草地產權制度變革與草地退化關聯性分析——基于對新疆傳統牧區的調查

高 雷 張陸彪

（1.中國農業科學院，北京 100081；2.中國社會科學院，北京 100081）

一、引 言

草地退化是一個長期的歷史過程，其成因也非常復雜，氣候變化、人類活動加劇、蟲災鼠害、利用不合理等都會導致退化現象的發生。許多研究業已證明，超載過牧是草地退化的一個直接原因。學者在試圖回答為什么會出現超載過牧時，很自然地找到了由于產權制度不完善導致“公地悲劇”的理論。但由于著眼點不同，結論也大相徑庭。一些學者認為:草地承包制的實質是明確界定草地一定時期的使用權、經營權，但草地的集體所有權不變，從而并沒有從根本上改變草地“公地資源”的性質［1－2］。在牲畜私有、草地公有的情況下，草地的急劇退化便成為不可避免的現象［3］，而且已經退化的草地又會成為新的草地退化的“環境誘因”［4］。也有學者認為:“公地悲劇”發生在牲畜作價歸戶之后與草地承包之前的一段時間，而目前的草地牲畜雙承包制度則抑制了“公地悲劇”的發生［5］。這兩種觀點在判斷“公地悲劇”是否存在方面具有較大差異，但都隱含了一種政策選擇傾向，即以私人產權制度改革為政策取向將有助于抑制草地退化。本文以新疆草地畜牧業發展為背景，通過回顧新疆草地產權制度的歷史變遷，利用對新疆阿勒泰、伊犁和昌吉三個傳統牧區的300戶牧民所作的實地調查資料，驗證上述兩種假說的客觀性。筆者認為:“所有者行為錯位”是導致草地退化的主要制度誘因；由于草地資源的特殊性和復雜性，將草地生態價值保值增殖的任務完全通過產權制度的設計內化為牧民的自我約束是難以成功的；各級政府要承擔起草地資源所有者代表的角色和責任。

二、新疆草地產權制度變遷

在晚清和民國時期（1911～1948），新疆牧區社會是一種典型的世襲制社會。社會最基層的組織是“烏露”，其成員可以把他們的世系追溯到父系的祖先。烏露的游牧村落規模從50到1000戶不等，平均規模大約為300戶。在冬季，作為一個緊湊的單位而一起居住，但是春天以后，依家族關系的遠近分散為較小的游牧營地，即阿吾勒［6］。通常一個阿吾勒包含6～10戶牧民，這些牧戶在財富數量上存在著較大的區別。一般是牲畜數量多的牧戶與他們比較貧窮的親戚住在一個營地。這一方面是大戶人家需要勞動力的結果；另一方面也以此形式建立一種資助關系。牲畜是私人所有，并且所有權通常是歸家庭男性，草場分布在他們祖先使用的傳統區域，歸烏露和阿吾勒共同所有。草場糾紛主要存在于不同烏露或阿吾勒之間，通常通過磋商來解決。

1955年新疆和平解放以來，牲畜及草地產權的傳統形式通過國家推動的兩個過程而被改變，即:牧場資源國有化和家庭承包制。20世紀50年代的集體化和1958～1959年公社化使所有私人擁有的牲畜都成為公社或地區農場的財產。公社的管理層以歷史存在的烏露和阿吾勒為基礎，如阿吾勒在公社結構中轉化為生產隊。與公社運動相一致的是定居牧民的增加，特別是貧窮的牧戶被鼓勵并且得到資助從事種植業。從1949年到1985年，新疆牧區羊的年末存欄數從765萬余只增加到近2432萬只，期間，種植業也有了迅猛發展，播種面積從102.7萬公頃增加到284.6萬公頃①數據來源于《新疆五十年》（中國統計出版社，2005年版）。此處列舉羊的年末存欄數是因為新疆牧區大都以羊為主要飼養畜種。。隨之而來的是草地載畜量的急劇上升，草地退化不斷加劇。

