公共資源市場發展研究
——以珠海市公共資源市場為例

■ 林燕新

（珠海市產權交易中心，廣東珠海519000）

公共資源市場發展研究
——以珠海市公共資源市場為例

■ 林燕新

（珠海市產權交易中心，廣東珠海519000）

2011年2月10日珠海市鐘世堅市長為公共資源交易中心新場地揭牌

本文就加快公共資源交易領域的機制改革，從戰略研究的角度提出與之相適應的市場化路徑與對策,首先對公共資源市場的發展現狀進行了闡述，其次對珠海市公共資源市場的發展歷程進行了經驗總結,并針對存在問題進行了分析；最后,提出公共資源市場發展路徑與對策及今后公共資源市場建設的三個過程，對我國公共資源市場建設與發展具有重要借鑒意義。

公共資源 市場 發展 路徑

在中央關于“從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用”精神的指導下，各地加快公共資源交易領域的制度機制改革，依托有形建設工程、政府采購、土地房產、產權交易等市場“變身”打造為統一的公共資源交易平臺。各級公共資源市場如雨后春筍般建立起來，截至2012年6月底，我國統一規范的公共資源市場數量達到988個，半年內增加了258個，增長率為35.3%。其中省級的有13個，地市級的有198個，縣級的有777個，市場編制內從業人員總數為12081人，比整合前分散在各類市場的人員編制減少了1654人。筆者基于十年一線工作經驗，以珠海市公共資源市場發展現狀及瓶頸進行思考和研究，為推進公共資源市場平臺建設提出參考路徑。

1 我國公共資源市場發展現狀

公共資源交易包括自然資源、社會資源和行政資源的交易。從其所承載的基礎活動和基本關系來看，公共資源交易領域具有種類多、交易頻、總量大、覆蓋廣、表現力深刻等特點。從近期看，公共資源交易領域改革是一場制度變革，它與國家經濟社會政策有機結合，通過公共資源交易管理監督制度建設，建設公共市場的社會信用體系和相對完善的市場監管體系；從中期看，公共資源交易領域改革是一場社會變革，是一場市場變革，是一場政府變革；從遠期看，公共資源交易領域改革是一場思想文化變革，它深刻改變著社會及市場主體參與公共資源配置的行為方式，增強人民群眾對黨和政府治理社會的信心，引導社會走向更加健康、公平、民主和和諧。

目前，全國推進公共資源交易領域改革已進入新階段，積累了豐富經驗。如江西省“以形式整合內容”，利用3年時間，強力推進省市縣鄉四級公共資源交易全覆蓋；廣東省惠州市認真借鑒汲取南昌、珠海、佛山等地的經驗教訓，大力推進統一規范的公共資源市場建設，現已建成運行惠州市、惠陽區兩個公共資源交易中心，其余4個縣級交易中心也將于今年底前掛牌運行。廣東省委紀委書記黃先耀對其做法給予充分肯定，認為該模式符合中央紀委和省委的要求。

但從總體上看，公共資源交易領域仍然存在思維定式、部門阻撓、改革推進力度不夠、交易覆蓋面不廣、交易中介管理不到位、交易主體不規范、監督不統一等問題。

2 珠海市公共資源市場運作模式

2004年始珠海市就在積極推進公共資源市場建設、健全權力規范和陽光運行制度方面積極探索，以構建全市統一的公共資源交易平臺為載體，在“規范有序”上下功夫，在“陽光作業”上求實效，經過探索實踐，公共資源市場建設工作逐步走上規范化、陽光化的運行軌道，在全市營造了“公開透明、公平競爭、公正誠信、廉潔高效”的公共資源交易環境, 實現了市場配置資源的優化，有效地遏制了公共資源交易領域的腐敗問題。公共資源交易共完成交易32836宗，總成交1340.22億元，節支89.92億元，增收123.65億元，人力資源市場為22萬家企業、450余萬人次求職提供人才、勞務招聘等服務。

2.1 整合市場，進場交易“五統一”

通過資源整合、交易流程優化和信息化建設，珠海市搭建起了一個集政府及國有投資工程、貨物、服務、資源性資產交易等為一體的公共資源交易平臺，集中為公共資源交易提供場地、信息、咨詢及其他相關服務，并有效帶動了公共資源交易服務效率和服務質量的提升。按照“宏觀管理”的職能要求，珠海市公共資源交易中心對下屬交易中心實行“五統一”，即統一制定規則、統一發布信息、統一安排場地、統一抽取評委、統一反饋質疑，這樣既避免了重復建設，節約行政成本，又提高了交易的透明度和公正性。

