北京市食品安全預警體系構建研究

門玉峰

(北京市社會科學院管理所，北京100101)

近年來，我國食品安全事件頻發，一次次沖擊著廣大民眾對國家食品安全的信任，優化食品安全監管、提高食品安全的呼聲越來越高。在中國經濟飛速發展的今天，民眾的溫飽問題已基本解決，而解決食品安全問題也成為考核政府為民辦實事的核心工程。面對突發的食品安全危機事件，政府部門需要從“被動應對”轉為“主動預防”，正確分析、科學評價正在發生或潛在的食品安全問題。因此，食品安全預警體系的優化和應用也應隨之不斷深入，作為食品危害的前置型控制手段，通過對可能誘發的食品安全事件進行監測、識別和評價，為北京市轉變食品安全危機管理模式提供了更多的思路和選擇。

一、食品安全預警體系概述

(一)食品安全預警體系內涵

預警最早起源于德國的Vorsorge法則，其核心是強調社會應通過前期的有效規劃防止或減少潛在的有害行為，從而減少對環境的破壞。此后，這一原則逐漸應用到其他領域。隨著食品安全問題逐漸成為全世界共同關注的焦點，預警思想也被運用到食品安全領域。食品安全預警體系是通過對食品安全問題的監測、追蹤、分析和信息預報等一系列的過程建立對食品安全問題預警的功能系統。建立完善的食品安全預警體系可以監控食品供給數量、質量和生產、制造環境的安全狀況，同時能夠對食品安全問題處于潛伏狀態時發出預警，從而防止重大影響民眾人身安全的食品安全問題發生。

(二)食品安全預警體系類別

食品安全預警體系是一個復雜的體系，是包含多個層次、多個標準的復雜應用系統，因此，對食品安全預警體系的分類也是多種多樣的，一些主要的分類如表1所示。

突發型預警是指食品安全問題沒有任何征兆突然爆發，突發性很強;漸變型預警是指食品安全危機經過長期的潛伏，各危機因素循序漸進地積累在一起，在某個時期由于某種原因突然爆發，表現為漸進的過程特點;常態型預警是指影響食品安全的因素已經被公眾所知曉，這些因素(例如添加劑等)是由食品本身的特點所決定的，會因為加入量的多少而引發食品安全危機，因此需要經常進行預防。

表1 食品安全預警體系主要類別

食品安全指標預警是指根據所選擇的影響食品安全因素的合適的評價指標對食品安全進行預警;食品安全統計預警是指利用統計分析的方法對收集到的食品安全預警信息進行分析，從而根據這些信息進行預警;食品安全模型預警是指將影響食品安全的因素構建為模型，通過評價模型而進行預警。

食品安全單因素預警是指僅評價影響食品安全的某一個因素，這個因素對食品安全的影響最為嚴重;食品安全多因素預警是相對于單因素預警而言的，是指影響食品安全的多種因素對造成食品安全危機均有不同程度的影響作用，預警系統需要對這些因素逐一分析，確定其影響權重，再進行預警;食品安全復雜因素預警和綜合預警均是指影響食品安全的因素非常復雜，很難判斷是哪一種或者哪幾種因素造成食品安全危機，需要對總體系統表現進行評價做出預警。

食品安全短期預警是指對食品安全進行預警的時間在1年之內;食品安全中期預警是指對食品安全進行預警的時間在1—3年內;食品安全長期預警是指對食品安全進行預警的時間在3年以上。

食品安全縣區預警是指食品安全預警的范圍為某一個縣域，包括在偏遠地區的縣域和農村進行食品安全預警;食品安全省區預警是指食品安全預警的范圍為某市區內部，食品安全國家預警是指食品安全預警的范圍為某一個國家;食品安全全球預警是指食品安全預警的范圍為全球，在全球經濟一體化快速發展的今天，某個國家的食品安全問題往往波及到其他國家和地區的民眾食品安全。

食品安全獨立部門預警是指負責食品安全預警工作的部門機構是獨立的，很多國家食品安全預警部門都是由獨立的機構統一管理;食品安全多部門預警是指復雜食品安全預警工作包括多個部門，我國食品安全預警的管理工作就是由多個部門共同完成和協同合作的，雖然這種多部門管理食品安全預警工作的管理機制也取得了一定的成果，但從實際運行效果來看，仍然存在一定的問題，需要進行改革和重組以建立最優的食品安全預警管理機構;食品安全職能部門預警是指針對國家所屬的職能部門的義務而進行的食品安全預警。

二、食品安全預警體系的理論基礎

食品安全預警體系在構建過程中逐漸積累了一些新的理論和觀點，逐步形成了食品安全預警的理論基礎，主要包括以下幾個方面:

