福利國家社會保障的政府責任與啟示

鐘洪亮

（福建師范大學 經濟學院，福建 福州 350007）

一、西方福利國家社會保障的政府責任

西方福利國家社會保障制度從最初的慈善濟貧行為逐漸被政府行為所取代。政府介入的規模由小變大，地區性救濟逐漸變為中央救濟，形式也由自愿性轉變為強制性，保障內容也逐漸充實完善。但不同時期、不同國家、不同發展階段政府介入社會保障的方式和結構具有較大差異，或促進了生產力的發展與經濟繁榮（如北歐四國），或成為生產力發展的掣肘（如法國）。

（一）社會保障的政府責任與角色定位

20世紀40至70年代初是西方福利國家發展的黃金時期，強調政府干預以促進社會公平，彌補市場制度缺陷，政府逐漸在社會保障領域占據主導地位。而隨著1973年石油危機而引發的經濟危機，囿于財政壓力與“福利病”膨脹，福利國家擴張受到越來越多的批評，認為越來越多的社會保障開支已成為國家經濟發展的負擔，這種價值理念一直持續影響至今。

尤其是20世紀80年代以來，新自由主義關于自由競爭的市場經濟觀點被政治上的新保守主義接受，福利國家全面由擴張轉向緊縮，減少稅收，甚至從普遍性福利向選擇性福利過渡，采取了更具“補救”傾向的政策，如工作導向的福利政策、社會保障領域私有化改革等。但即使福利國家開始全面轉向緊縮，許諾要大規模削減公共支出以降低稅收和赤字，但從各國社會保障支出來看，并未出現縮小趨勢（見表1），只是在調整政府責任的方式方面有所不同。

R Mishra系統分析了20世紀80年代社會保障制度在幾個代表性的發達國家的變化。他把福利國家定義為維持一個國家的最低限度福利水準的制度化的政府責任，主要反映在三個方面:第一，促進充分就業的政府政策；第二，按照普遍性原則提供給公民，以滿足基本需要的社會服務；第三，各種預防貧困和緩解貧困的措施［2］。

表1 有關國家公共社會保障和保健支出占國內生產總值比例［1］（%）

無論是哪一種變革理論或實踐，都是政府責任方式的調整。在福利國家黃金時期，政府主導的社會保障制度，為福利國家的繁榮與發展作出了突出的貢獻。但由于政府公共支出過度膨脹超越了經濟體的承受力，政府陷入赤字危機，一定程度上阻滯了國家競爭力的提升，尤其在危機來臨之際。但徹底否定政府社會保障支出進行“休克式”政策調整，必將遭遇阻滯，亦會使經濟發展陷入困境。例如，在1970年代經濟滯脹引發的社會保障私有化浪潮中，相當部分國家的私有化改革遭遇重挫。但法國社會保障制度建設的經驗亦應引起我們的關注，在法國雖然每個公民都享有社會保障，但社會保障制度高度碎片化，群體間待遇差異大，導致群體利益攀比，社會保障改革異常艱難，歷次社會保障改革均引發了大大小小的工人罷工，束縛了經濟社會的繼續發展。

總體來看，近100多年來歐洲通過不斷建立和完善社會保障體系，強化社會保障資金的政府投入與社會保障項目多元化管理，形成了現代福利國家和遵循社會團結理念、協商對話、互助共濟的歐洲社會模式。歐洲各國的歷史和現實充分證明:強化政府社會保障責任體系建設，不僅有利于推動經濟發展，更有利于協調社會各方面利益，促進全社會各系統之間矛盾的調和并達到穩定狀態，從而實現社會團結、社會整合以及和諧社會建設。