據珠海市紀檢部門在公共資源交易平臺辦事窗口設置的滿意度評價系統統計，2009年以來連續三年，群眾對公共資源交易平臺滿意率都達到90%以上。

2.2 建章立制，交易服務為“三公”

在推進公共資源市場業務建設過程中，珠海市充分發揮擁有經濟特區立法權和較大市立法權的優勢，針對實際工作中的新情況、新問題，及時出臺一系列法規規章和制度，為珠海公共資源市場業務建設奠定了堅實法規制度基礎。據統計，珠海相繼出臺相關法規制度29部，其中市人大頒布條例3部，市政府出臺規章3部，發布其他規范性文件23部。2005年 3月《珠海市建設工程招標投標管理辦法》以政府令形式頒布實施，并在2009年和2010年進行了兩次修訂，對招標人、投標人、評標專家三大主體行為進行指導和約束，有效地規范了珠海市建設工程市場的招投標活動。

2.3 信息公開，誠信信用體系建設快

2010年4月，珠海市被確定為廣東省工程建設領域項目信息公開和誠信體系建設工作試點城市，編制和發布了珠海市工程建設領域項目信息公開和信用信息目錄，并依托市政府門戶網站，開通了“工程建設領域項目信息公開平臺”，市、區兩級實現了專欄建設覆蓋率100%、目錄發布率100%、專欄鏈接率100%的目標，并實現了市、區工程建設領域信息資源共享、互聯互通。珠海市依托公共資源交易平臺項目交易、監管集中統一的優勢，積極鼓勵和推動市屬建設單位在建設工程項目招標中將企業信用信息評價成果作為一項內容，列入企業及人員信譽評審事項中去，將企業及人員的日常行為與工程項目招投標工作結合起來，引導企業及人員自覺遵守相關法律法規，誠信履約，截至2012年4月，珠海市公開發布工程建設領域信息30709條，推動了工程建設市場健康發展。

3 珠海市公共資源市場存在的問題

珠海市公共資源市場建設和運作雖然取得一定成效，但隨著國內其他地方公共資源市場的發展，其存在的體制、機制問題越來越明顯。

3.1 管理體制不順暢

珠海市產權交易中心等五個交易中心自2004年從各自主管部門劃歸原珠海市有形要素市場管理辦公室（后更名珠海市公共資源交易中心）管理后，珠海市尚未出臺一部專門調整公共資源市場關系的地方性法規或政府規章，各個交易中心的“三定方案”一直未做調整或修改，加之配套改革不到位，導致公共資源市場在各類交易活動中始終缺失明確的法律地位和有力的制度支撐。珠海市公共資源交易中心組建后，沒能承接原主管部門相應的市場監管職能和行政執法職能，監管職能“空心化”，在管理上很難發揮應有的政策引導和組織協調作用，更難以有效履行市場統一監管職能，對“應進不進”的交易項目沒有責任追究和制約防范手段，對場外合同履行和場內交易活動脫節的狀況無能為力，市場監管效果不理想。下屬五個中心集中管理后，雖行政上統一，但業務上仍舊獨立運作，機構設置重疊，業務范圍交叉，跟原業務主管部門之間職責邊界不清，實際運作過程中常常出現扯皮推諉現象。

3.2 運行機制不靈活

珠海市產權交易中心等五個下屬交易中心作為政府指定的公共資源交易服務平臺，既代表政府履行特定公共服務職能，又是參與市場交易的一方主體，這種處于政府與市場之間交界地帶的地位，決定了公共資源市場本身具有的特殊性，不能簡單套用行政管理模式，而應適用更加靈活的運行機制，才能避免體制僵化。但現狀是五個下屬交易中心管理體制級別太低，編內人員個人發展遭遇“天花板”，機構編制總量有限，難以根據市場發展情況有效充實隊伍，聘用人員因經費受制于“收支兩條線”，無法靈活適應市場化聘用機制，編內與編外人員同崗不同酬，市場化業務拓展考核激勵機制和專項經費支持不足，工作人員干多干少一個樣，業務拓展缺少后勁，這些運行機制上問題導致隊伍整體活力不足。

