從理想模式到頂層設計:中國養(yǎng)老保險制度改革的思考

席 恒 翟紹果

（西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710069）

社會保障在一定意義上說是人類合作秩序的建立和完善過程，并發(fā)展演變成為一種國家公器，通過社會成員的合作收益發(fā)揮著社會融合和社會建設功能。作為社會保障制度核心內(nèi)容的養(yǎng)老保障，是一種為了提高社會成員幸福度而提供物資與服務的制度安排。其中，作為化解社會成員風險度而提供物資、財務與服務的養(yǎng)老保險，在養(yǎng)老保障中占據(jù)主體地位。目前，中國養(yǎng)老保險制度的分立運行和域際差異現(xiàn)實，固化了群體間的社會分層和群體內(nèi)的既得利益，引起了社會的高度關注，因此，需要從形式普惠走向實質公平，基于公平與效率原則建構養(yǎng)老保險的理想模式，并探討實現(xiàn)理想模式的頂層設計和路徑措施，進而回歸包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障政策的本義，即促進社會融合和社會建設。

一、社會保障的歷史考察:從合作秩序到國家公器

從社會保障的發(fā)展演變來看，在人類合作秩序建立和完善過程中，社會保障成為社會成員之間達成合作秩序實現(xiàn)合作收益的制度平臺，并通過不斷擴展合作秩序，演變成為一類國家公器，發(fā)揮著政府管理和社會治理的重要功能。

（一）社會保障演進中的合作秩序

社會保障在一定意義上說是人類合作秩序的建立和完善過程。人類最早的社會保障是在家庭和家族內(nèi)實現(xiàn)的，這一保障是基于人類血緣關系的合作，以提供物質保障和代際互助為主要形式，具有利他主義的特征。隨著人類生產(chǎn)方式和生活方式的不斷擴大，血緣關系內(nèi)的合作進一步擴大到血緣關系之外，以機構（各類經(jīng)濟組織、政治組織或社會組織）提供物質保障和精神幫助為主要方式。

當人類的合作秩序由血緣關系內(nèi)擴大到血緣關系之外后，血緣關系之外的合作成為人類社會活動的主要形式。為建構這一合作秩序，人們在結社過程中會形成規(guī)章式合作，在市場活動中會形成契約式合作，在政治活動中會形成協(xié)商式合作。盡管這些合作方式可能建立在利己主義的基礎之上，但通過各種規(guī)章、契約和協(xié)商方式，人們的合作形態(tài)得以固化，合作秩序得以形成。

另外，隨著社會物質財富的不斷增長和一些人對物質生活的理性認知，人類原始形態(tài)的以血緣關系為基礎的利他主義在社會生活中又得到進一步發(fā)展，許多人基于公益心和道德情操愿意為他人做更多的事，進而形成了一批以慈善為目的的公益組織，從而使得人類的合作秩序由家庭保障擴展到機構保障，完善了傳統(tǒng)社會保障的形式和內(nèi)容。

（二）作為一類國家公器的社會保障制度

現(xiàn)代保障制度建立在國家、雇主與公民三方合作之上。現(xiàn)代保障制度產(chǎn)生以來，社會保障就作為一類國家公器發(fā)揮著政府管理和社會治理的重要功能。隨著社會保障制度的歷史演進，社會保障在政府的社會管理中呈現(xiàn)漸進的四種職能:（1）減震器:最急需、最簡單之社會保障。以社會救濟為主，面向勞工階層，主要表現(xiàn)為“胡蘿卜”形式，具有特定的政治目標。（2）調節(jié)器:最基本之社會保障。以救濟、保險為主，針對弱勢群體，主要表現(xiàn)為“雪中送炭”，體現(xiàn)出社會目標的職能。（3）穩(wěn)定器:最適當之社會保障。以救濟、保險和優(yōu)撫為主，面向大多數(shù)群體，主要表現(xiàn)為“各得其所”，體現(xiàn)出經(jīng)濟目標的職能。（4）推進器:最全面之社會保障。以全面社會保障項目為主，面向全體公民，主要表現(xiàn)為“錦上添花”，體現(xiàn)出發(fā)展目標的職能。

無論是俾斯麥社會救濟法案，還是奧巴馬的醫(yī)療改革，無論是中國國有企業(yè)改革時期的養(yǎng)老保險，還是十七大之后的社會保障制度，社會保障作為政府管理和社會治理工具都發(fā)揮著重要作用。中國社會保障制度是在改革開放與經(jīng)濟發(fā)展基礎上逐步建立的，其職能呈現(xiàn)出從減震器、調節(jié)器、穩(wěn)定器到推進器的變化。制度建立之初，政府把社會保障作為國有企業(yè)改革的配套政策，避免國企改革引起社會震蕩，因此社會保障發(fā)揮著“減震器”的作用；伴隨市場經(jīng)濟體制改革，社會保障制度成為市場經(jīng)濟發(fā)展的支持政策，發(fā)揮著“調節(jié)器”的作用；隨著社會基本養(yǎng)老保險制度、下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險制度、城市居民最低生活保障制度的逐步健全，社會保障成為經(jīng)濟社會發(fā)展的基本政策，發(fā)揮著“穩(wěn)定器”的作用；2007年的十七大報告提出，“為了促進社會的公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，推動建設和諧社會”，社會保障成為社會和諧發(fā)展的基本制度，發(fā)揮著“推進器”的社會建設功能和作用。