（二）社會保障在應對當前國際金融危機中的作用

美國次貸危機引發的國際金融危機是典型的生產過剩危機，已從虛擬經濟向實體經濟，從經濟領域向社會領域迅速蔓延，其本質是有效需求不足①參見陳文通:《全球金融危機的經濟根源》（《中共中央黨校學報》，2009年第4期）；趙磊，李節:《金融危機:為什么要重提馬克思》（《馬克思主義研究》，2009年第6期）；曹蘇紅，王立強:《運用馬克思主義理論方法透析當前西方經濟危機研究綜述》（《紅旗文稿》，2009年第17期）；克里斯·哈曼:《利潤率和當前世界經濟危機》（《國外理論動態》，2008年第10期）。。冰島由于大規模舉債，而所獲資金又大量投入虛擬經濟，在2008年金融泡沫破滅后，幾乎成為“第一個破產的西方政府”而倍受世界關注②國際金融危機連鎖反應后，冰島金融業外債超過1383億美元，而冰島國內生產總值僅為193.7億美元，所有負債如果折算給國民，現在冰島全民都成了“負翁”，每人欠債高過20萬美元。時任總理哈爾德宣稱，冰島至少需要40億美元的貸款才能緩解經濟困境，這場國際金融危機已經使冰島的經濟倒退了5年，該國第二年的國內生產總值有可能下降10%以上。，這使得北歐福利國家發展模式受到質疑。但半年后，北歐再一次成為世界的焦點，北歐“三大法寶”③即小規模經濟體＋全球化、平均的薪資結構、高福利和完善的社會保障體系。參見胡月曉:《北歐成功度過金融危機的三大“法寶”》（《證券時報》，2009年8月12日）。成為抵御金融危機的減震器。其中健全的社會保障制度功不可沒，高福利使得北歐居民具有較強的心理預期和消費信心，消費下降幅度低，有效需求充足。縱觀各國針對2008年金融危機所作的積極應對，社會保障作為反周期手段被廣泛應用，已取得了積極成效。

凱恩斯認為，有效需求是決定社會總就業量的主要因素，能否達到充分就業取決于有效需求大小，在市場經濟現實中，有效需求不足會導致開工不足、失業增加，進而陷入有效需求不足的惡性循環。有效需求不足源于消費和投資不足，政府通過社會保障制度轉移支付干預和調節社會經濟生活，擴大有效需求以彌補和修正市場缺陷。通過社會保障有助于提高整個社會的平均消費傾向，同時有助于穩定宏觀經濟，熨平經濟波動，刺激需求和保護生產，實現充分就業。

國際金融危機引發了多國對社會保障制度的思考與改革。國際社會保障基金會認為:社會保障動力機制可以提供社會保障機構以有效的政策和戰略，以恢復公眾對社會保障方案的信心，有助于振興經濟，并通過對最脆弱的人群提供充分的保護以更好地保證社會的凝聚力。美國奧巴馬政府7870億美元美國復蘇與再投資法案、英國200億英鎊經濟刺激方案、德國500億歐元公共基礎設施投資、日本75萬億日元四項經濟刺激計劃④這些支出占GDP的5%左右，向全國家庭發放2萬億日元的補貼、通過政府擔保幫助學校建筑防震、環境保護、兒童和老人護理等社會福利計劃。計劃在3年內動用10萬億日元，提供失業培訓、扶持就業市場，如企業在休息日期間發給職工的津貼2／3由政府支付（政府對中小企業承擔4／5）的制度。、歐盟2000億經濟刺激計劃⑤歐盟委員會于2008年11月26日出臺了2000億歐元的經濟刺激計劃，其用途是減稅、基礎設施投資及社會保障與職業培訓等方面。法國于2009年4月24日斥資13億歐元推行了“青年就業緊急計劃”，以促進本國青年的就業和培訓。、中國4萬億元擴大內需投資計劃（其中計劃民生投資比例占44%①如“五緩四減三補兩協商”和穩定勞動關系的“六條意見”等七個保就業政策。根據有關部門測算，僅“五緩四減三補”就為企業減負上千億元，穩定企業職工就業崗位上千萬個。參見杜宇:《中國三部門采取五大舉措減輕企業負擔穩定就業》，http:／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008－12／21／content＿10533000＿1.htm。，一系列的社會保障政策組合，使得社會保險五個項目覆蓋面迅速回升，社?；鹬Ц赌芰γ黠@增強②截止到2009年9月底，養老保險參保人數比2008年增加900萬人，醫療保險增加4600萬人，工傷保險增加500萬人，生育保險增加800萬人。在金融危機期間，基本社會保險覆蓋面不僅沒有縮小，反而明顯擴大，這在世界各國都很少見，在客觀上發揮了安全網的作用。同時，根據2009年9月的統計，五項保險基金同比增長17.5%，各項保險待遇水平均有所提高，五險支出同比增長30%。同時，2009年1月份順利完成了連續第五年上調養老保險待遇水平10%的預定計劃，2009年底中央又頒布上調企業退休職工養老保險待遇10%，平均可達1320元。）和亞洲其他國家的經濟刺激方案③2009年1月22日新加坡推出百億美元保就業刺激計劃，并承諾在未來兩年提供1.8萬個公共部門崗位。2009年1月7日泰國批準撥款52億泰銖預算用于救助50萬名失業者。菲律賓勞工部設立了2.5億比索的基金，貸款給那些愿意做生意、繼續讀書或技術培訓的下崗人員。韓國政府投入5.45萬億韓元穩定就業市場，并從2008年底開始陸續公布創造就業崗位對策。紛紛出臺，這些刺激舉措和各種福利救助資金已成為各國宏觀經濟的一個“自動穩定器”［3］。