1985年之后，參照農區家庭聯產承包責任制的實施經驗，牧區的承包制改革也拉開了序幕。然而這種改革卻經過了一個漫長的漸進過程，包括三個連續的步驟:在個體牧戶間分配牲畜；在牧戶間分配牧草地；分配每個牧戶牧場的承載力。從1985年開始，新疆推行了以“牲畜作價歸戶、戶有戶養”為主要形式的生產責任制，其目的是為了解決人民公社制度下人吃牲畜“大鍋飯”的問題。實踐證明，這種產權制度很好地解決了激勵與監督問題，牧民擴大養殖規模的意愿空前高漲，牲畜頭數急劇上升。但很快人們發現由于牲畜作價歸戶只解決了人與畜的關系，而牲畜吃草地“大鍋飯”的問題依然存在。私有牲畜無償占有國家、集體草場資源以及草地無界、建設無責、使用無償等原因導致超載過牧、草場退化問題凸現，實行草場承包勢在必行。1986年經新疆自治區人民政府批準，全疆統一向牧民發放了“草原使用證”。然而，因為草原使用證只解決了草場使用權的問題，而相應的“責、權、利”關系并沒有明確的規定，加之牧民對政策的穩定性難以預期，使用證的發放并沒有從根本上遏制上述問題。因此1994年新疆根據國家農業部的要求，制定了《新疆維吾爾自治區草場承包辦法》，實施“草場有償分戶承包責任制制度”，并確定了草場載畜量。官方及部分學者對這一系列的產權制度安排給予了較高評價，認為首先從根本上破除了“草原無主、放牧無界、草原無價、使用無償”的舊觀念，樹立了“建設草原、增草增畜”的效益畜牧業新觀念，其次是激發了牧民向草原投入的熱情［7］。但隨著草地退化現象的不斷加劇，對這種產權制度的質疑也常見于研究文獻當中。

三、兩種假說及驗證

假說一:牧民僅有草場的使用權，并沒有所有權，其實質是放牧于“公地”，引起“公地悲劇”。

這種觀點以哈丁的“公地悲劇”理論為依據，其內在邏輯是:個體都是理性和自利的，當個體的行為給其他人帶去收益或成本，而這一個體并不受到相應契約的約束，即因收益而得到回報或因責任受到懲罰，其結果當個體選擇行動時就不會將這些“外部”效應考慮在內，由此必然導致公地資源的退化。顯然，“公地悲劇”理論成立與否的關鍵點在于判斷“公地”的性質是否存在。從哈丁所依據的案例來看，判斷是否屬于“公地”的標準應該是該資源是否人人都能夠隨意使用［8］。

從實踐上來講，草地資源的排他性首先體現在草場權屬糾紛現象是否存在。如果草地依然是公地資源，牧民對承包的草場就沒有認同感和所屬意識，也就不會存在草場權屬的糾紛。反之，在草地資源日益短缺的情況下，草場權屬糾紛勢必呈現上升趨勢。調查結果表明，100%的縣、鄉、村有關干部認為近年來草場權屬糾紛變化呈不斷上升的趨勢，而牧民對這一問題的判斷要樂觀一些，有90%的牧民做出了“上升”的判斷。對這種判斷差異的可能解釋是調查在有縣鄉干部的情況下牧民的一種虛假選擇，或者對一些牧民而言確實沒有發生草場權屬的糾紛。但這并不影響我們做出這樣的判斷:草場承包制確實賦予了牧民對草地擁有一部分產權，其結果改變了草地資源的“公地”屬性。另一個支持這種判斷的事實是自草場承包以來牧民對草場的保護意識與投入都有所增加。在我們調查的300戶牧民中，100%的牧民認為自己有責任保護草場，50%的牧民自己投資建設圍欄。如果說草場權屬糾紛的上升說明目前的產權制度使草場使用具有顯著的排他性特征，那么，對草場的私人投資增加則說明牧民對這種排他性的認識已經內化為一種自身的觀念。因此，可以認為，就目前的草地產權制度而言，并不存在“公地悲劇”發生的前提條件。