(一)邏輯預警理論

按照邏輯將預警分為四個過程，即確定警情的主要影響因素、分析因素變化的原因和條件、因素反映警情程度、控制與趨勢預報。選擇和確定警素是邏輯預警的第一步，也是進行預警的關鍵和基礎，尋找和判斷警源是追蹤、積累和挖掘一切與警情相關的不利影響，當警素發生異常變化時總有警情的先兆。警度是警情的嚴重程度，對警度的判斷可以作為采取相應的措施和對策的依據，從而進行有效的預防和控制。總之，食品安全的邏輯預警理論是明確食品安全預警的內容，并根據預警內容分析食品安全問題產生的根源，并判斷食品安全問題發生的特征，分析食品安全問題的危機程度。

(二)系統預警理論

系統預警理論是按照體系的概念來劃定問題的研究范疇，利用系統性、科學性的原理和方法對食品安全問題進行分析、預測和控制。該理論將食品安全危機事件視為一個整體，用系統或體系進行定義，描述整個食品安全事件的總體結構。該理論運用信息手段對食品安全問題進行分析、推斷和更新。原始信息包括歷史信息和判斷信息，在信息處理過程匯總，主要是辨別信息的真偽，使信息成為完善的預警信息，以便于后期的食品安全預警決策。

(三)系統工程預警理論

該理論將食品安全事件視為一個工程，包括監測網、監測儀器、設備、數據庫和技術人員等，其輔助支撐通常被視作系統運行的外部環境。利用工程的概念對食品安全預警問題進行管理和監測，能夠使食品安全內部管理系統的關聯簡單化、系統化，而且使食品安全事件的影響因素與外部的關聯關系變得清晰，具有層次性和系統性。因此，運用系統工程的理論思想構建食品安全預警系統具有現實的指導意義。

(四)耗散預警理論

耗散是物理學中的熱學研究，是受許多復雜因素的影響而出現的非對稱的起伏現象。食品安全預警實際上是研究風險的產生和變化，從而保障食品安全。食品本身就是一個開放式的系統，由無序混沌狀態向食品安全不完全的耗散結構方向發展。食品安全可以借助耗散的理論基礎，將食品的不安全程度視為耗散度，食品系統的運行趨勢向耗散結構運行的方向便是研究食品安全預警系統的耗散結構運行規律。

(五)協同預警理論

食品安全預警系統強調整體的和諧和總體最優，協同理論是有效配置整體各要素的理論基礎，從協同理論考慮食品安全預警系統不僅要考慮食品安全的內部影響因素，同時還要考慮食品安全影響的外部要素，將內部要素和外部要素綜合考慮，以實現內外要素的和諧與協同為基礎和前提。食品安全的危機管理涉及到許多部門和利益相關者，因此，從協同理論的視角考慮食品安全預警系統的建立，能夠合理權衡各利益相關者的利益，從而實現整個系統的有效運行。

上述五個理論分別從不同的角度分析了食品安全預警系統建立的思想和內容，總結為表2所示:

表2 基于不同理論構建食品安全預警系統的思想與內容

三、食品安全預警體系的架構

食品安全系統架構包括不同的模塊，根據國內外相關研究及文獻梳理，本文從三個方面解釋食品安全預警體系的架構，即信息系統、預警系統和反應系統。

(一)信息系統

信息系統是收集監測數據的數據庫，是構成食品安全預警體系的基礎，信息系統包含預警分析的數據基礎，主要負責收集、整理、更新和補充相關信息。為滿足食品安全預警體系的數據要求，信息系統必須及時提供可靠、持續的數據信息，充分支撐食品安全預警體系的加工要求。信息系統的信息完備性、準確性和及時性直接影響到食品安全預警體系的工作效率。因此，信息系統在整個食品安全預警體系中起著舉足輕重的作用，此外需要注意的是，食品本身具有復雜性和多樣性的特點，因此要想保證信息系統內數據的完整性和統一性也具有一定的困難。因此，食品安全預警體系的數據庫需要分成不同的模塊進行管理和儲存，可以分為監測模塊和數據模塊，這樣可以有效管理數據和不同食品類型的安全預警問題。在國外，食品安全預警體系的信息系統已經相當完備，我國利用信息系統管理食品安全預警系統的實踐剛剛起步，雖然已經取得了一定的成效，但仍存在問題和差距，因此，通過研究信息系統可以加快食品安全領域信息化的發展，有利于我國與國際交流，加快食品安全管理的國際化進程。