（三）后危機時代的社會保障制度建設

縱觀世界發展史，社會保障制度在歷次經濟危機中都是重要的應對措施之一，尤其在危機之后更是作用巨大④如德國的《社會保險法》（1883年）、《工傷事故保險法》（1884年）以及《養老法》（1889年）；法國的《強制退休法》（1894年）、《專業保險法》（1905年）；挪威的《工傷社會保險制度》（1895年）；英國的《住房法》（1930年）、《貧困救助法》（1931年）、《兒童與青年法》（1933年）、《失業法》（1934年）以及《公共衛生法》（1936年）；美國世界首部《社會保險法》（1935年）。。因此，鄭秉文認為“經濟危機和金融危機歷來就是許多國家調整社會保障政策的一個契機，甚至是現代社保制度的起點”⑤對全世界都產生重大影響的幾次社保立法都多少與金融危機和經濟危機有關系。但自1973年石油危機以來，歷次經濟危機則成為社保制度不斷收縮的一個重要外力和契機。這是因為，到20世紀60年代末和70年代初原福利國家的社保制度均已十分成熟，甚至成為福利國家的沉重負擔，經濟危機和金融危機的爆發只不過將其表面化而已。參見鄭秉文:《金融危機下的社保改革》（《中國社會科學院報》，2009年6月6日）。。1933年美國總統羅斯福簽署《聯邦緊急救濟法》大規模以工代賑，1935年美國國會通過《緊急救濟撥款法》，撥款49億美元進行救濟、以工代賑和舉辦有益的公共工程項目來增加就業計劃［4］，羅斯福新政使失衡的社會利益結構得到調整，較強購買力的中產階級在美國迅速壯大。

1997年亞洲金融危機中，中國政府采取了“兩個確?！薄ⅰ叭龡l保障線”保護和延長勞動力壽命社會保障方案，為下崗職工再就業提供了有力保障，受益人數占全國國企職工總數的95%，再就業服務中促使1／3～1／2的下崗職工實現再就業［5］。同樣，韓國經濟受到亞洲金融危機沖擊后當年GDP增長率為－6.7%，失業率高達6.8%，之后進行超越“生產主義福利體制”⑥亞洲金融危機之前，東亞國家特有的福利供給體制被學者稱為“生產主義福利資本主義”、“儒教福利國家”、“保守主義與自由主義福利體制混合型”、“日本型福利國家”。其中“生產主義福利體制”得到較多認同，但金融危機之后韓國政府進行了一系列積極的社會保障改革，韓國學者金淵明認為其特質不僅具有生產主義福利體制特質，同時還有普遍主義的特質，還形成了強有力的親福利市民社會。參見金淵明:《超越“生產主義福利體制”:韓國的經驗》（《社會政策評論（第一輯）》，2007年）。的國家福利改革和擴充，到2002年韓國GDP增長率為6.3%，人均GDP恢復到10013美元，失業率為3.1%［6］。泰國政府亦采取了廣泛的支持措施，如擴大醫療保險覆蓋面、窮人養老金計劃、動員民間組織和私營部門的積極參與。印尼政府則采取新的社會保護和監控舉措。危機后各國或地區的社會保障改革與完善⑦如臺灣地區失業保險從1999年的13.9%擴大到2000年的35.9%，并于2002年修正“失業保險法案”，同年正式建立老年補貼制度。韓國失業金領取者占失業人口比例1997年僅為7.8%，1998年提高到26.3%，2000年再次提高到33.3%。對每周工作18小時的工人達到了100%的覆蓋面，并且縮短了享有資格的繳費期限，延長了待遇獲益期。泰國1999年4月拋出相當于GDP的1%的一攬子刺激計劃，其中，將原來17萬人的老年補貼范圍擴大到40萬人；耗資12億泰銖，為240萬低收入人口提供健康卡；為800萬低收入者每人提供2000泰銖補貼，為全體老年人每月提供500泰銖的老年補貼。，確保了亞洲各國經濟繁榮與穩定，形成了顯著區別于其他類社會保障制度的“東亞福利體制”。