在理論上，草體退化問題可以歸結為公共資源管理上的協調失靈問題。雖然哈丁相信“公地上的自由意味著所有人的毀滅”［9］，但私人產權并非是激勵人們有效使用資源的唯一社會制度，許多成功的公共資源產權制度都是“類私人性”制度與“類公共性”制度的某種混合［10］。目前一些學者批評哈丁的這些觀點忽略了很多本地社群用以防止悲劇的非強制方式，這些方式包括由政府或外部力量管制公地和牧民之間的本地互動來管制［9］。究竟哪一種產權制度更加有效，依賴于諸如資源狀況和參與人在財富、社會地位、技術能力以及社會偏好等方面的差異。

新疆草地資源的使用具有很強的外部性和季節性。這一特征使私有產權的定義、監督與強制力都存在很大的困難。從新疆草地產權制度變遷中可見，新疆草地歷史上并不是以私有制為主要產權形態，而是以若干具有一定血緣關系的群體共有。這種草地資源的產權制度既具有一般自然資源的產權特征［11］，也與新疆草地畜牧業的生產方式相適應，并產生了特有的傳統文化，使游牧民族在很多方面具有相互合作與協調的習慣，而且他們相互了解、具有較強追求公平的價值傾向。這些特點決定了新疆草地資源的產權制度更適合政府管制與本地互動管制相結合的方式。

假說二:由于牧區牲畜和草場承包沒有同步進行，牲畜長時間放牧于公地，導致草場退化。

從新疆草地畜牧業產權制度變遷的過程來看，1985～1996年間牧民擁有牲畜的所有權，雖然在1986年給牧民發放了草地使用證，但并沒有劃定使用權界限，草地產權歸國家所有的事實存在，具備“公地悲劇”發生的基本條件。但按該假說的邏輯推論，在草場承包落實之后，超載過牧現象應該得到遏制，草場退化趨勢應該得到極大減緩，然而事實卻并不支持這種推論。以新疆阿勒泰牧區為例，1955～2004年的50年間，最大飼養量以年均2.79%的速度增長，其中:1984～1996年間，牲畜最大飼養量年均增長1.5%；而1996～2004年間該指標為3.1%。據調查，雖然90%的牧民已經認識到草地退化的嚴重性，而且超載過牧是引起草地退化的主要原因，也以自己的能力不斷投入資金建設草場，但同樣比例的牧民表示只要有飼草料來源就會繼續擴大飼養規模。如何解釋這種悖論？草地退化是自然條件與社會經濟因素變化共同作用的結果。一方面，自然條件難以發生根本的逆轉；另一方面，資源稀缺程度不斷加劇，而廣大牧民仍然要依靠資源的豐度來維持基本的生活水準，對草地資源的需求量已經遠遠超過了它的最大承載力。悖論的存在恰恰說明，這種情況下僅僅依靠以私人產權為導向的制度設計難以從根本上抑制草地退化。

四、“所有者行為錯位”是新疆草地退化的主要誘因

所有者行為錯位是指國家或集體作為草地資源的所有者在保護與開發草地資源公共產品價值方面沒有更大的作為。這集中體現在兩個方面:第一，面臨經濟建設與生態環境保護的矛盾時，“先破壞后建設”的思想與觀點普遍存在；第二，在推進畜牧業發展的政策措施上，產量指向性思維普遍存在。這樣的觀點與做法一方面出自國家及地方政府對經濟增長的追求和廣大牧民不斷提高生活水平的現實壓力，另一方面是由于我們對草地資源的特殊性還缺乏足夠的認識，而對產權制度在協調其經濟價值與生態價值方面的作用過于迷信。

