

5 基于全民意識提高城市公共安全水平

借鑒國內外的防災救災的經驗和教訓，切實、全面提高城市綜合防災減災能力的有效途徑，根本在于盡快提高全民對于災害防范和應急避難的意識。因此，在加強相關設施規劃建設的同時，有必要加強防災救災演練，普及應急避難常識，培養廣泛的救災志愿者隊伍，建立和完善災害信息管理系統。

在這項社會事業推動過程中，社會管理領域和城市建設領域，都存在大有可為的空間。

（1）完善災害信息管理系統。市、區兩級政府可以制定相關規定和管理機制，通過避難場所設施管理機構，建立轄區范圍內避難場所的數據庫，包括所有避難場所的詳細位置及避難道路線、可容納的避難人數、配備的設施、災時需要物資的數量等；建立應急專家數據庫，包括救援專家的各項基本資料及聯系方式；建立災害信息系統，對已發生過災害的避難情況進行回顧與分析；建設災害預警信息發布平臺，通過衛星預警、手機接收、電視廣播發布等方式，最大限度提高信息覆蓋范圍。

（2）向國民普及應急避難常識。市民了解掌握應急避難的常識，冷靜面對災害的發生，這對于減少災害損失、保障市民人生財產安全具有至關重要的作用。政府部門或社會組織可以組織中小學開展必要的防災避難課程和訓練；利用互聯網在社區網絡平臺上即時發布災害信息，公示避難場所規劃和應急預案，開辟專欄介紹防災常識、避難場所信息；在報紙刊物、社區黑板報定期設置防災避難專欄；通過手機短信宣傳避難常識；在電視、公交傳媒設置避難常識普及欄目等。

（3）組織社區避難演習。自主避難行為屬于一種不規則與無法控制的行為模式，應在災害發生時進行同步有效的引導與規范。結合避難場所的建設和管理，有必要以城市、社區或學校為單位，定期組織應急避難的演習，做到在緊急狀態下服從指揮命令，相關組織、個人的職責、任務與目標具體、明確，使群眾切實了解災害發生時如何自我保護、轉移到避難場所的最佳時機、通往避難場所的最短安全路線及避難場所內各項設施的用途用法，并以此定期檢測避難場所設施功能的有效性。

（4）實施志愿者搜救訓練。災害來臨往往伴隨著通訊中斷、交通堵塞等情況，在這段缺少外界救援的時間里，時間最為寶貴，災民自救尤為重要。搜救志愿者應熟悉當地情況，平時進行一定的科學訓練，對于災害發生時救助他人、引導災民快速安全地進入避難場所，協助專業救援隊伍進行搜救。政府應向社會招募志愿者進行培訓（包括組織和協調、消防知識、急救知識、搜索和救援知識等方面），擴大應急搜救人員的數量，定期進行搜救演習。

6 結語

在我國快速城市化發展的大背景下，為更好地維持城市巨系統良性運轉，城市公共安全日益得到社會各個階層和各個領域的重視，也成為城市規劃和城市管理研究的重要課題之一。本文結合相關大城市近年來關于城市避難場所規劃、建設和管理的探索實踐，對城市避難場所的相關研究領域和相關方法作了梳理和評述，期待通過整合城市避難場所的規劃、建設和管理等眾多政府職能，提升城市綜合防災減災能力和公共安全整體水平。

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