當前，國際金融危機對各國的影響程度盡管有所不同，但后危機時代社會保障作為反危機和反周期的重要調控工具已在世界各國得到廣泛應用，社會保障覆蓋面擴大、救助力度加大和國有化復歸儼然成為一種趨勢。2009年度達沃斯世界經濟論壇以“重塑危機后的世界”為主題，世界各國采取了更加積極有效的制度變革來擺脫危機的侵蝕，宣稱要重建“公正、公平、合理、健康的世界經濟新秩序”，加強政府社會保障責任成為重要社會計劃之一。2009年3月9日，歐盟委員會和歐洲理事會共同發布報告稱社會保障是在危機中保護社會的穩定器，認為有效的社會保障體制①尤其是醫療保險、社會保險和退休儲蓄、勞動力和家庭政策以及健康服務。可以抵御危機帶來的破壞和未來危機的沖擊，并決心用歐洲團結基礎來保障經濟社會的可持續性發展。

截至目前，20國集團統計世界各國制定的國際金融危機經濟刺激計劃總額達5萬億美元，強化社會保障制度改革就是各國反危機計劃的重要一環，尤其以美國和新興市場國家為典型代表。2009年11月7日美國國會眾議院通過總開支為1.2萬億美元的醫療改革法案，將新增4600萬②美國的醫保體系大致可以分為三個組成部分，包括政府醫療保險計劃、雇主為員工及其親屬購買的醫保以及個人的投保。政府醫療保險計劃中的聯邦醫療保險專門針對65歲以上的老人，截至2008年底，該制度覆蓋4520萬人；聯邦醫療援助計劃面向低收入人群，凡是低于貧困線的群體均可獲得救助，實際受益人口4900萬；還有聯邦兒童醫療保險計劃，向低收入家庭的兒童提供基本的醫療保障，無需個人繳費，目前受益兒童是737萬人；另外退伍軍人及少數民族享有的免費醫療費用也全部由政府提供。企業雇主為員工提供的醫療保險是美國人獲得醫保的主要途徑，該項保險覆蓋了1.9億美國工薪階層及其親屬中的四分之三，約1.4億。但是除去通過以上三種形式擁有醫療保險的人群外，美國還有15%的人口，約4600萬人沒有醫療保險。隨著醫療費用的持續上升，該數字有可能在2019年達到5400萬人，這一點被認為是美國醫療體系的敗筆之一。美國公民享有醫療保險，醫療保險從83%擴至96%，逐步實現健康美國計劃?？v觀美國醫療保險計劃，雖然實際由國家醫療保險覆蓋的人群僅有一半左右，與歐洲福利國家的醫療保險制度相去甚遠，但奧巴馬醫療保險改革意義非同凡響，奧巴馬認為這將“為美國經濟實現持久發展和繁榮奠定基礎”③奧巴馬認為，除非現在就啟動醫療改革，否則今后10年內，美國每支出5美元，其中有1美元就要花在醫療保健上。他還表示，他推動的新一輪醫改不會增加財政赤字，而政府將通過節約和提高效率找到醫改所需的資金。亦有學者在《經濟參考報》發文指出，醫改是左右未來美國經濟的變量。但鄭秉文認為受美國特有的價值觀影響，是美國醫療保險改革困難重重、爭議激烈的根本所在。參見鄭秉文:《美國醫改與價值觀》（《人民日報》，2009年10月20日）。。與此同時，2008年11月阿根廷宣布對社會保障制度進行“國有化再改革”，各國也紛紛對社會保障基金投資體制進行改革，加強和完善養老金治理結構④2009年3月，丹麥社?；餉TP宣布制定一個可持續的“綠色”戰略投資計劃，該計劃以森林作為投資對象和一種新型資產，旨在將重心放在“氣候變化投資”上。丹麥的ATP、美國的加州教師養老基金與荷蘭的ABP基金都認為以氣候變化為題材的投資前景看好。聯合國極力推行低碳經濟，認為這對社保基金來說具有巨大的投資潛力，聯合國秘書長潘基文于2009年5月在一次氣候變化會議上說，養老基金應將氣候變化作為一種“受托責任”。參見鄭秉文:《金融危機引發社保制度改革不斷深化》（《中國證券時報》，2009年7月6日）。。后危機時代社會保障制度改革勢必進一步深化，政府在社會保障制度中的價值理念確立、資金投入、服務輸送系統建構等作用將更顯著，社會保障政府責任建設得到強化。