(二)預警系統

預警系統是食品安全預警體系的核心和關鍵部分，主要作用是將信息系統中的數據進行轉化，從而提煉出直接影響食品安全的信息，分析安全危機的情況。預警系統包括兩個模塊，一是指標模塊，指標模塊中的數據來源于信息系統，從該模塊中選擇能夠反映食品安全態勢的優先指標進行分析;二是分析模塊，分析模塊也包括兩個子系統，風險分析模塊和專家評估分析模塊。風險分析模塊主要是采用理論分析的方式對指標模塊中的數據進行分析，專家評分分析模塊是利用專家的實際經驗和調查研究等進行分析和判斷。綜合這兩個模塊的分析，一般能夠較快較準地得出食品安全預警分析的結果。在預警分析的發展過程中逐漸形成了“危險性評估”模型，是評估食品安全技術措施的有效手段，專家評估系統由多個專家群體、專家團隊的研究分析和判斷構成，這些不同專家群體的合作和評論分析對控制和預防我國食品安全危機起到了一定的作用。

(三)反應系統

反應系統的作用是將預警分析的結果進行預警應對，根據預警分析的不同結果采取不同的措施，包括預測、預報、警示和調控等手段。反應系統的構建工作量非常大，而且非常復雜，因為食品的種類不同，食品安全問題涉及的部門和利益相關者也非常多，針對不同的主體應采取不同的反應系統手段，這也是反應系統工作量大的重要原因。反應系統一般包括報告制度和信息發布制度兩個方面，報告制度的途徑有很多種，目前最常用的是現代化電子網絡手段，將預警系統部分發現的食品安全問題及時向上一級主管部門報告，同時根據相關法律法規的規定告示于民眾。目前，我國涉及食源性疾病管理的法律有《傳染病防治法》和《食品衛生法》，這兩個法律體系是相互獨立的，根據不同的食品安全問題實施不同的發布制度。第二個是信息發布制度，一旦出現食品安全問題，并通過預警系統確定，那么信息的發布將成為重要的內容。預警信息發布是一項政策性很強的工作，雖然我國近年來已經不斷完善預警信息發布制度，但仍存在一些問題和漏洞。我國的國家質檢總局和國家工商總局等具有發布食品質量安全信息的權利和責任，但目前我國民眾對食品安全信息發布的權威性仍不是十分清楚，對政府的信息發布渠道不了解，從而導致即使政府等相關部門發布了食品安全預警信息，也沒有有效傳遞到消費者那里，造成預警體系工作的無效和浪費。

四、構建北京市食品安全預警體系的建議

(一)構建北京市食品安全預警體系的必要性

1.北京市作為我國政治、經濟和文化中心，其安全和穩定對整個國家來講都具有非常重要的意義。食品安全問題既關系到群眾的生命安全，又是維護北京市社會穩定發展的重要因素之一。當今經濟條件下，由于民眾生活條件不同，使得不同層次和質量的食品均具有比較大的消費市場，這使得一些企業為了追求短期利益而忽視食品安全的質量監管，同時，也給食品安全監管部門的工作帶來一些困難。北京正在構建宜居城市，而在此總體發展規劃下，食品安全問題必將成為重中之重，以確保居民生活穩定與社會和諧。

2.北京市已投入大量的財力用于食品安全監管工作，通過不斷完善食品安全監管體系，構建食品安全預警體系，可以有效監控食品生產加工、流通銷售、餐飲消費等全過程，并通過提前采取有效措施，預防和減少食品安全事件的發生，也能夠為下一步的監管工作指出工作的重點和方向，從而提高食品安全監管工作的有效性和主動性。

3.北京市作為政治、經濟和文化中心，其食品安全狀況與國外相比仍存在一些問題。近年來，由于農藥、獸藥、硝酸鹽等藥物和金屬殘留，抗生素、激素過量使用，食品添加劑的使用，細菌超標等造成的食品安全問題時常發生，這些問題不僅嚴重威脅到北京市民眾的身體健康和生命安全，也影響到北京市食品生產加工企業的聲譽和在國內市場上的競爭力。解決食品安全問題是一項長期的工作，而北京市食品安全的危機管理工作的有效開展，能夠對其他地區進行食品安全危機管理起到表率和示范作用，因此加強北京市食品安全的危機管理工作不僅是關乎北京市民眾的身體健康和社會穩定的重要問題，更是關乎整個國家發展的大事。