3.3 交易場地及評標專家不足

隨著國家政策調整及珠海新一輪大發展，各類交易項目日益增加，因場地不足曾出現項目等候開標評標的現象，也制約了部分大型項目由于隔夜評標等原因未能進場交易。礙于體制問題，珠海市公共資源市場專家庫尚未統一，部分交易項目評標專家還要到其他行政部門管理的政府采購專家庫及廣州、深圳等外地專家庫抽取。

4 公共資源市場發展路徑與對策

公共資源交易領域改革勢不可擋，不容任何質疑或阻礙。要改革就應當理清思路：

首先是基礎建設期。按照“一委一辦一中心”的基本要求，及時完善體制， 徹底“管辦分離”。充分運用《招標投標法實施條例》有關條款給出的改革預留空間，成立專業化的公共資源交易管理監督部門，將規律性或共性的業務進行提升管理，并總結衍生出一些新的管理職能?？蓪⒅楹Ｊ薪ㄔO工程專項治理辦公室、市政府采購聯席會議、市公共資源市場化配置領導小組等協調議事機構整合，建立珠海市公共資源交易管理委員會，管委會由市領導兼任，負責領導和決策全市公共資源交易工作。公共資源交易管理委員會辦公室可設在市發展和改革局，只作為日常協調機構。這樣，既符合《招標投標法實施條例》有關發展改革部門指導和協調招標投標工作的規定，扭轉過去建設、水利、交通“各掃門前雪”的招標投標管理模式，而且非實體化運作，不會與職能監管部門產生職責交叉扯皮矛盾，不與公共資源交易中心形成事實上的隸屬關系，還可減輕公共資源管理專門機構和公共資源交易中心同步整合改革的壓力。

徹底“管辦分離”方式就是珠海市公共資源交易中心直屬于政府，不隸屬于任何部門，主要從事公共資源交易的具體操作。各行業主管、監管部門不再從事公共資源交易過程的具體操作，把工作重心轉到履行審批、監管等法定職責上來。這樣，既徹底實現了“管辦分離”，防止因管辦不分、同體監督產生廉政風險，又強化了監督管理，保證了公共資源交易活動公平公正、依法有序開展。

其次是全面建設期。公共資源交易領域要貫徹“體制健全、制度完善、職業發展、科技促進、服務為本”二十字方針，實施綜合治理、整體推進、全面建設。制度完善需要形成一套齊全的業務制度、管理制度和監督制度。在適當時候，可以通過地方性法規等法制手段，制定公共資源交易管理辦法，使之法律化，待條件成熟后，可由國家層面出臺相關法規，先期可建五個主體規范包括規范代理機構代理行為、委托人(招標采購人、產權轉讓或土地出讓人)委托行為、交易中心交易行為、評審專家評審行為及行政監管部門行政管理行為等。

全面建設期的核心是推進公共資源交易管理的專業化或職業化。必須注重廉潔、職業道德、職業規范和職業技術，建立一套符合我國國情的公共資源交易類職業資格認證、執業范圍與權限、資格晉升及淘汰、后續教育及培訓等為主要內容的職業資格管理制度。應盡快成立相關行業組織或與相關行業協會聯合開展職業資格考試和認證工作。

最后是縱深建設期。實施公共資源交易精細化管理，如某項目基礎信息應包括名稱、編號、時間、類別、屬地、內容、屬性等內容，單項目編號可以實行統一編碼的“電子標簽”，形成以項目為單位、貫通項目建設全程的信息共享通道；加強公共資源交易管理科技信息技術建設，以創新技術實施公共資源交易管理，如利用電子信息技術如電子政務、電子商務、物聯網、物流與商務應用、無線射頻與紅外線感應使用等交換與融合，以數字認證與電子密鑰在互聯網上實現全程電子公共資源交易和監管，利用空間技術開展談判或異地評審，或通過電子系統所采用的技術標、商務標自動比對和硬件特征碼、工具軟件身份碼驗證等手段，實現自動電子評審；建立公共資源交易管理文化，引領公共資源市場大發展。

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3.黃慶暢/裴智勇紹興：公共資源“陽光交易”《人民日報》 2007年12月12日

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6.黃冬如.強力推進公共資源交易領域改革《經濟參考報》2012年7月26日