二、對中國社會保障改革與發展的啟示

社會保障作為一種增進福利的制度安排，既是一種制度實體，更體現了一種“制度化的集體責任”，既可以是對社會保障加大資金投入，也可以是政府對社會保障加強管理與制度建設，還可以是政府在不同社會保障主體中促進資源優化配置。盡管近些年來的改革使中國的社會保障水平有了很大的提高，但仍然存在許多問題。近年來有學者提出把社會保障當作為一種生產要素，以強化社會保障的政府責任，努力促進經濟發展與社會發展相融合，在制度設計中準確界定政府與市場、公平與效率的關系已逐漸成為一種共識。

（一）社會保障是一種生產要素

國際勞工組織認為，生產要素就是指持續提高一經濟體的總體產出水平的力量，其具體途徑是提高每個人或每個工時的產出水平［7］。因此，2003年在國際勞工組織發布的《全球就業日程》（GEA）列出的10個核心要素中，第8個是“社會保障作為一個生產要素”［8］，本文贊同并借用這個概念。

社會保障作為一個生產要素發揮作用，首先通過促進社會公平、創建穩定的社會環境和具有凝聚力的社區生活，保證經濟發展的基礎，以影響和增進國家經濟競爭力［9］。其次，通過社會保險、教育、培訓、醫療服務、家庭社會服務等人力資本投資手段實現勞動者能力建構，以提高勞動力的再生產能力和改善生活質量是“提高經濟動力和促進勞動力流動的一個關鍵工具”［10］。第三，通過再分配機制將有限的資源用于人的投資，改善人的環境和能力，起到預防風險和管理風險的作用，可以增加他們應對經濟和社會變化的能力，為經濟和社會發展提供有序和穩定的社會基礎［11］。社會保障作為生產要素，不僅是人力資本投資的工具，還是風險防范和社區發展的重要工具，成為具有社會投資作用的資源配置手段。從此次金融危機中各國的應對方案來看，已經大量運用了社會保障制度并將其作為一種生產要素功能發揮作用，如中國的新醫改、奧巴馬醫改新政和中國新農保等。

（二）社會保障助推經濟與社會協同發展

人民生活水平的改善和提高有賴于經濟增長。然而，經濟增長本身并不能保證福利水平會自然而然地提高，或者保證經濟改善能使所有人群受益。大多數國家目前面臨的問題不是沒有經濟發展，而是扭曲發展［12］。中國社會保障改革與發展要防止重蹈這種失誤，需要社會保障制度的不斷完善。

首先，通過社會保障手段有助于經濟政策和社會政策相容。負責經濟發展的組織與負責社會服務政策與項目的機構要保持持續的接觸。確保作為國民經濟重要組成部門和社會市場經濟基本要素的社會保障與經濟發展水平相適應，相互促進，形成良性循環，以提高所有人口群體的生活水平。