二、養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實背景:從形式普惠走向實質公平

養(yǎng)老保障是社會保障制度的核心內(nèi)容，具有維系社會合作秩序和促進社會建設的重要作用。其中，養(yǎng)老保險在養(yǎng)老保障中占據(jù)主體地位，是化解社會成員風險度而提供物資、財務與服務的制度安排，需要在形式普惠的基礎上實現(xiàn)實質公平。

目前，由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險構成的中國基本養(yǎng)老保險體系框架已基本建立。截至2012年8月底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋2.95億人，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險覆蓋人群為4.32億人，按照政策部署，2012年年底前將實現(xiàn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋。屆時，基本養(yǎng)老保險制度將實現(xiàn)10億人口的全覆蓋目標（3億學生、兒童不在覆蓋范圍內(nèi)）［1］，實現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”的形式普惠目標。

除了基本養(yǎng)老保險制度之外，目前還存在著覆蓋四千多萬人口的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度，這種根據(jù)人群職業(yè)特征而分立的養(yǎng)老保障制度雙軌運行現(xiàn)狀，使得群體間養(yǎng)老權益不公平，區(qū)域間養(yǎng)老待遇有差距，而且固化了群體間的社會分層和群體內(nèi)的既得利益，日益引起社會的高度關注。目前，在政治分層與市場分層共同作用下，以社會職業(yè)地位與收入水平為衡量標準的社會分層體系正在消融，以社會權利復歸和公民身份確權、賦權和增權為目標的社會融合正在形成。在此背景下，需要在推進并鞏固基本養(yǎng)老保險制度全覆蓋的普惠性基礎上，逐步推動機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌改革，形成公平、統(tǒng)一、合理的養(yǎng)老保險制度，真正促使養(yǎng)老保險制度從形式普惠走向實質公平。

三、養(yǎng)老保險制度的理想模式:基于公平與效率原則

作為一種合作秩序的養(yǎng)老保險制度，從形式普惠走向實質公平，需要基于公平與效率原則，分析健全的社會保障制度作為一類國家公器應該具備的元素和維度，從而建構養(yǎng)老保險的理想模式［2］。

（一）健全的社會保障制度的元素和維度

健全的社會保障制度應包括三個元素:制度設計、經(jīng)費支持與服務供給。其中，制度因素是社會養(yǎng)老保險最基本的元素，通過創(chuàng)設合理的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)相關主體的利益均衡和合作收益的合理分配；制度參與者持續(xù)的經(jīng)濟支持能力是社會養(yǎng)老保險制度得以實現(xiàn)的充分條件；服務供給的可及性是社會保障目標實現(xiàn)的基本途徑。制度設計、經(jīng)費支持與服務供給三個元素之間相互支撐、相輔相成，形成一國社會保障制度的基本框架。健全的社會保障制度還應包括三個維度:目標人群、保險項目和責任主體。從目標人群維度來看，養(yǎng)老保險的參保群體可以劃分為雇員和自雇人，雇員是指在企業(yè)、事業(yè)和政府等正規(guī)部門就業(yè)的群體，自雇人是指在農(nóng)業(yè)、小手工業(yè)等非正規(guī)部門就業(yè)的群體；從保險項目維度分析，養(yǎng)老保險制度可以分為基礎養(yǎng)老金、年金養(yǎng)老金和儲蓄性養(yǎng)老金三個層次，這三個層次的保險項目與救助型養(yǎng)老保障、福利性養(yǎng)老保障共同構成養(yǎng)老保障項目；從責任主體的維度分析，政府、雇主和個人是社會養(yǎng)老保險義不容辭的責任主體。目標人群、保險項目和責任主體三個維度相互契合，構成養(yǎng)老保險的制度結構。

（二）養(yǎng)老保險制度的理想模式架構

基于以上對健全的社會養(yǎng)老保險制度元素和維度的分析，社會養(yǎng)老保險理想模式在性質上可以分為雇員制和自雇人制。雇員制是針對于在政府機關、事業(yè)組織和企業(yè)就業(yè)的參保人群的養(yǎng)老保險制度；自雇人制是針對于農(nóng)民和靈活就業(yè)人員的社會養(yǎng)老保險制度。具體而言，覆蓋全體國民的社會養(yǎng)老保險理想模式應該由均一費率的基本養(yǎng)老金、比例繳費的補充與附加養(yǎng)老金、激勵性儲蓄養(yǎng)老金三層六項構成，具體結構見表1［3］。