(二)構建北京市食品安全預警體系的對策

1.構建“多層級監控、多模塊結合”的食品安全預警體系。在北京市安全委員會的統一領導和協調下，構建北京市“多層級監控、多模塊結合”的食品安全預警體系，形成市、區、鄉、村多層級食品安全預警體系，地方政府要對本地區的食品安全負總體的責任，同時要將食品安全預警體系監管工作納入地方政府業績考核，由地方政府分工協作、緊密配合，實現多層級、各部門的有效對接和無縫隙的預警體系監管。同時，北京市政府還要建立聯席會議機制，定期對食品安全問題進行預警分析，對收集和積累的食品安全信息進行分析，多角度、多層面地分析信息系統內的數據，及早發現食品安全存在的問題，形成有效的食品安全預警監管。北京市食品安全委員會應在食品安全預警體系的執行人員、檢測資源等方面加強地方政府和職能部門之間的配合，從而能夠實現資源共享，避免在多層級、多模塊的監管過程中的資源浪費。

2.采用“電子監控”方式全過程監管食品生產企業的生產經營。北京市政府構建食品安全監管體系是構建宜居型國際化大都市的必要政治要素，可采用“電子監控”等方式對食品生產企業的生產經營全過程進行監管，此外，還可以采取網絡布控的方式對食品安全的預警體系進行監管和控制，在生產基地、養殖基地、生產加工、流通和消費環節設置監控點，及時掌握信息，確保食品安全預警體系中的信息來源于最真實、最客觀的一手信息，同時，要考慮信息的動態性，對所設置的監控點實行結點式、不間斷的監督和觀察，比較各階段信息的異同和變化，分析其原因和存在的問題，并將監管責任落實到各部門和個人。北京市政府要重視發揮食品協管員或信息員的作用，這些人員工作在食品安全監管第一線，能夠獲得最及時、準確的信息，因此，政府要經常與這些部門的人員進行溝通，對獲得的信息進行及時有效的分析，從而盡早發現食品安全中存在的問題，根據實際情況決策是否啟動預警系統。

3.時刻跟蹤國際動態，提高食品安全信息反應敏捷度。北京市作為國際化大都市，要時刻關注世界衛生組織等權威機構發布的食品安全動態，及時跟蹤和分析國際食品安全信息及預警通報，特別是對于涉及中國食品安全的信息、標準規范、技術壁壘等要時刻關注，提高信息的反應敏捷度。從北京市各政府的職能部門出發，做到對執法監測、監督抽查、投訴舉報、檢驗檢測等一手信息進行全面分析和辨別，預測食品安全問題要具有超前性。對比較嚴重的預警信息進行專家討論和評估，設立調查小組對事件的起因進行調查，提供危害分析報告，每天及時向民眾發布食品安全事件的事態發展報道，防止出現民憤和社會信任危機，同時對相關行業、領域進行全面整改，防止后期食品安全事件的發生。

4.成立獨立監管機構，明確食品安全預警管理責任主體。目前世界各國在食品管理的結構設置方面，既有獨立監管模式也有聯合監管模式。我國目前的食品安全預警管理是由多個部門共同監管，從其運行效果來看，職責混亂的現象時有發生，因此，建議北京市食品安全預警管理的監管應由獨立的部門負責，設立專職性機構，由決策中心的負責人、北京市政府各職能部門、輔助參謀部門等組成，同時，需要明確每一個機構的職責和作用，并使這些機構協同工作。

5.加強權力監督，強化食品安全預警管理執法責任制。一旦權力缺乏監督，則容易出現濫用和腐敗現象。目前我國食品安全質量預警管理的行政執法權分散在多個部門和機構，鑒于這種情況，對各部門和機構進行權力監督顯得非常必要。因此，北京市必須加強落實行政執法責任制，通過建立明確的目標和執法責任體系，解決食品安全預警管理中存在的問題。

6.及時有效地收集食品安全預警情報。在當今信息技術不斷發展的時代，企業的信息化建設也逐漸成熟，對于北京市食品生產企業而言，能夠及時、準確地搜集、管理和分析食品安全的預警情報，是進一步建立和完善企業食品安全危機預警制度的重要因素。具體而言，北京市食品企業可從兩個方面加強食品安全預警情報的收集工作:(1)準確判斷食品安全預警信息的來源，企業應與發布食品安全信息的媒體保持密切聯系，及時溝通，通過接觸和交流取得他們的信任，并將食品安全危機事件的原因和詳細過程通過媒體進行全面、客觀、真實的發布，如果確實是企業自身的責任，則以企業承擔責任和解決問題作為應對危機的首選。(2)迅速、直接、全面地掌控市場信息，以實現企業食品安全危機事件的預警目的。一旦食品安全危機事件發生，企業應在第一時間內逆轉危機擴散的趨勢，以求及時解決問題，減少負面影響對企業信譽造成的危害。

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