第二，適度的社會保障措施能通過社會財富的再分配，促進經濟發展與社會發展協同，建立“安全網”和“減震器”。經濟發展如果只能讓某個群體受益，這是沒有意義的。通過再分配手段，既能提高國民生活水平，刺激社會需求，保證社會生產穩定增長，同時，又能積聚國家發展資金，促進資本市場趨于完善。

第三，通過社會保障措施，勞動者因喪失勞動能力或失業勞動收入中斷或銳減時，可以獲得社會幫助，維持家庭基本生活，保證了勞動力再生產正常進行。通過婦女兒童保障、教育福利和家庭津貼等制度，保證人口素質，為經濟發展準備合格的勞動力資源?？梢哉f社會保障已成為促進經濟與社會協同發展的“第四驅動力”。

（三）正確認識政府與市場、公平與效率的關系

政府與市場、公平與效率是一個古老的話題，也是一個最難達成共識的話題，更是中國社會保障改革與發展不可回避的現實問題。承前所述，我們需要達成共識，即政府必須在社會保障領域中發揮主導作用。只有政府承擔起為社會成員提供社會福利的責任，才能最終建立一種使人民的生活隨著經濟的發展而更有保障的利益共享機制。筆者認為，承擔起社會保障投資主體角色是政府主導作用的具體表現，即政府要確立其在社會保障中的位置，從社會保障的后方走向前臺。

一些人傾向于將效率和公平看作是不可調和的一對矛盾，稱其是“魚和熊掌不可兼得”。但筆者認為，社會保障制度是政府追求公平的工具之一，在化解社會風險的同時發揮再分配的作用，在追求公平的同時提高資源配置效率。也就是說公平與效率并不總是一對矛盾，在許多情況下公平與效率是一致的，或者是公平可以轉化為效率。正如阿瑟·奧肯指出“在平等中注入一些合理性，在效率中注入些人道……在一個有效經濟體制中增進平等”［13］，當然設計和管理不當的社會保障制度對效率的損害也是明顯的。

因此，當前中國社會保障的政府責任建設，需要不斷凝縮科學的中國特色社會保障制度的建制理念，從中國社會保障發展戰略出發，聚焦政府責任的調整方式，明確社會保障的政府責任邊界，完善公共財政制度化保障機制，強化社會保障功能社會政策化技術路線，更好實現社會保障的生產要素功能。

［1］哥斯塔·艾斯平－安德森.轉變中的福利國家［M］.周曉亮，譯.重慶:重慶出版社，2003:15.

［2］尚曉援.中國社會保護體制改革研究［M］.北京:中國勞動社會保障出版社，2007:57.

［3］鄭秉文.社會保障:反危機的措施和反周期的手段［N］.中國勞動保障報，2009－07－10（03）.

［4］吉爾伯特·C·菲特，吉姆·E·里斯.美國經濟史［M］.王錕，譯.北京:商務印書館，1986:719.

［5］王延中.不得已的“三條保障線”與“兩個確保”［J］.中國社會保障，2007（11）:22－23.

［6］國家發展改革委赴韓研討團.韓國的就業和社會保障政策［J］.宏觀經濟管理，2004（3）:51－55.

［7］ILO.Social protection as a productive factor［EB／OL］.（2006－02－02）［2012－04－26］.http:／／www.ilo.org／public／english／standards／relm／gb／docs／gb294／pdf／esp－4.pdf.

［8］ILO.Review of the core elements of the Global Employment Agenda［EB／OL］.（2006－02－02）［2012－04－26］.http:／／www.ilo.org／public／english／standards／relm／gb／docs／gb286／pdf／esp－1.pdf.

［9］楊團.社會政策也是一種生產力［N］.北京日報，2009－08－10.

［10］鄭秉文.中國社會保障制度60年:成就與教訓［J］.中國人口科學，2009（5）:2－18.

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［12］胡鞍鋼，鄒平.社會與發展——中國社會發展地區差距研究［M］.杭州:浙江人民出版社，2000:12.

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