草地資源的特殊性首先表現在它的多功能性及其實現所依據的機制差異上。草地資源既是提供人們基本生活消費品的物質基礎，也是滿足人們生存需求和生態消費需求的物質基礎。前者以市場交易為基本的供給機制，而后者大都以非市場的方式為基本供給機制［11］。作為基本生活消費品的生產遵循邊際成本等于邊際收益的原則，由牧民做出相應的決策。而作為滿足廣大人民群眾生存需求的生態產品供給是以最大限度提供生存保障為基本底線，需要政府強有力的介入。但是，由于政府首先追求的是經濟增長，牧民的生產決策目標是提高現實的生活水平，而實現經濟增長、緩解經濟壓力的首選途徑和手段卻都是不斷擴大牲畜養殖規模。雖然畜牧業生產技術有了較大發展與應用，但生產技術的效果主要表現在增加畜牧業產出的穩定性方面［12］，而草地畜牧業生產方式沒有發生根本的變化。政府作為草地資源的所有者代表與牧民作為使用權的擁有者在目標與手段上表現出高度一致性，這種高度一致性弱化了政府追求草地生態價值的動力和作為。

現階段草地資源的第二個特殊性在于供給的有限性和需求的無限性共存。經濟學曾經為成功解釋鉆石與水的價值悖論而自豪:鉆石之于人們生活無關緊要，可有可無，但價格卻不菲，而水之于人類生命攸關，但價格卻十分低廉。原因是由于鉆石儲量有限，供給彈性很小，當需求增加時，價格必然上升。而水的供給彈性較大，當需求同樣增加時，價格上升的幅度很小，不足以抑制需求。但草地資源既不同于鉆石，也不同于水。因為草地資源既有鉆石的稀缺性，同時又與牧民生活息息相關。尤其是在依靠市場的力量將牧民轉移至其他地區和產業困難重重的時期，牧民對草地資源的需求就像人們對水的需求一樣具有極大的剛性。

西方經濟學研究的起點是從稀缺性開始的，因為資源是稀缺的，才會產生資源配置問題，才有經濟學中的最大化選擇。正常運行的市場依據價格信號反映資源的稀缺程度，并引導實現資源的有效配置，這是市場成功的關鍵。然而，當我們把生態與經濟復合在一個生態經濟大系統中，草地資源的稀缺與否就不能僅僅以經濟標準來評判。為保持生態經濟系統的正常運轉，資源配置效率標準是在維持系統生態平衡前提下的效用最大化，需要保持足夠的存量以利于資源的再生及維持生態平衡。否則即使市場經濟系統正常運轉，其對資源的配置效率相對于整個生態經濟系統而言仍然是失敗的。雖然產權制度的設計能夠通過人們對自身經濟利益的關注間接達到實現生態價值的激勵，但在草地資源稀缺性不斷加劇、牧民生存壓力持續走高的情況下，僅有私人產權制度的設計顯然難當其責，需要政府代表草地資源所有權的擁有者站在維護社會公平和提供生存保障的高度加大對草地資源的保護力度。

五、結語

草地資源既是牧民通過畜牧業生產獲得基本生活消費品的物質基礎，也是全社會賴以生存的生態屏障。草地資源不僅具有多功能的特點，還具有經濟稀缺與生態稀缺共存的特點。草地資源的退化是由多種因素引起的草地農業生態系統功能的衰退。目前的產權制度設計在一定程度上內化了草地資源的外部性，并不存在發生“公地悲劇”的客觀條件。由于草地資源所有者行為錯位使家庭承包責任制的作用并沒有發揮達到極致。進一步推進以私人產權為導向的制度改革不僅難以取得更有效的成果，還有可能加劇社會的不公平性，并引起更大的資源破壞。當務之急是認真貫徹落實科學發展觀，研究政府如何在確保廣大牧民利益的基礎上更好承擔起生態建設與保護的責任與義務。

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