表1 養(yǎng)老保險理想模式架構

第一層:均一費率的基本養(yǎng)老金（基礎養(yǎng)老保險＋個人賬戶）。作為最基本的層次，為全體人群普遍建立具有強制性、公益性和共享性的基礎養(yǎng)老金項目，體現(xiàn)公平對待原則，滿足全體國民最基本的生活需要。它構成了目前養(yǎng)老保險體系中最基本的組成部分，可以簡單地表述為由政府通過立法強制執(zhí)行，以工資稅或一般財政收入為基金來源，并用“現(xiàn)收現(xiàn)付”方式籌集，規(guī)定養(yǎng)老金給付額，實行公共管理的養(yǎng)老保險計劃。另外，基于效率考慮，基本養(yǎng)老金層次還應建立具有強制性、私益性和獨享性的個人賬戶養(yǎng)老金，體現(xiàn)差別對待的市場原則。雇員制下的基本養(yǎng)老金項目是由政府、雇主和雇員三方征稅實施的保障基本生活的社會養(yǎng)老保險項目；國家財政對所有符合條件（個人出資建立個人賬戶）的公民都必須提供基本養(yǎng)老保險，讓全體國民共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

第二層:比例繳費的補充與附加養(yǎng)老金（地方附加養(yǎng)老金＋職業(yè)年金）。作為補充層次，為不同職業(yè)和不同地方勞動者分別建立各種形式的具有半強制性、共同利益和分享性的年金養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金，提高勞動者老年后的生活水平。在雇員制下，社會養(yǎng)老保險的理想模式包括為雇員建立各種形式的年金養(yǎng)老金和附加養(yǎng)老金。年金養(yǎng)老金計劃應改變目前由雇主自愿創(chuàng)立的企業(yè)年金計劃，而實行強制性、有彈性的職業(yè)年金計劃，它可通過集體談判，由雇主和雇員共同繳費、共同參與管理。其中，對政府公職人員，在區(qū)別其公民身份和政府雇員身份的基礎上，由政府（中央政府或地方政府）從財政（中央財政或地方財政，依國家公務員或地方公務員的財政供養(yǎng)渠道而定）建立相對獨立的公務員職業(yè)年金計劃，并通過此年金計劃對公職人員進行廉政監(jiān)督。對事業(yè)組織（包括事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位）工作人員依其公益性程度（行政執(zhí)行類、社會公益一類、社會公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類和民辦非企業(yè)類），建立由財政補貼和單位自營收入構成的雇主繳費與雇員繳費的職業(yè)年金計劃。具體資金來源見表2。此外，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，地方政府基于承擔國民養(yǎng)老責任、讓國民分享地方經(jīng)濟發(fā)展成果的理念，在國家基本養(yǎng)老保險項目基礎上而設立的地方附加養(yǎng)老金，也成為社會養(yǎng)老保險體系的補充層次。目前的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經(jīng)在一定程度上具有了這一內(nèi)容。

第三層:政策誘導與激勵相結合的私人養(yǎng)老儲蓄（個人儲蓄養(yǎng)老金＋私人商業(yè)養(yǎng)老保險）。作為補充層次，在自愿參保的基礎上大力發(fā)展具有選擇性、私益性和獨享性的儲蓄性養(yǎng)老金計劃和商業(yè)養(yǎng)老保險，是個人或家庭通過儲蓄或其他方式自愿建立的補充退休收入保障計劃。政府通過政策優(yōu)惠鼓勵個人建立儲蓄計劃（如對儲蓄性養(yǎng)老金計劃的利率優(yōu)惠和商業(yè)養(yǎng)老保險的政策優(yōu)惠），為其退休生活積累更多的資金。一方面可以向個人提供補充收入保障，彌補國家舉辦的養(yǎng)老保險計劃的不足；另一方面又可以促進商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，為公民提供多元化、個性化的商業(yè)養(yǎng)老保險項目。

表2 職業(yè)年金資金來源

四、養(yǎng)老保險制度理想模式的實現(xiàn)途徑:雙軌多層走向統(tǒng)一融合

構建社會養(yǎng)老保險制度理想模式受到一些制約因素的影響，例如國家養(yǎng)老保障責任不明確，雇主養(yǎng)老保險義務強制性不夠，部門利益阻隔社會養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一，我國公務員和事業(yè)組織養(yǎng)老保險制度一直獨立于整個社會養(yǎng)老保險體系之外單獨運行。基于以上養(yǎng)老保險理想模式架構和現(xiàn)實因素考量，建立覆蓋全體國民的社會養(yǎng)老保險制度，應該從目前雙軌多層的養(yǎng)老保險體系走向統(tǒng)一融合的養(yǎng)老保險制度，具體實現(xiàn)路徑如下:

首先，實現(xiàn)各項社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，將全體國民納入“基礎養(yǎng)老金＋個人賬戶養(yǎng)老金”的國家基本養(yǎng)老保險體系。

近期目標（至2012年底）是完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，并以其為主體考慮與其他養(yǎng)老保險制度的銜接，推進城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的融合并實現(xiàn)全覆蓋，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險體系的制度全覆蓋；中期目標（2013～2015年）是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度進行銜接，整合為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度，啟動公務員和事業(yè)單位（組織）人員養(yǎng)老保險制度并實現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的一體化；長遠目標（2016～2020年）是對城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度進行整合銜接，為最終實現(xiàn)并軌、統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度打基礎。

其次，基于職業(yè)特征和區(qū)域因素建立職業(yè)年金和地方附加養(yǎng)老金，構成國民強制補充養(yǎng)老金。

基于市場原則的企業(yè)，一方面通過繳稅的方式承擔社會保障責任，可以保證公共養(yǎng)老金充足的資金來源；另一方面通過繳費的方式為雇員建立強制性職業(yè)年金，體現(xiàn)用工自主權和處置權。隨著公職人員被納入到多層次的社會養(yǎng)老保險體系之中，單一的基礎養(yǎng)老金計劃同樣難以滿足他們的生活需要。因而，需要在基礎養(yǎng)老金的基礎上，大力發(fā)展針對公務員而建立的公務員年金和針對事業(yè)組織而建立的職業(yè)年金計劃。

在推動公職人員和事業(yè)組織工作人員融入與企業(yè)職工相統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系過程中，一方面需要堅持國民養(yǎng)老公平原則，另一方面還要對公職人員和事業(yè)組織人員進行細分，結合正在推進的事業(yè)單位改革實際，可以將事業(yè)組織分為行政執(zhí)行類、社會公益一類、社會公益二類、生產(chǎn)經(jīng)營類和民辦非企業(yè)類等。對于行政執(zhí)行人員、社會公益一類人員，其職業(yè)年金繳費由財政補貼和個人繳費組成，體現(xiàn)其作為政府雇員身份的公共利益和作為公民身份的基本權益，強化諸如基礎教育、公共衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展；對社會公益二類人員和民辦非企業(yè)類人員，其職業(yè)年金繳費由財政補貼、按單位自營收入比例繳費和個人繳費共同組成，體現(xiàn)其社會公益功能和市場運營色彩；而對生產(chǎn)經(jīng)營類人員，其職業(yè)年金則完全由單位繳費和個人繳費組成，體現(xiàn)其作為生產(chǎn)經(jīng)營單位的市場功能。

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展壯大，在有條件的農(nóng)村也可在政策保障和法律支持下為農(nóng)民建立相應的職業(yè)年金，起到補充保障的作用。

此外，在我國建立省級政府地方附加養(yǎng)老金，由省級地方財政出資，以滿足不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而產(chǎn)生的不同的養(yǎng)老金需求，是符合我國實際的現(xiàn)實選擇。

最后，大力發(fā)展自愿儲蓄性養(yǎng)老金計劃和私人商業(yè)養(yǎng)老保險，建立國民自愿補充的養(yǎng)老金。

建立多支柱的社會養(yǎng)老保險計劃已經(jīng)成為世界社會保障制度發(fā)展的普遍規(guī)律。自愿儲蓄性養(yǎng)老金計劃和私人商業(yè)養(yǎng)老保險不僅可以彌補社會保障的缺位，緩和社會保障財務收支的尖銳矛盾，提高老年人口的經(jīng)濟收入和實際生活水平，而且能夠增強老年經(jīng)濟保障的廣度、深度和強度，能夠為農(nóng)民和非正規(guī)部門職工提供一個選擇。同時，可以調節(jié)社會收入分配、合理引導消費、提高儲蓄率，實現(xiàn)儲蓄向投資的有效轉化。此外，各種自愿儲蓄性養(yǎng)老金計劃和商業(yè)養(yǎng)老保險需要政府有鼓勵性的措施，比如稅收優(yōu)惠、賬戶資金可繼承、提升商業(yè)保險中的福利色彩，等等。

［1］胡曉義.中國的就業(yè)和社會保障體系建設情況［R］.國新辦新聞發(fā)布會，2012－09－10.

［2］席恒.中國養(yǎng)老保險的理想模式和現(xiàn)實選擇［J］.中國社會保障，2008（5）.

［3］席恒，雷曉康.基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的思路與支持條件［J］.行政管理改革，2011（3）.